Анализ совместного заявления министров иностранных дел Республики Корея, США и Японии: двойственная структура сдерживания как обоснования и ММР/экономической безопасности как практических интересов

Краткое содержание

В совместном заявлении министров иностранных дел Республики Корея, США и Японии от 21 сентября была подтверждена приверженность полной денуклеаризации Северной Кореи, однако существенный политический прогресс сосредоточен на практической реализации Меморандума о сотрудничестве (МОС) по малым модульным реакторам (ММР), подписанного 7 июля. Время публикации заявления, всего за три дня до американо-китайского саммита в Вашингтоне, позволяет предположить, что оно было направлено на превентивное укрепление альянса в рамках подготовки к неопределенностям дипломатии на высшем уровне. Северокорейское направление, вероятно, останется на уровне подтверждения в заявлениях, поскольку Соединенные Штаты уже признали отсутствие прогресса, а Северная Корея немедленно отреагировала враждебно. В отличие от этого, подход «развертывания флота» ММР вступил в конкретную фазу реализации, объединяя финансовые, технологические и EPC (проектирование, закупки и строительство) возможности. Признавая эту асимметрию, Южной Корее следует принять двойственный подход: поддерживать оборонительную управленческую позицию на северокорейском направлении, одновременно обеспечивая себе право голоса в плане реализации ММР и в консультативном органе по экономической безопасности путем создания постоянных каналов на рабочем уровне и раннего вовлечения. Хотя преждевременно делать вывод о том, что центральная ось трехстороннего сотрудничества полностью сместилась в сторону экономической безопасности и энергетики, рационально распределять ресурсы, исходя из предпосылки двойственной структуры, где безопасность служит обоснованием, а энергетика и экономическая безопасность представляют практические интересы.

I. Ситуационный анализ

Анализ совместного заявления министров иностранных дел Республики Корея, США и Японии: расширение от сдерживания Северной Кореи до экономической безопасности и энергетики

1. Предыстория и развитие событий

Трехсторонние консультации министров иностранных дел Республики Корея, США и Японии стали продолжением тенденции, уже наметившейся на двусторонней встрече 18 сентября в Вашингтоне между министром иностранных дел Южной Кореи Чо Хёном и госсекретарем США Марко Рубио. На той встрече одновременно рассматривались три направления — инвестиции в США, вклад в обеспечение безопасности в Ормузском проливе и северокорейский вопрос, — но ни по одному из них не было достигнуто твердого решения [7]. Что касается американо-северокорейского диалога, американская сторона лишь подтвердила свою позицию об «отсутствии конкретного прогресса» [8]. Вклад в миссию в Ормузском проливе также остался на уровне принципиального выражения воли [7]. В этом контексте единственным направлением с конкретным графиком было сотрудничество в области атомной энергетики [7].

Суть этого направления в области атомной энергетики заключается в Меморандуме о сотрудничестве (МОС) по малым модульным реакторам (ММР), подписанном тремя странами 7 июля [1]. Этот МОС создал трехстороннюю основу для ускорения развертывания ММР и передовых реакторных технологий, в первую очередь нацеленных на Индо-Тихоокеанский регион [1]. Явной целью меморандума является повышение экономической безопасности за счет использования взаимодополняющих возможностей атомной промышленности трех стран и предоставления странам-партнерам высокостандартных вариантов использования атомной энергии в гражданских целях [1]. Китайское государственное СМИ Global Times внимательно следило за этой тенденцией с начала сентября. Оно сообщило, что три страны также стремятся к подписанию меморандума о взаимопонимании по сотрудничеству в Арктике в Нью-Йорке на полях Генеральной Ассамблеи ООН, охарактеризовав этот шаг как вызывающий «опасения по поводу геополитической конкуренции и конкуренции в сфере безопасности» [13]. Это демонстрирует настороженность Китая в отношении диверсификации трехстороннего сотрудничества за рамки сдерживания Северной Кореи.

