Profundización de la Cooperación Militar entre Indonesia y China y Fisuras en el No Alineamiento de la ASEAN: Implicaciones de la Cadena de Suministro del Níquel y las Estrategias de Cobertura

Resumen Ejecutivo

La creciente cooperación militar de Indonesia con China no es el resultado de un cambio ideológico, sino una consecuencia de la estructura de adquisición de capital y tecnología de su política de procesamiento industrial del níquel. Ante la ausencia de capital occidental para reemplazar rápidamente el capital vinculado a China, arraigado en los complejos de fundición de Sulawesi y Maluku, esta dependencia industrial se está extendiendo a la institucionalización de los lazos de seguridad, incluyendo diálogos 2+2 y ejercicios militares conjuntos. Es muy probable que la administración de Prabowo continúe su política de cobertura condicional, participando simultáneamente en ejercicios conjuntos con China cerca de Taiwán y en los ejercicios Super Garuda Shield liderados por Estados Unidos. En consecuencia, los intereses de los estados miembros de la ASEAN se están fragmentando entre los estados reclamantes en el Mar de China Meridional y las naciones dependientes del níquel, erosionando la eficacia de un enfoque unificado del bloque. Corea del Sur debería responder adoptando una estrategia complementaria en la cadena de suministro del níquel, centrada en la refinación y el procesamiento en lugar de reemplazar el capital chino, desvinculando sus canales de seguridad e industriales y fortaleciendo los canales bilaterales con los estados miembros individuales de la ASEAN.

I. Análisis de la Situación

Profundización de la Cooperación Militar entre Indonesia y China y Fisuras en el No Alineamiento de la ASEAN: Un Análisis de la Situación

1. Antecedentes y Desarrollos

La base constitucional de la política exterior de Indonesia es el principio de no alineamiento «libre y activo» (bebas dan aktif) [3][9]. El presidente Prabowo Subianto ha enfatizado repetidamente este principio desde que asumió el cargo. Ha declarado públicamente su intención de mantener relaciones amistosas tanto con China como con Estados Unidos [3][9].

Este principio se puso a prueba en la práctica durante una visita a Yakarta el pasado agosto. Los ministros de Asuntos Exteriores y de Defensa de China visitaron Indonesia y acordaron ampliar la cooperación militar bilateral [10]. El acuerdo incluyó el aumento de los ejercicios militares conjuntos y la expansión de los intercambios de oficiales. También se llevaron a cabo conversaciones sobre el establecimiento de una fábrica conjunta de municiones en Indonesia [10]. Esta propuesta de fábrica incluye la posibilidad de transferencia de tecnología desde China [10].

Casi al mismo tiempo, la fragata de la Armada de Indonesia KRI I Gusti Ngurah Rai llevó a cabo un ejercicio de navegación conjunto con un buque de la Armada del Ejército Popular de Liberación (EPL) en aguas al este de Taiwán [3][9]. El ejercicio fue altamente sensible, ya que tuvo lugar en una zona donde Taiwán estaba realizando sus ejercicios anuales Han Kuang [3][9]. El motor fundamental de este desarrollo no es un cambio ideológico. Es una consecuencia de la estructura de adquisición de capital y tecnología de la política de procesamiento industrial del níquel de Indonesia [3]. No se ha asegurado capital occidental para reemplazar rápidamente el capital vinculado a China, arraigado en los complejos de fundición de Sulawesi y Maluku [3]. Esta dependencia industrial se está extendiendo a la institucionalización de los lazos de seguridad, como los diálogos 2+2 y un mecanismo de diálogo estratégico integral [3][6].

2. Situación Actual

Mientras amplía la cooperación militar con China, Indonesia también busca la cooperación en defensa con Estados Unidos. El ejercicio Super Garuda Shield, que comenzó en Bandung el 31 de agosto, involucró a 15 países, incluido Estados Unidos [1][7]. Este ejercicio es uno de los mayores simulacros militares multinacionales del Sudeste Asiático [4]. Una fuente diplomática local informó que Indonesia mantiene una actitud de «intentar no provocar a Pekín» [1]. En medio de los efectos expansivos de las tensiones entre Estados Unidos e Irán, también se ha observado que Indonesia busca un equilibrio en su cooperación de defensa con China y Rusia [1].

