Углубление индонезийско-китайского военного сотрудничества и раскол в политике неприсоединения АСЕАН: последствия цепочки поставок никеля и стратегий хеджирования

Резюме для руководства

Расширение военного сотрудничества Индонезии с Китаем является не результатом идеологического сдвига, а следствием структуры привлечения капитала и технологий в рамках ее политики по переработке никеля. В отсутствие западного капитала, способного быстро заменить связанный с Китаем капитал, прочно укоренившийся в металлургических комплексах на Сулавеси и Малуку, эта промышленная зависимость распространяется на институционализацию связей в области безопасности, включая диалоги в формате «2+2» и совместные военные учения. Администрация Прабово, скорее всего, продолжит свою политику условного хеджирования, одновременно участвуя в совместных учениях с Китаем вблизи Тайваня и в учениях «Супер Гаруда Шилд» под руководством США. Вследствие этого интересы государств-членов АСЕАН фрагментируются между государствами-претендентами в Южно-Китайском море и странами, зависимыми от никеля, что подрывает эффективность единого подхода блока. Южной Корее следует отреагировать на это, придерживаясь дополняющей стратегии в цепочке поставок никеля, сосредоточенной на рафинировании и переработке, а не на замене китайского капитала, разделяя свои каналы в сфере безопасности и промышленности и укрепляя двусторонние каналы с отдельными государствами-членами АСЕАН.

I. Ситуационный анализ

Углубление индонезийско-китайского военного сотрудничества и раскол в политике неприсоединения АСЕАН: ситуационный анализ

1. Предыстория и развитие событий

Конституционной основой внешней политики Индонезии является принцип «свободного и активного» (bebas dan aktif) неприсоединения [3][9]. Президент Прабово Субианто неоднократно подчеркивал этот принцип с момента вступления в должность. Он публично заявлял о своем намерении поддерживать дружественные отношения как с Китаем, так и с Соединенными Штатами [3][9].

Этот принцип прошел практическую проверку во время визита в Джакарту в августе этого года. Министры иностранных дел и обороны Китая посетили Индонезию и договорились о расширении двустороннего военного сотрудничества [10]. Соглашение включало увеличение числа совместных военных учений и расширение обмена офицерами. Также состоялись обсуждения по поводу создания совместного завода по производству боеприпасов в Индонезии [10]. Это предложение о заводе включает возможность передачи технологий из Китая [10].

Примерно в то же время фрегат ВМС Индонезии KRI I Gusti Ngurah Rai провел совместные учения по навигации с кораблем ВМС Народно-освободительной армии Китая (НОАК) в водах к востоку от Тайваня [3][9]. Учения были крайне деликатными, поскольку проходили в районе, где Тайвань проводил свои ежегодные учения «Хань Куан» [3][9]. Основной движущей силой этого развития является не идеологический сдвиг. Это следствие структуры привлечения капитала и технологий в рамках политики Индонезии по переработке никеля [3]. Западный капитал не был обеспечен для быстрой замены связанного с Китаем капитала, прочно укоренившегося в металлургических комплексах на Сулавеси и Малуку [3]. Эта промышленная зависимость распространяется на институционализацию связей в области безопасности, таких как диалоги в формате «2+2» и механизм всеобъемлющего стратегического диалога [3][6].

2. Текущая ситуация

Расширяя военное сотрудничество с Китаем, Индонезия также развивает оборонное сотрудничество с Соединенными Штатами. В учениях «Супер Гаруда Шилд», начавшихся в Бандунге 31 августа, приняли участие 15 стран, включая США [1][7]. Эти учения являются одними из крупнейших многонациональных военных маневров в Юго-Восточной Азии [4]. Местный дипломатический источник сообщил, что Индонезия придерживается позиции «стараться не провоцировать Пекин» [1]. На фоне последствий напряженности в отношениях между США и Ираном Индонезия также была замечена в поиске баланса в своем оборонном сотрудничестве с Китаем и Россией [1].