2. Текущая ситуация

21 сентября (по местному времени) министр Чо Хён, госсекретарь Рубио и министр иностранных дел Японии Мотэги Тосимицу встретились в отеле Lotte New York Palace в Нью-Йорке и согласовали совместное заявление [2][5]. Официально главным пунктом заявления является подтверждение «решительной приверженности» «полной денуклеаризации Северной Кореи в соответствии с резолюциями Совета Безопасности ООН» и призыв к Северной Корее вернуться к диалогу [2]. В нем также была закреплена цель запретить поддержку деятельности, приносящей доход для ядерных и баллистических ракетных программ Северной Кореи [2]. Агентство «Рёнхап» охарактеризовало это как «решительную» приверженность, сообщив о встрече как о шаге трех стран по оказанию давления на Северную Корею с целью возобновления диалога [5].

Время проведения этой встречи имеет большое значение, поскольку она состоялась за три дня до американо-китайского саммита. Действительно, примерно в то же время торговый представитель США Джеймисон Грир и министр финансов Скотт Бесент встретились с вице-премьером Госсовета КНР Хэ Лифэном в Нью-Йорке для предварительной координации перед саммитом в Вашингтоне [6]. Представитель Грир заявил, что обе страны углубляют свои торговые отношения, «основываясь на прочных отношениях между президентом Трампом и председателем Си Цзиньпином» [6]. Этот параллельный график показывает, что встреча министров иностранных дел Республики Корея, США и Японии проходила в тени американо-китайской дипломатии на высшем уровне. С точки зрения союзников, обстоятельства предполагают необходимость превентивного укрепления минимальной основы для трехстороннего сотрудничества, независимо от исхода саммита.

Северная Корея немедленно выступила против этих шагов. В заявлении от 21 сентября, опубликованном через Центральное телеграфное агентство Кореи (ЦТАК), представитель МИД осудил возглавляемую США «многонациональную группу по наблюдению за санкциями» как «заговорщическую организацию», обвинив ее в «открытом игнорировании принципов международного права, в основе которых лежат уважение суверенитета и невмешательство во внутренние дела» [14]. В более раннем заявлении от 18 сентября Северная Корея также раскритиковала резолюцию Генеральной конференции Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) против нее как акт, который «ставит под сомнение законное и самооборонительное осуществление суверенитета Корейской Народно-Демократической Республики» [16]. Эта реакция Северной Кореи подчеркивает трудности, с которыми сталкиваются три страны в получении предметного ответа на свой призыв к диалогу.

3. Ключевые акторы и их позиции

Министерство иностранных дел Республики КореяНа фоне асимметричного прогресса по трем направлениям (инвестиции, Ормузский пролив, Северная Корея) министерство имеет возможность использовать МОС по атомной энергетике как свое наиболее конкретное достижение [7]. Сразу после встречи в Вашингтоне 18 сентября министр Чо Хён намекнул на точки соприкосновения по инвестициям корреспондентам в посольстве Южной Кореи [8][11], а правительство должно было отчитаться перед Национальным собранием 22 сентября [11]. Однако есть сообщения, что структура специального назначения (SPV), изначально разработанная как гарантия возврата основной суммы долга, была изменена по просьбе США, что делает фактическую реализацию инвестиционных условий неопределенной [7].

Государственный департамент США и Торговое представительство СШАПомимо символической меры подтверждения принципа денуклеаризации Северной Кореи, они сосредотачивают свои основные возможности на подготовке к президентскому саммиту. Тот факт, что торговый представитель Грир и министр Бесент провели отдельную встречу с вице-премьером Хэ Лифэном за три дня до саммита [6], демонстрирует разделение направлений внутри правительства США, где объявление Госдепартаментом трехстороннего заявления происходит параллельно с переговорами с Китаем со стороны Министерства финансов и торговых чиновников. Госсекретарь Рубио также, по-видимому, одновременно управляет несколькими дипломатическими направлениями, например, оставляя открытой возможность контактов по иранскому вопросу на полях Генеральной Ассамблеи ООН [15].