La semana pasada, el gobierno de Indonesia anunció su política de ampliar la cooperación en defensa con China [4]. El anuncio de ampliar la cooperación en defensa con China se hizo casi simultáneamente con el ejercicio liderado por Estados Unidos. Esto se interpreta como una señal de que la administración de Prabowo no tiene la intención de alinearse completamente con ninguna de las partes.

En el sector industrial, también ha habido movimientos para fortalecer el control gubernamental. El 1 de septiembre, Danantara Sumberdaya Indonesia (DSI), bajo el fondo soberano de inversión Danantara, lanzó una plataforma de monitoreo para las exportaciones de materias primas valoradas en 70 mil millones de dólares [16]. Esta es una medida para fortalecer la supervisión gubernamental de los flujos de exportación de materias primas clave, incluido el níquel [16]. Esto puede verse como un intento de aumentar el control estatal sobre la política de procesamiento industrial del níquel y una expresión de la voluntad del Estado de gestionar directamente la estructura de dependencia del capital chino.

Las relaciones con Australia también se están profundizando en paralelo. En la 10ª Reunión de Ministros de Asuntos Exteriores y de Defensa 2+2 entre Australia e Indonesia en Melbourne la semana pasada, la relación bilateral fue descrita como en su «pináculo» [12]. El Tratado de Seguridad Conjunta de Yakarta, firmado en 2024, aún no ha sido ratificado por el parlamento indonesio [12]. Esto se explica como un problema con la velocidad del proceso legislativo de Indonesia [12]. En aguas adyacentes al Mar de China Meridional, como el Mar de Natuna, también se están fortaleciendo las patrullas y las asociaciones internacionales para contrarrestar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR) [14].

3. Actores Clave y Posiciones

Indonesia (Administración de Prabowo): Está siguiendo una estrategia dual de maximizar los intereses prácticos mientras mantiene una retórica no alineada [3][9]. Ha tomado la decisión estructural de llenar la brecha de capital y tecnología necesaria para su política de procesamiento industrial del níquel con el apoyo de China [6]. Al mismo tiempo, también está ampliando la cooperación en defensa con Estados Unidos, Australia y Japón [1][7][12]. Esto no debe verse como un seguidismo hacia un bando, sino como una estrategia de cobertura condicional que gestiona su inclinación hacia China solo mientras se cumplan ciertas condiciones [9].

China: Está avanzando en la institucionalización de los lazos de seguridad con Indonesia al elevar el diálogo de los ministros de Asuntos Exteriores y de Defensa a un mecanismo de diálogo estratégico integral [6]. Las conversaciones sobre una fábrica conjunta de municiones y la transferencia de tecnología simbolizan la profundización de las relaciones de seguridad mediadas por la cadena de suministro del níquel [10]. El ejercicio conjunto cerca de Taiwán tiene el carácter de una provocación en la zona gris, al tiempo que se alinea con el interés estratégico de China de expandir su influencia regional a través de Indonesia [3].

Estados Unidos: Intenta atraer a Indonesia a su bando demostrando su postura de disuasión en la región de Asia-Pacífico a través del ejercicio Super Garuda Shield [1][7]. Sin embargo, la expansión simultánea de la cooperación de Indonesia con China muestra que los esfuerzos de Washington no están conduciendo a un alineamiento exclusivo [4].

Taiwán: Reaccionó con sensibilidad al ejercicio conjunto entre Indonesia y China, que tuvo lugar durante sus ejercicios Han Kuang [3]. Percibe el movimiento de Indonesia como una extensión de la presión de zona gris sobre la situación del Estrecho de Taiwán.

Australia: Considera a Indonesia un pilar central de su política exterior [12]. El gobierno de Albanese busca institucionalizar la relación bilateral a través del Tratado de Seguridad Conjunta de Yakarta, pero el retraso en la ratificación por parte de Indonesia refleja el cauteloso acto de equilibrio de Yakarta [12].

Estados Miembros de la ASEAN: Los estados reclamantes en el Mar de China Meridional, como Filipinas y Vietnam, tienen intereses diferentes a los de Indonesia [9]. Es poco probable que el patrón de inclinación de Indonesia hacia China se extienda de manera uniforme a estos países; más bien, es más probable que se extienda de manera fragmentada y a diferentes ritmos para cada nación [9].

