印度尼西亚与中国军事合作的深化及东盟不结盟的裂痕：镍供应链与对冲战略的意涵

总体摘要

印度尼西亚扩大对华军事合作，并非意识形态路线的转变，而是源于其镍下游化政策的资本与技术筹措结构。在短期内缺乏西方资本以替代已在苏拉威西-马鲁古冶炼园区扎根的中资资本的背景下，这种产业依赖正蔓延至“2+2”对话、联合演习等安全制度化领域。普拉博沃政府极有可能继续采取有条件的对冲策略，即同时与中国在台湾附近举行联合演习，并参与由美国主导的“超级迦楼罗之盾”演习。因此，东盟成员国之间的利害关系呈现出碎片化趋势，分化为南中国海当事国和镍依赖国，这使得统一的对东盟策略逐渐失效。韩国应采取的对策是，在镍供应链中，不寻求替代中国资本，而是在精炼与加工阶段采取补充战略；将安全与产业渠道分开应对；并加强与东盟各成员国的双边渠道。

I. 议题状况分析

印度尼西亚与中国军事合作的深化及东盟不结盟的裂痕：议题状况分析

1. 议题背景与过程

印度尼西亚对外政策的宪法基础是“自由且积极”的不结盟原则[3][9]。普拉博沃·苏比安托总统上任后也反复强调这一原则。他曾公开表示，将与中美两国同时保持友好关系[3][9]。

今年8月，中国外交部长和国防部长访问雅加达，就扩大两国军事合作达成协议，这成为对该原则的实际考验[10]。协议内容包括增加联合演习和扩大军官交流。双方还就合资在印度尼西亚建立弹药工厂进行了讨论[10]。该建厂方案包含了中国进行技术转让的可能性[10]。

同一时期，印度尼西亚海军护卫舰“I Gusti Ngurah Rai”号在台湾东部海域与中国人民解放军海军舰艇举行了联合航行演习[3][9]。由于该水域正值台湾举行年度“汉光演习”期间，因此具有高度敏感性[3][9]。此事的根本动因并非意识形态路线的转变，而是源于其镍下游化政策的资本与技术筹措结构[3]。目前，尚无西方资本能够短期内替代已在苏拉威西-马鲁古冶炼园区扎根的中资资本[3]。这种产业依赖正蔓延至“2+2”对话和全面战略对话机制等安全制度化领域[3][6]。

2. 当前状况

印度尼西亚在扩大对华军事合作的同时，也与美国并行开展防务合作。8月31日在万隆开幕的“超级迦楼罗之盾”演习，包括美国在内共有15个国家参加[1][7]。该演习是东南亚规模最大的多国军事演习之一[4]。当地外交消息人士称，印度尼西亚一直保持着“试图不激怒北京”的态度[1]。在美伊矛盾的波及效应下，也可以观察到其寻求与中俄国防合作平衡的动向[1]。

上周，印度尼西亚政府宣布了扩大对华国防合作的方针[4]。这相当于在美国主导的演习与扩大对华国防合作的宣布几乎同时进行。这被解读为普拉博沃政府不愿完全倒向任何一方的信号。

在产业方面，也出现了政府加强控制的动向。主权财富基金“Danantara”旗下的Danantara Sumberdaya Indonesia（DSI）自9月1日起，启动了一个针对价值700亿美元原材料出口的监控平台[16]。这是旨在加强政府对包括镍在内的关键原材料出口流向进行管理的措施[16]。此举可视为提升国家对镍下游化政策控制力的尝试，也体现了国家意图直接管理对华资本依赖结构的决心。

与澳大利亚的关系也在同步深化。上周在墨尔本举行的第十次澳大利亚-印度尼西亚“2+2”国防与外交部长会议上，两国关系被评价为“处于顶峰”[12]。2024年签署的《雅加达共同安全条约》尚未获得印度尼西亚议会的批准[12]。这被解释为印度尼西亚立法程序的进度问题[12]。在纳土纳海等与南中国海接壤的水域，为应对非法、不报告和不管制（IUU）捕鱼活动，正在扩大巡逻并加强国际伙伴关系[14]。

3. 主要行为体及立场

印度尼西亚（普拉博沃政府）：维持不结盟的话语体系，同时采取实现利益最大化的双重战略[3][9]。在结构上，已选择通过中国来填补推进镍下游化政策所需的资本与技术空白[6]。与此同时，也在同步扩大与美国、澳大利亚、日本等国的防务合作[1][7][12]。这不应被视为追随某一特定阵营，而应被看作是一种有条件的对冲，即仅在满足特定条件的情况下管理对华倾斜的趋势[9]。

中国：通过将国防与外交部长对话提升为全面战略对话机制，正在推进与印度尼西亚的安全制度化进程[6]。关于合资弹药工厂和技术转让的讨论，象征着以镍供应链为媒介深化安全关系[10]。在台湾附近的联合演习，既具有灰色地带挑衅的性质，也与通过印度尼西亚扩大地区影响力的战略利益相契合[3]。