Министерство иностранных дел ЯпонииЧерез министра иностранных дел Мотэги министерство приняло участие в трехстороннем заявлении [2], но, по-видимому, также согласовывает свои действия с Соединенными Штатами по отдельным направлениям, таким как Меморандум о взаимопонимании по сотрудничеству в Арктике, упомянутый Global Times [13]. Это можно интерпретировать как намерение Японии активно участвовать в рамках сотрудничества, направленных на сдерживание Китая в различных областях, выходя за рамки координации по Северной Корее.

Министерство иностранных дел Северной КореиМинистерство продолжает повторять свой категорический отказ от призывов к денуклеаризации через официальные заявления [14][16]. Оно придерживается позиции, определяющей резолюцию МАГАТЭ и усилия по реализации многосторонних санкций как «посягательство на суверенитет», что делает маловероятным, что трехсторонний призыв вернуться к диалогу приведет к открытию предметного канала.

Китай (в освещении государственных СМИ)Китай демонстрирует настороженность в отношении самого расширения сотрудничества между Республикой Корея, США и Японией. Global Times определило инициативу по сотрудничеству в Арктике как «геополитическую конкуренцию и конкуренцию в сфере безопасности» [13], превентивно выражая обеспокоенность тем, что трехстороннее сотрудничество диверсифицируется и больше не ограничивается вопросом Северной Кореи.

4. Ключевые вопросы

Во-первых, подтверждение денуклеаризации в совместном заявлении остается поверхностным соглашением. Ответ Северной Кореи через ее заявления не показывает стимулов для предметного возобновления диалога [14][16]. Во-вторых, учитывая, что заявление было опубликовано за три дня до американо-китайского саммита, возможно, что трехсторонняя встреча под предлогом сдерживания Северной Кореи также послужила для демонстрации солидарности альянса в рамках подготовки к неопределенностям дипломатии на высшем уровне. В-третьих, степень конкретизации обсуждений по реализации июльского МОС по ММР во время этой встречи является показателем предметного направления трехстороннего сотрудничества [1]. Ключевым моментом для наблюдения в будущем является то, сможет ли метод «развертывания флота» и сочетание финансовых, технологических и EPC-возможностей трех стран, как указано в МОС [1], превратиться в ощутимые деловые возможности для южнокорейской атомной промышленности и правительства, выходя за рамки традиционной схемы сотрудничества, сосредоточенной на сдерживании Северной Кореи. В-четвертых, поскольку асимметрия в прогрессе по направлениям инвестиций, Ормузского пролива и Северной Кореи сохраняется [7], для южнокорейского правительства остается задачей разработать стратегию противодействия возможности того, что Соединенные Штаты могут использовать предполагаемые недостатки вклада в обеспечение безопасности в качестве оправдания для ухудшения инвестиционных условий.

II. Углубленный анализ

Углубленный анализ: структурный характер и определяющие переменные совместного заявления Республики Корея, США и Японии

1. Анализ первопричин

Причина, по которой это совместное заявление сместило свой основной центр тяжести на экономическую безопасность и энергетику, выдвигая на передний план формулировки о денуклеаризации, заключается в асимметричном темпе переговоров по трем направлениям. Как было подтверждено на встрече министров иностранных дел Республики Корея и США 18 сентября, ни один из трех столпов — инвестиции в США, вклад в обеспечение безопасности в Ормузском проливе и политика в отношении Северной Кореи — не был окончательно согласован [7]. Американо-северокорейский диалог завершился ответом американской стороны об «отсутствии конкретного прогресса» [8]. Вклад в миссию в Ормузском проливе не продвинулся дальше принципиального выражения воли [7]. В отличие от этого, только сотрудничество в области атомной энергетики уже обеспечило конкретный результат с подписанием МОС 7 июля [7][1]. Сам факт того, что атомное направление было единственным, где был достигнут реальный прогресс, объясняет смещение центра тяжести заявления, хотя встреча министров иностранных дел и была оформлена в привычных формулировках о денуклеаризации.