4. Cuestiones Clave

La primera cuestión es el grado de vinculación entre la dependencia industrial y la institucionalización de los lazos de seguridad. La pregunta clave es en qué medida y a qué velocidad la necesidad económica del procesamiento industrial del níquel se extiende al ámbito de la seguridad, como la elevación de categoría de los mecanismos de diálogo de defensa [3][6]. Esto puede verse como un caso en el que la competencia por los minerales críticos en el ámbito de la seguridad comercial y económica se está transformando en una cuestión de seguridad.

La segunda cuestión es si las provocaciones en la zona gris en el Estrecho de Taiwán se convertirán en un hecho habitual. El nivel de tensión militar en la competencia estratégica entre Estados Unidos y China dependerá de si este ejercicio conjunto fue un evento único o una señal de futura regularización [3][9].

La tercera cuestión es la respuesta de la ASEAN. El fortalecido monitoreo de exportaciones de Danantara [16] y la profundización del diálogo 2+2 con Australia [12] muestran el intento de Indonesia de gestionar relaciones en múltiples frentes simultáneamente. Sin embargo, es poco probable que esta diversificación conduzca a una respuesta unificada a nivel de la ASEAN. Los intereses divergentes entre los estados reclamantes y no reclamantes del Mar de China Meridional están arraigando estructuralmente la fragmentación de la ASEAN [9][14].

II. Análisis en Profundidad

Profundización de la Cooperación Militar entre Indonesia y China y Fisuras en el No Alineamiento de la ASEAN: Un Análisis en Profundidad

1. Análisis de las Causas Fundamentales

Considerar la creciente cooperación militar de Indonesia con China como un cambio ideológico es una interpretación superficial. La causa fundamental reside en la estructura de adquisición de capital y tecnología creada por su política de procesamiento industrial del níquel [3]. La administración de Prabowo ha continuado la política industrial de la administración de Jokowi, que prohibió la exportación de mineral de níquel en bruto en 2020. El éxito de esta política dependía de quién proporcionaría los fondos y la tecnología para la construcción de fundiciones. El capital vinculado a China ya está profundamente arraigado en los complejos de fundición de las regiones de Sulawesi y Maluku [3]. El capital occidental tardó en entrar debido a los estándares medioambientales, la diligencia debida en materia de derechos humanos y los procesos de verificación de la rentabilidad. La estructura industrial actual es el resultado de que las empresas estatales y privadas chinas llenaran este vacío.

La dependencia industrial no se traduce automáticamente en cooperación en seguridad. La transición fue mediada por la estrategia diplomática de China. El pasado agosto, los ministros de Asuntos Exteriores y de Defensa de China visitaron Yakarta simultáneamente y acordaron ampliar la cooperación en defensa [10]. Este es un típico enfoque de paquete, elevando una asociación económica a un canal de seguridad. La inclusión de una posible transferencia de tecnología en las conversaciones sobre una fábrica conjunta de municiones respalda esta tendencia [10]. China está utilizando el níquel como palanca para asegurar una mayor proximidad militar.

Las inclinaciones políticas personales de Prabowo también actúan como una variable. Desde su mandato como ministro de Defensa, ha favorecido la diversificación de la industria de defensa. Es muy probable que su intención de alejarse de una estructura de adquisiciones excesivamente dependiente de Estados Unidos se refleje en esta decisión. Sin embargo, este es un factor secundario. Sin la presión estructural —es decir, la base material de la dependencia del capital del níquel—, una decisión de alto riesgo como el ejercicio conjunto cerca de Taiwán habría sido difícil de tomar.

2. Contexto Estructural

Estructura Económica: El Cuello de Botella de Financiación de la Política de Procesamiento Industrial

La política de procesamiento industrial del níquel de Indonesia tiene como objetivo transformar al país de un exportador de materias primas en un participante de mayor valor en las cadenas de valor de las baterías y el acero inoxidable. Alcanzar este objetivo requiere inversiones iniciales de cientos de millones de dólares por cada fundición. El problema es que los países occidentales no suministraron capital suficiente para cubrir estas inversiones. Las empresas chinas de baterías y acero inoxidable llenaron este vacío con una toma de decisiones relativamente rápida y menores costos de capital. Como resultado, la cuota del capital chino en el sector de la fundición de níquel ya está estructuralmente arraigada.