На прошлой неделе правительство Индонезии объявило о своей политике по расширению оборонного сотрудничества с Китаем [4]. Заявление о расширении оборонного сотрудничества с Китаем было сделано почти одновременно с учениями под руководством США. Это интерпретируется как сигнал о том, что администрация Прабово не намерена полностью присоединяться ни к одной из сторон.

В промышленном секторе также наблюдались шаги по усилению государственного контроля. 1 сентября компания «Данантара Сумбердая Индонезия» (DSI), входящая в состав суверенного фонда благосостояния «Данантара», запустила платформу для мониторинга экспорта сырьевых товаров на сумму 70 миллиардов долларов [16]. Это мера по усилению государственного надзора за экспортными потоками ключевых сырьевых товаров, включая никель [16]. Это можно рассматривать как попытку усилить государственный контроль над политикой по переработке никеля и выражение воли государства напрямую управлять структурой зависимости от китайского капитала.

Параллельно углубляются и отношения с Австралией. На 10-й встрече министров иностранных дел и обороны Австралии и Индонезии в формате «2+2» в Мельбурне на прошлой неделе двусторонние отношения были охарактеризованы как находящиеся на «вершине» [12]. Джакартский совместный договор о безопасности, подписанный в 2024 году, еще не ратифицирован индонезийским парламентом [12]. Это объясняется скоростью законодательного процесса в Индонезии [12]. В водах, прилегающих к Южно-Китайскому морю, таких как море Натуна, также усиливается патрулирование и международное партнерство для противодействия незаконному, несообщаемому и нерегулируемому (ННН) рыбному промыслу [14].

3. Ключевые акторы и их позиции

Индонезия (администрация Прабово): Придерживается двойной стратегии, направленной на максимизацию практических интересов при сохранении риторики неприсоединения [3][9]. Она сделала структурный выбор в пользу восполнения дефицита капитала и технологий, необходимых для ее политики по переработке никеля, за счет поддержки со стороны Китая [6]. В то же время она также расширяет оборонное сотрудничество с США, Австралией и Японией [1][7][12]. Это следует рассматривать не как примыкание к одному лагерю, а как стратегию условного хеджирования, которая управляет своим склонением в сторону Китая только до тех пор, пока выполняются определенные условия [9].

Китай: Продвигает институционализацию связей в области безопасности с Индонезией, повышая уровень диалога министров иностранных дел и обороны до механизма всеобъемлющего стратегического диалога [6]. Обсуждения по поводу совместного завода по производству боеприпасов и передачи технологий символизируют углубление отношений в сфере безопасности, опосредованное цепочкой поставок никеля [10]. Совместные учения вблизи Тайваня носят характер провокации в «серой зоне», а также соответствуют стратегическому интересу Китая в расширении своего регионального влияния через Индонезию [3].

Соединенные Штаты: Пытаются привлечь Индонезию в свой лагерь, демонстрируя свою позицию сдерживания в Азиатско-Тихоокеанском регионе посредством учений «Супер Гаруда Шилд» [1][7]. Однако одновременное расширение сотрудничества Индонезии с Китаем показывает, что усилия Вашингтона не приводят к исключительному присоединению [4].

Тайвань: Чутко отреагировал на совместные учения Индонезии и Китая, которые проходили во время его учений «Хань Куан» [3]. Он воспринимает действия Индонезии как продолжение давления в «серой зоне» на ситуацию в Тайваньском проливе.

Австралия: Считает Индонезию центральным элементом своей внешней политики [12]. Правительство Албаниза стремится институционализировать двусторонние отношения посредством Джакартского совместного договора о безопасности, но задержка с ратификацией со стороны Индонезии отражает осторожное балансирование Джакарты [12].

Государства-члены АСЕАН: Государства-претенденты в Южно-Китайском море, такие как Филиппины и Вьетнам, имеют иные интересы, чем Индонезия [9]. Маловероятно, что модель склонения Индонезии в сторону Китая равномерно распространится на эти страны; скорее, она будет распространяться фрагментарно, с разной скоростью для каждой нации [9].