Более фундаментальная причина кроется во времени — всего за три дня до американо-китайского саммита в Вашингтоне. На той же неделе торговый представитель США Грир и министр финансов Бесент встретились с вице-премьером Хэ Лифэном в Нью-Йорке для предварительной координации саммита [6]. Публичное обязательство представителя Грира углублять торговлю, ссылаясь на «прочные отношения между президентом Трампом и председателем Си Цзиньпином» [6], вряд ли было обнадеживающим сигналом с точки зрения союзников. Необходимость заранее задокументировать минимальный уровень солидарности альянса, независимо от исхода саммита, можно рассматривать как реальную мотивацию для созыва этой встречи.

2. Структурный контекст

В структуре безопасности сотрудничество между Республикой Корея, США и Японией изначально было институционализировано вокруг единой оси сдерживания Северной Кореи. Формально это заявление не отходит от этой схемы. Повторение фраз, таких как «полная денуклеаризация Северной Кореи в соответствии с резолюциями Совета Безопасности ООН» и «решительная приверженность» [2], показывает, что основа легитимности трехстороннего сотрудничества по-прежнему опирается на нарратив сдерживания Северной Кореи. Однако этот нарратив не гарантирует существенного политического прогресса. Через ЦТАК Северная Корея осудила возглавляемую США «многонациональную группу по наблюдению за санкциями» как «заговорщическую организацию» [14] и выступила против резолюции Генеральной конференции МАГАТЭ, утверждая, что она «ставит под сомнение законное и самооборонительное осуществление суверенитета» [16]. Эта динамика, когда заявление с призывом вернуться к диалогу сосуществует с немедленным отказом Северной Кореи, не нова. Она подтверждает структурное ограничение, заключающееся в том, что на треке безопасности три страны могут договориться лишь о формулировках обязательств по сдерживанию, а не об изменении поведения Северной Кореи.

В структуре экономической безопасности усилия США по обеспечению многосторонних правоприменительных полномочий идут отдельно. Созыв Торговым представительством США около 50 торговых партнеров в сентябре для учений по обеспечению соблюдения запрета на импорт товаров, произведенных с использованием принудительного труда [3], предполагает, что управление цепочками поставок институционализируется в гораздо более широком масштабе, выходя за рамки трехстороннего формата Республика Корея-США-Япония. Формулировки об экономической безопасности в совместном заявлении следует рассматривать как часть этой возглавляемой США тенденции многостороннего нормотворчества; это не столько уникальное изобретение трех стран, сколько региональная версия более крупной структуры, создаваемой Вашингтоном.

В структуре энергетики ключевым элементом является метод «развертывания флота», предусмотренный в МОС от 7 июля [1]. В этом документе указано, что три страны объединят свои финансовые, реакторные технологические и инженерно-строительные возможности для «продвижения проектов под руководством промышленности по развертыванию нескольких реакторов» [1]. Цель состоит в том, чтобы «снизить риски разработки проектов, сократить затраты, способствовать частным инвестициям, упростить лицензирование и ускорить темпы реализации» [1]. Это означает структурный сдвиг от межгосударственных контрактов на экспорт ядерных технологий к модели, где три страны выступают как единый пакет поставок. Хотя в документе есть оговорка о том, что страны-партнеры могут «выбирать поставщиков технологий и партнеров по проекту с полным суверенитетом» [1], эта оговорка о суверенитете в значительной степени риторическая, поскольку на практике выбор будет структурирован в рамках промышленных экосистем Соединенных Штатов, Японии и Южной Кореи.

3. Исторические прецеденты и сравнение с аналогичными случаями

Эта модель расширения сотрудничества между Республикой Корея, США и Японией от единой оси безопасности к включению экономики и энергетики не нова. После саммита в Кэмп-Дэвиде в 2023 году три страны институционализировали такие инициативы, как система раннего предупреждения в цепочках поставок и сотрудничество по критически важным минералам. Недавний МОС по ММР и совместное заявление можно рассматривать как продолжение этой тенденции, применяя ту же логику к новой области атомной энергетики. Разница, однако, в том, что на этот раз время было определено явной переменной внешнего давления — американо-китайским саммитом. В то время как соглашения в Кэмп-Дэвиде были достигнуты в относительно стабильной внешней обстановке, это заявление носит более оборонительный характер, будучи созванным на фоне неопределенности дипломатии на высшем уровне.