El gobierno ha mostrado recientemente signos de intentar fortalecer el control estatal sobre esta estructura. El lanzamiento de una plataforma de monitoreo para 70 mil millones de dólares en exportaciones de materias primas por parte de DSI, bajo el fondo soberano de inversión Danantara, el 1 de septiembre es un buen ejemplo [16]. Esto no debe verse como una medida para revertir la dependencia de capital en sí misma, sino como un intento de asegurar la autoridad administrativa y de supervisión del Estado sobre la estructura de capital existente vinculada a China. Fortalecer el control industrial y mitigar la dependencia del capital chino son cuestiones distintas.

Estructura Política: La Combinación de Principios de No Alineamiento y un Gobierno Pragmático

La constitución de Indonesia define el principio de no alineamiento «libre y activo» (bebas dan aktif) como el pilar fundamental de su política exterior [3][9]. Este principio, originado en el espíritu de la Conferencia de Bandung en la era de Sukarno, ha sido un tema constante a lo largo de las sucesivas administraciones. La razón por la que la administración de Prabowo no ha abandonado esta retórica es que está directamente vinculada a su legitimidad política interna. Ser visto como alineado con un bando podría ser percibido por la opinión pública nacional como una violación de la soberanía.

Al mismo tiempo, la administración de Prabowo sigue un rumbo pragmático que prioriza la maximización de los intereses prácticos [3][6]. Es por esto que coexisten la retórica no alineada y una inclinación hacia China. El enfoque dual de participar en el ejercicio Super Garuda Shield liderado por Estados Unidos con otras 15 naciones [1][7] mientras se anuncia simultáneamente una expansión de la cooperación en defensa con China [4] es producto de este pragmatismo. La evaluación de una fuente diplomática local de que Indonesia está «intentando no provocar a Pekín» también respalda este sentido del equilibrio [1].

Estructura de Seguridad: La Superposición de la Dependencia de Recursos y los Dilemas de Seguridad Marítima

Como el estado archipelágico más grande del mundo, Indonesia debe gestionar un vasto territorio marítimo, incluida la zona del Mar de Natuna en el Mar de China Meridional [14]. La carga para sus fuerzas navales ya es significativa solo por la lucha contra la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR) [14]. En estas circunstancias, ampliar la cooperación militar con China ofrece incentivos tangibles en términos de adquisición de equipos y tecnología. El problema es que esta cooperación se ha extendido a las sensibles aguas cercanas a Taiwán.

El hecho de que una fragata indonesia realizara un ejercicio conjunto con la Armada del EPL coincidiendo con los ejercicios anuales Han Kuang de Taiwán [3][9] es difícil de ver como una mera coincidencia. Esta es una señal diferente de los patrones anteriores, ya que muestra a Indonesia, un estado no reclamante en el Mar de China Meridional, involucrándose en actividades militares cerca del Estrecho de Taiwán. Puede verse como un problema que surgió en la intersección de las propias necesidades de seguridad marítima de Indonesia y la intención de China de expandir su proximidad militar.

3. Precedentes Históricos y Casos Comparativos

La cobertura condicional de Indonesia no es un fenómeno nuevo dentro de la ASEAN. Durante la administración de Duterte, Filipinas amplió la inversión en infraestructura de China a pesar de las disputas territoriales en el Mar de China Meridional. La posterior administración de Marcos demostró un movimiento pendular, fortaleciendo nuevamente la cooperación en defensa con Estados Unidos. Este caso mostró que la dirección de la cobertura puede cambiar abruptamente con un cambio de gobierno. En el caso de Indonesia, la posibilidad de un cambio de rumbo es menor que en el caso filipino porque es probable que la restricción estructural de la dependencia industrial de China persista durante todo el mandato de la administración de Prabowo.