美国：通过“超级迦楼罗之盾”演习展示其在亚太地区的威慑态势，试图将印度尼西亚拉入己方阵营[1][7]。然而，印度尼西亚同时扩大对华合作的举动表明，华盛顿的拉拢努力未能实现排他性的吸纳[4]。

台湾：对在自身“汉光演习”期间举行的印度尼西亚-中国联合演习反应敏感[3]。台湾将印度尼西亚此举视为对台海局势进行灰色地带施压的延伸。

澳大利亚：将印度尼西亚视为其外交政策的核心轴[12]。阿尔巴尼斯政府试图通过《雅加达共同安全条约》将两国关系制度化，但印度尼西亚方面的批准延迟反映了雅加达谨慎维持平衡的态度[12]。

东盟成员国：作为南中国海当事国的菲律宾、越南等，与印度尼西亚的利害关系不同[9]。印度尼西亚对华倾斜的模式，不太可能以同质化的方式扩散至这些国家，而更有可能以各国步调不一的碎片化方式扩散[9]。

4. 核心争议点

第一个争议点是产业依赖与安全制度化之间的关联程度。关键在于，镍下游化这一经济需求以何种程度和速度，蔓延至国防对话机制升级等安全领域[3][6]。这可被视为在贸易与经济安全领域，关键矿产的获取竞争向安全议题转移的一个案例。

第二个争议点是台湾海峡灰色地带挑衅是否会常态化。此次联合演习究竟是一次性事件，还是未来常态化的信号，将决定中美战略竞争的军事紧张程度[3][9]。

第三个争议点是东盟的应对方式。“Danantara”加强出口监控[16]以及与澳大利亚深化“2+2”对话[12]，显示出印度尼西亚试图同时管理多轴关系。然而，这种多元化策略不太可能促成统一的东盟层面的应对。南中国海当事国与非当事国之间的利害关系差异，正在结构性地固化东盟的碎片化[9][14]。

II. 议题深度分析

印度尼西亚与中国军事合作的深化及东盟不结盟的裂痕：议题深度分析

1. 根本原因分析

将印度尼西亚扩大对华军事合作解读为意识形态转变的观点是肤浅的。其根本原因在于镍下游化政策所催生的资本与技术筹措结构[3]。普拉博沃政府继承了佐科政府于2020年禁止镍原矿出口的产业政策。该政策的成败取决于由谁来提供冶炼厂建设的资金和技术。在苏拉威西-马鲁古地区的冶炼园区，中资资本早已深度介入[3]。西方资本由于环境标准、人权尽职调查、盈利能力验证等程序，进入速度缓慢。中国国有和民营企业填补了这一空白，最终形成了当前的产业结构。

产业依赖本身并不会自动转化为安全合作。促成这一转化的是中国的外交战略。今年8月，中国外交部长和国防部长同时访问雅加达，就扩大国防合作达成协议[10]。这是将经济伙伴关系升级为安全渠道的典型一揽子交易方式。关于合资弹药工厂的讨论中包含技术转让的可能性，也印证了这一趋势[10]。中国正以镍为杠杆，确保军事上的接近。

普拉博沃个人的政治倾向也是一个变量。他在担任国防部长期间，就一直倾向于国防产业的多元化。摆脱对美一边倒的采购结构的意图，很可能也体现在此次决定中。但这只是次要因素。若没有结构性压力，即对镍资本依赖这一物质基础，很难做出像在台湾附近举行联合演习这样的高风险决定。

2. 结构性脉络

经济结构：下游化政策的资金瓶颈

印度尼西亚的镍下游化政策，旨在实现从原材料出口国向电池和不锈钢价值链上游参与国的飞跃。要实现这一目标，每个冶炼厂都需要数亿美元规模的初期投资。问题在于，西方世界未能提供足够的资本来承担这项投资。中国的电池和不锈钢企业以相对较快的决策速度和较低的资本成本填补了这一空白。其结果是，在镍冶炼领域，中国资本的比重已呈结构性固化状态。

政府近期表现出加强对该结构国家控制力的动向。主权财富基金“Danantara”旗下的DSI自9月1日起启动价值700亿美元的原材料出口监控平台，便是典型例子[16]。这与其说是试图扭转资本依赖本身，不如说是试图在现有中资资本结构之上确保国家的管理监督权。加强产业控制与缓解对华资本依赖是两回事。

政治结构：不结盟原则与实用主义政府的结合

印度尼西亚宪法将“自由且积极”的不结盟原则规定为对外政策的基本轴心[3][9]。这一原则源于苏加诺时代的万隆会议精神，并贯穿历届政府。普拉博沃政府不放弃这一话语体系，是因为这直接关系到其国内政治合法性。被纳入某一特定阵营的形象，很可能在国内舆论中被视为对主权的损害。