4. Ключевые вопросы

Первый вопрос — это степень связи между промышленной зависимостью и институционализацией связей в области безопасности. Ключевой вопрос заключается в том, насколько и с какой скоростью экономическая необходимость переработки никеля распространяется на сферу безопасности, например, на повышение уровня механизмов диалога в области обороны [3][6]. Это можно рассматривать как случай, когда конкуренция за критически важные минералы в области торговой и экономической безопасности переходит в проблему безопасности.

Второй вопрос заключается в том, станут ли провокации в «серой зоне» в Тайваньском проливе регулярным явлением. Уровень военной напряженности в стратегическом соперничестве между США и Китаем будет зависеть от того, были ли эти совместные учения разовым событием или сигналом о будущей регуляризации [3][9].

Третий вопрос — это реакция АСЕАН. Усиленный мониторинг экспорта со стороны «Данантары» [16] и углубление диалога в формате «2+2» с Австралией [12] показывают попытку Индонезии одновременно управлять отношениями на нескольких фронтах. Однако маловероятно, что эта диверсификация приведет к единому ответу на уровне АСЕАН. Различные интересы между государствами-претендентами и государствами, не являющимися претендентами, в Южно-Китайском море структурно закрепляют фрагментацию АСЕАН [9][14].

II. Углубленный анализ

Углубление индонезийско-китайского военного сотрудничества и раскол в политике неприсоединения АСЕАН: углубленный анализ

1. Анализ первопричин

Рассматривать расширение военного сотрудничества Индонезии с Китаем как идеологический сдвиг — это поверхностная интерпретация. Первопричина кроется в структуре привлечения капитала и технологий, созданной ее политикой по переработке никеля [3]. Администрация Прабово продолжила промышленную политику администрации Джокови, которая в 2020 году запретила экспорт необработанной никелевой руды. Успех этой политики зависел от того, кто предоставит средства и технологии для строительства плавильных заводов. Связанный с Китаем капитал уже глубоко укоренился в металлургических комплексах в регионах Сулавеси и Малуку [3]. Западный капитал медленно входил на рынок из-за экологических стандартов, комплексной проверки в области прав человека и процессов проверки рентабельности. Нынешняя промышленная структура является результатом того, что китайские государственные и частные предприятия заполнили этот вакуум.

Промышленная зависимость не переходит автоматически в сотрудничество в области безопасности. Этот переход был опосредован дипломатической стратегией Китая. В августе этого года министры иностранных дел и обороны Китая одновременно посетили Джакарту и договорились о расширении оборонного сотрудничества [10]. Это типичный пакетный подход, повышающий уровень экономического партнерства до канала в сфере безопасности. Включение потенциальной передачи технологий в обсуждения о совместном заводе по производству боеприпасов подтверждает эту тенденцию [10]. Китай использует никель в качестве рычага для обеспечения большей военной близости.

Личные политические склонности Прабово также выступают в качестве переменной. С момента своего пребывания на посту министра обороны он выступал за диверсификацию оборонной промышленности. Весьма вероятно, что его намерение отойти от структуры закупок, чрезмерно зависимой от Соединенных Штатов, отражено в этом решении. Однако это второстепенный фактор. Без структурного давления, то есть материальной основы зависимости от никелевого капитала, принять такое рискованное решение, как совместные учения вблизи Тайваня, было бы сложно.

2. Структурный контекст

Экономическая структура: проблема финансирования политики по переработке

Политика Индонезии по переработке никеля направлена на превращение страны из экспортера сырья в участника с более высокой добавленной стоимостью в цепочках создания стоимости в производстве аккумуляторов и нержавеющей стали. Достижение этой цели требует первоначальных инвестиций в сотни миллионов долларов для каждого плавильного завода. Проблема в том, что достаточный капитал для покрытия этих инвестиций не был предоставлен западными странами. Китайские компании по производству аккумуляторов и нержавеющей стали заполнили этот пробел благодаря относительно быстрому принятию решений и более низкой стоимости капитала. В результате доля китайского капитала в секторе плавки никеля уже структурно укоренилась.