В контексте конкуренции за экспорт атомных технологий прецеденты были созданы российским «Росатомом» и Китайской национальной ядерной корпорацией (CNNC), которые уже создали в Азии, Африке и Латинской Америке модель ядерного экспорта, сочетающую межправительственные финансовые пакеты. Концепция «развертывания флота» Республики Корея, США и Японии [1] носит характер запоздалого ответа на эту модель. Тот факт, что Соединенные Штаты давно потеряли свою конкурентоспособность в экспорте коммерческих реакторов самостоятельно, также является причиной, по которой им необходимо сочетать инженерно-строительные возможности Японии с опытом Южной Кореи в строительстве АЭС. Опыт компании Korea Hydro & Nuclear Power (KHNP) в строительстве АЭС «Барака» в Объединенных Арабских Эмиратах, скорее всего, будет использован в качестве реального актива в этой инициативе.

Рамки реагирования на экономическое принуждение также имеют прецеденты. Опыт использования Китаем ресурсов в качестве оружия, такой как ограничения на экспорт редкоземельных металлов в 2010 году и кризис с раствором мочевины в 2020-х годах, стал прямой мотивацией для создания трехсторонней системы раннего предупреждения в цепочках поставок. Тот факт, что это заявление нацелено на «нерыночные практики» и «произвольные экспортные ограничения», является институциональным результатом этих извлеченных уроков.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Самой большой переменной является исход американо-китайского саммита в Вашингтоне, который должен состояться через три дня. Поскольку торговый представитель Грир уже упомянул «оптимизацию торговли нечувствительными товарами» и «улучшение доступа на рынок для американских фермеров, производителей и рабочих» [6], нельзя исключать возможность того, что любое соглашение, достигнутое на саммите, может содержать положения, противоречащие интересам союзников в области тарифов и экспортного контроля. В этом случае обязательства по экономической безопасности в совместном заявлении Республики Корея, США и Японии будут оценены как выполнившие скорее символическую функцию заверения, чем имеющие реальную обязательную силу. И наоборот, если саммит принесет более скромные результаты, чем ожидалось, трехсторонний консультативный орган по экономической безопасности и план реализации ММР могут быстро набрать обороты как реальные инструменты сдерживания Китая.

Вторая переменная — это скорость, с которой будет конкретизирован план реализации ММР. В МОС были представлены «техническая поддержка для технико-экономических обоснований и развития нормативно-правовой базы, а также поддержка в мобилизации финансов и инвестиций» в качестве стратегии реализации [1], но жизнеспособность этой инициативы будет зависеть от того, когда и в какой форме будут заключены фактические контракты на конкретные типы реакторов в конкретных странах. Поскольку проекты в области атомной энергетики обычно занимают годы только на лицензирование и финансирование, существует риск, что концепция «развертывания флота» может остаться бумажной концепцией, если в течение срока полномочий нынешней администрации не будет достигнуто ощутимых результатов.

Третья переменная — это реакция Северной Кореи. Поскольку ЦТАК уже продемонстрировало жесткую реакцию на многонациональную группу по наблюдению за санкциями и резолюцию МАГАТЭ [14][16], маловероятно, что трехсторонний призыв вернуться к диалогу приведет к реальным контактам. Однако, если интенсивность ответной реакции Северной Кореи эскалирует, это создаст стимул для возвращения фокуса сотрудничества Республики Корея, США и Японии к сдерживанию в сфере безопасности. В этом случае политический приоритет направлений экономической безопасности и энергетики может быть относительно снижен.

Четвертая переменная — это политическая приемлемость внутри Южной Кореи. Уже отмечалось, что есть признаки того, что инвестиции в США, вклад в обеспечение безопасности в Ормузском проливе и сотрудничество в области атомной энергетики фактически связаны в единый переговорный пакет [7]. То, как скорость и условия реализации ядерного МОС будут рассматриваться в процессе отчетности перед Национальным собранием и прохождения общественного контроля, определит объем политического капитала, который южнокорейское правительство сможет инвестировать в эту инициативу.