与此同时，普拉博沃政府采取了以实现利益最大化为优先的实用主义路线[3][6]。这便是不结盟话语体系与对华倾斜并存的原因。与15个国家一同参加由美国主导的“超级迦楼罗之盾”演习[1][7]，同时又宣布扩大对华国防合作[4]，这种双重举动正是这种实用主义的产物。当地外交消息人士评价印度尼西亚“试图不激怒北京”的说法，也印证了这种平衡感[1]。

安全结构：资源依赖与海洋安全困境的叠加

作为世界最大的群岛国家，印度尼西亚需要管理包括南中国海纳土纳海域在内的广阔海洋领土[14]。仅应对非法、不报告和不管制（IUU）捕鱼活动，就已给其海军力量带来相当大的负担[14]。在这种情况下，扩大与中国的军事合作，在装备与技术采购方面具有实际的吸引力。问题在于，这种合作已扩展至台湾附近海域这一敏感水域。

在台湾举行年度“汉光演习”之际，印度尼西亚护卫舰与中国人民解放军海军进行联合演习[3][9]，这很难被视为单纯的巧合。这表明，尽管印度尼西亚并非南中国海当事国，却介入了台湾海峡附近的军事活动，这是一个与以往模式不同的信号。此事可被视为发生在本国海洋安全需求与中国扩大军事接近意图的交汇点上。

3. 历史先例及类似案例比较

印度尼西亚的有条件对冲在东盟区域内并非新现象。菲律宾在杜特尔特政府时期，尽管存在南中国海主权争议，仍扩大了对华基础设施投资。此后，马科斯政府又重新加强了与美国的防务合作，呈现出钟摆运动。这是一个表明对冲方向可能因政权更迭而急剧变化的案例。就印度尼西亚而言，由于其在产业上对华依赖的结构性制约很可能在普拉博沃政府任期内持续存在，因此其路径变更的可能性低于菲律宾的案例。

泰国的案例也值得参考。泰国在维持与美国长期同盟关系的同时，也并行推进了引进中国产潜艇、扩大联合演习等举措。这也是一种将安全同盟与武器采购分开应对的方式。与印度尼西亚案例的不同之处在于，泰国的对华接触主要停留在国防产业采购层面，而印度尼西亚则是对镍这一关键矿产供应链的依赖，蔓延到了安全制度化层面[3][6]。两者产业依赖的规模和战略性质有所不同。

澳大利亚与印度尼西亚关系的深化提供了另一个比较维度。两国于2024年签署了《雅加达共同安全条约》，并在最近的第十次“2+2”会议上被评价为关系“处于顶峰”[12]。但印度尼西亚议会尚未批准该条约[12]。这表明印度尼西亚立法机构在与西方的安全制度化方面也采取了谨慎的节奏调控。无论是在对华合作还是对西方合作中，印度尼西亚都重复着一种模式：不将关系提升至正式同盟水平，而仅深化实务合作。

这也可以与过去冷战时期不结盟运动国家的困境相比较。当时，印度、埃及等国在美苏两大阵营之间权衡援助，维持不结盟路线。当前印度尼西亚在中美之间面临的对冲在结构上相似，但决定性的差异在于供应链这一新变量。如果说冷战时期的对冲核心主要是确保军事援助和政治支持，那么现在，关键矿产加工这一产业上的相互依存，则成为制约安全选择的变量。

4. 议题发展的核心变量

第一个变量是西方资本进入镍冶炼领域的速度。如果韩国、日本、欧洲的企业能以有意义的规模扩大对苏拉威西-马鲁古冶炼园区的投资，那么对中国资本的依赖度就有可能降低。但目前来看，这种替代性投资短期内尚无实现的迹象[3]。

第二个变量是，达南塔拉（Dhanantara）下属的DSI所建立的原材料出口监控体系，是否能真正加强产业控制力[16]。如果该体系得以确立，印度尼西亚政府或能部分恢复对中国资本的谈判能力。相反，如果该体系的运作流于形式，那么现有的依赖结构很可能会被固化。

第三个变量是美国的应对方式。如果美国以“硅基和平”（Pax Silicana）构想为基础，推行排除同时加入中国AI框架国家的方针[6]，那么包括印度尼西亚在内的东盟成员国可能会面临二选一的压力。如果这种压力变得公开化，普拉博沃政府进行有条件对冲的空间将会缩小，当前并行不结盟话语体系与追求实际利益的平衡也可能动摇。

第四个变量是台湾海峡局势的紧张程度。在台湾附近的联合演习是一次性事件还是会常态化，将决定此事的性质。如果常态化，这将成为灰色地带挑衅参与国扩大的新案例，并可能成为促使台湾和美国提升应对级别的契机。如果仅为一次性事件，印度尼西亚的对冲将仍处于可控范围内。

第五个变量是东盟区域内其他成员国的应对模式。菲律宾、越南等南中国海当事国是否会像印度尼西亚一样扩大对华军事合作，将成为衡量东盟凝聚力的指标。到目前为止，由于各国利害关系不同，相比于同质化的扩散，更有可能出现碎片化的个别对冲[9]。