El caso de Tailandia también es digno de mención. Si bien mantiene su alianza de larga data con Estados Unidos, Tailandia también ha buscado la adquisición de submarinos chinos y ha ampliado los ejercicios conjuntos. Esta es también una forma de desvincular las alianzas de seguridad de la adquisición de armamento. La diferencia con el caso indonesio es que el enfoque de Tailandia hacia China se ha mantenido principalmente a nivel de adquisiciones de la industria de defensa, mientras que en Indonesia, la dependencia de la cadena de suministro del mineral crítico del níquel se ha extendido a la institucionalización de los lazos de seguridad [3][6]. La escala y la naturaleza estratégica de la dependencia industrial son diferentes.

La profundización de las relaciones entre Australia e Indonesia proporciona otro eje de comparación. Los dos países firmaron el Tratado de Seguridad Conjunta de Yakarta en 2024, y en la reciente 10ª reunión 2+2, su relación fue descrita como en su «pináculo» [12]. Sin embargo, el parlamento indonesio aún no ha ratificado este tratado [12]. Esto sugiere que la legislatura de Indonesia también está midiendo cuidadosamente el ritmo de la institucionalización de los lazos de seguridad con Occidente. En su cooperación tanto con China como con Occidente, Indonesia está repitiendo un patrón de profundizar la cooperación práctica sin elevar las relaciones al nivel de alianzas formales.

También se puede hacer una comparación con los dilemas de los países del Movimiento de Países No Alineados durante la Guerra Fría. En ese momento, países como India y Egipto mantuvieron un rumbo no alineado sopesando la ayuda tanto del bloque estadounidense como del soviético. La cobertura que enfrenta Indonesia hoy entre Estados Unidos y China es estructuralmente similar, pero la diferencia crucial es la nueva variable de las cadenas de suministro. Mientras que la cobertura de la Guerra Fría se trataba principalmente de asegurar ayuda militar y apoyo político, hoy en día, la interdependencia industrial en el procesamiento de minerales críticos actúa como una variable que restringe las opciones de seguridad.

4. Variables Clave que Moldean los Desarrollos Futuros

La primera variable es la velocidad a la que el capital occidental entra en el sector de la fundición de níquel. Si las empresas surcoreanas, japonesas y europeas expanden sus inversiones en los complejos de fundición de Sulawesi y Maluku a una escala significativa, existe el potencial de reducir la dependencia del capital chino. Actualmente, no hay señales de que dicha inversión alternativa se materialice a corto plazo [3].

La segunda variable es si el sistema de monitoreo de exportaciones de materias primas de DSI bajo Danantara conduce realmente a un control industrial fortalecido [16]. Si este sistema se arraiga, el gobierno indonesio podría recuperar cierto poder de negociación sobre el capital chino. Por el contrario, si sigue siendo una formalidad, es probable que la estructura de dependencia existente se arraigue aún más.

La tercera variable es la respuesta de Estados Unidos. Si Estados Unidos sigue una política basada en el concepto de «Pax Silicia» para excluir a los países que se unen simultáneamente al marco de IA de China [6], los estados miembros de la ASEAN, incluida Indonesia, podrían enfrentar presiones para elegir bando. Si esta presión se vuelve más abierta, el margen de la administración de Prabowo para la cobertura condicional se reducirá, y el equilibrio actual de perseguir intereses prácticos mientras se mantiene una retórica no alineada podría verse sacudido.

La cuarta variable es el nivel de tensión en el Estrecho de Taiwán. La naturaleza de este problema cambiará dependiendo de si el ejercicio conjunto cerca de Taiwán termina siendo un evento único o se regulariza. Si se regulariza, se registrará como un caso de participación creciente en provocaciones en la zona gris y podría desencadenar una respuesta más fuerte de Taiwán y Estados Unidos. Si sigue siendo un evento único, la cobertura de Indonesia probablemente se mantendrá dentro de un rango manejable.

La quinta variable es el patrón de respuesta de otros estados miembros de la ASEAN. Si los estados reclamantes del Mar de China Meridional como Filipinas y Vietnam también buscarán una cooperación militar ampliada con China similar a la de Indonesia será un indicador de la cohesión de la ASEAN. Hasta ahora, debido a los diferentes intereses nacionales, es más probable una cobertura individual fragmentada que una expansión uniforme [9].