В последнее время правительство демонстрирует признаки попыток усилить государственный контроль над этой структурой. Запуск 1 сентября платформы для мониторинга экспорта сырьевых товаров на сумму 70 миллиардов долларов компанией DSI, входящей в состав суверенного фонда благосостояния «Данантара», является ярким примером [16]. Это следует рассматривать не как меру по обращению вспять самой зависимости от капитала, а как попытку обеспечить государственные административные и надзорные полномочия над существующей структурой капитала, связанной с Китаем. Усиление промышленного контроля и смягчение зависимости от китайского капитала — это разные вопросы.

Политическая структура: сочетание принципов неприсоединения и прагматичного правительства

Конституция Индонезии определяет принцип «свободного и активного» (bebas dan aktif) неприсоединения как фундаментальную основу своей внешней политики [3][9]. Этот принцип, берущий начало в духе Бандунгской конференции эпохи Сукарно, был последовательной темой на протяжении правления сменявших друг друга администраций. Причина, по которой администрация Прабово не отказалась от этой риторики, заключается в том, что она напрямую связана с ее внутриполитической легитимностью. Присоединение к одному лагерю может быть воспринято внутренним общественным мнением как посягательство на суверенитет.

В то же время администрация Прабово придерживается прагматичного курса, который отдает приоритет максимизации практических интересов [3][6]. Именно поэтому риторика неприсоединения и склонение в сторону Китая сосуществуют. Двойной подход, заключающийся в участии в учениях «Супер Гаруда Шилд» под руководством США с 15 другими странами [1][7] и одновременном объявлении о расширении оборонного сотрудничества с Китаем [4], является продуктом этого прагматизма. Оценка местного дипломатического источника о том, что Индонезия «старается не провоцировать Пекин», также подтверждает это чувство равновесия [1].

Структура безопасности: пересечение ресурсной зависимости и дилемм морской безопасности

Будучи крупнейшим в мире государством-архипелагом, Индонезия должна управлять обширной морской территорией, включая район моря Натуна в Южно-Китайском море [14]. Нагрузка на ее военно-морские силы уже значительна только из-за противодействия незаконному, несообщаемому и нерегулируемому (ННН) рыбному промыслу [14]. В этих обстоятельствах расширение военного сотрудничества с Китаем предлагает ощутимые стимулы с точки зрения закупок оборудования и технологий. Проблема в том, что это сотрудничество распространилось на деликатные воды вблизи Тайваня.

Тот факт, что индонезийский фрегат провел совместные учения с ВМС НОАК, приуроченные к ежегодным учениям Тайваня «Хань Куан» [3][9], трудно считать простым совпадением. Это иной сигнал по сравнению с предыдущими моделями, поскольку он показывает, что Индонезия, государство, не являющееся претендентом в Южно-Китайском море, вовлекается в военную деятельность вблизи Тайваньского пролива. Это можно рассматривать как проблему, возникшую на пересечении собственных потребностей Индонезии в области морской безопасности и намерения Китая расширить свою военную близость.

3. Исторические прецеденты и сравнительные примеры

Условное хеджирование Индонезии не является новым явлением в рамках АСЕАН. Во время правления администрации Дутерте Филиппины расширяли инвестиции в инфраструктуру из Китая, несмотря на территориальные споры в Южно-Китайском море. Последующая администрация Маркоса продемонстрировала маятниковое колебание, вновь укрепив оборонное сотрудничество с Соединенными Штатами. Этот случай показал, что направление хеджирования может резко измениться со сменой правительства. В случае Индонезии вероятность смены курса ниже, чем в случае Филиппин, поскольку структурное ограничение промышленной зависимости от Китая, вероятно, сохранится на протяжении всего срока полномочий администрации Прабово.

Также заслуживает внимания случай Таиланда. Сохраняя свой давний союз с Соединенными Штатами, Таиланд также занимался приобретением китайских подводных лодок и расширял совместные учения. Это также способ отделения союзов в области безопасности от закупок вооружений. Отличие от индонезийского случая заключается в том, что подход Таиланда к Китаю оставался преимущественно на уровне закупок в оборонной промышленности, тогда как в Индонезии зависимость от цепочки поставок критически важного минерала — никеля — распространилась на институционализацию связей в области безопасности [3][6]. Масштаб и стратегический характер промышленной зависимости различны.

Углубление австралийско-индонезийских отношений дает еще одну ось для сравнения. Две страны подписали Джакартский совместный договор о безопасности в 2024 году, и на недавней 10-й встрече в формате «2+2» их отношения были охарактеризованы как находящиеся на «вершине» [12]. Однако индонезийский парламент еще не ратифицировал этот договор [12]. Это говорит о том, что законодательный орган Индонезии также тщательно дозирует темпы институционализации связей в области безопасности с Западом. В своем сотрудничестве как с Китаем, так и с Западом Индонезия повторяет модель углубления практического сотрудничества, не поднимая отношения до уровня формальных союзов.

Сравнение можно провести и с дилеммами стран Движения неприсоединения во время холодной войны. В то время такие страны, как Индия и Египет, придерживались курса неприсоединения, взвешивая помощь как от американского, так и от советского блоков. Хеджирование, с которым сегодня сталкивается Индонезия между США и Китаем, структурно схоже, но решающее отличие заключается в новой переменной — цепочках поставок. В то время как хеджирование в период холодной войны было в основном связано с обеспечением военной помощи и политической поддержки, сегодня промышленная взаимозависимость в переработке критически важных минералов выступает в качестве переменной, ограничивающей выбор в сфере безопасности.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие

Первая переменная — это скорость вхождения западного капитала в сектор плавки никеля. Если южнокорейские, японские и европейские компании расширят свои инвестиции в металлургические комплексы на Сулавеси и Малуку в значительном масштабе, появится возможность снизить зависимость от китайского капитала. В настоящее время нет признаков того, что такие альтернативные инвестиции материализуются в краткосрочной перспективе [3].

Вторая переменная — приведет ли система мониторинга экспорта сырьевых товаров компании DSI под эгидой «Данантары» к реальному усилению промышленного контроля [16]. Если эта система приживется, правительство Индонезии может вернуть себе некоторую переговорную силу по отношению к китайскому капиталу. И наоборот, если она останется формальностью, существующая структура зависимости, скорее всего, еще больше укрепится.

Третья переменная — это реакция США. Если США будут проводить политику, основанную на концепции «Пакс Силиция», чтобы исключить страны, которые одновременно присоединяются к китайской структуре в области ИИ [6], государства-члены АСЕАН, включая Индонезию, могут столкнуться с давлением, требующим сделать выбор. Если это давление станет более явным, пространство для условного хеджирования администрации Прабово сузится, и нынешний баланс между преследованием практических интересов и сохранением риторики неприсоединения может быть нарушен.

Четвертая переменная — это уровень напряженности в Тайваньском проливе. Характер этого вопроса изменится в зависимости от того, окажутся ли совместные учения вблизи Тайваня разовым событием или станут регулярными. Если они станут регулярными, это будет зафиксировано как случай расширения участия в провокациях в «серой зоне» и может вызвать более сильную реакцию со стороны Тайваня и Соединенных Штатов. Если они останутся разовыми, хеджирование Индонезии, вероятно, останется в управляемых рамках.

Пятая переменная — это модель реакции других государств-членов АСЕАН. Будут ли государства-претенденты в Южно-Китайском море, такие как Филиппины и Вьетнам, также стремиться к расширению военного сотрудничества с Китаем, подобно Индонезии, станет показателем сплоченности АСЕАН. До сих пор, из-за различных национальных интересов, более вероятно фрагментированное индивидуальное хеджирование, чем равномерное расширение [9].