Análisis de la Declaración Conjunta de los Ministros de Asuntos Exteriores de la República de Corea, EE. UU. y Japón: Una estructura dual de disuasión como justificación y SMR/seguridad económica como intereses prácticos

Resumen ejecutivo

La Declaración Conjunta de los Ministros de Asuntos Exteriores de la República de Corea, EE. UU. y Japón del 21 de septiembre reafirmó el compromiso con la desnuclearización completa de Corea del Norte, pero el progreso sustantivo de las políticas se concentra en la vía de implementación del Memorando de Cooperación (MOC, por sus siglas en inglés) sobre Reactores Modulares Pequeños (SMR, por sus siglas en inglés) firmado el 7 de julio. El momento de la declaración, justo tres días antes de la cumbre entre EE. UU. y China en Washington, sugiere que su intención era solidificar preventivamente la alianza en preparación para las incertidumbres de la diplomacia de cumbres. Es probable que la vía de Corea del Norte siga siendo una reafirmación a nivel de declaración, ya que Estados Unidos ya ha reconocido la falta de progreso y Corea del Norte reaccionó inmediatamente con hostilidad. En contraste, el enfoque de «despliegue en flota» de los SMR ha entrado en una fase de implementación concreta, combinando capacidades financieras, tecnológicas y de EPC (Ingeniería, Adquisiciones y Construcción). Reconociendo esta asimetría, Corea del Sur debería adoptar un enfoque dual: mantener una postura de gestión defensiva en la vía de Corea del Norte y, simultáneamente, asegurar una voz en el plan de implementación de los SMR y en el órgano consultivo de seguridad económica mediante el establecimiento de canales permanentes a nivel de trabajo y participando desde una fase temprana. Si bien es prematuro concluir que el eje central de la cooperación trilateral se ha desplazado completamente hacia la seguridad económica y la energía, es racional asignar recursos bajo la premisa de una estructura dual donde la seguridad proporciona la justificación, y la energía y la seguridad económica representan los intereses prácticos.

I. Análisis de la situación

Análisis de la Declaración Conjunta de los Ministros de Asuntos Exteriores de la República de Corea, EE. UU. y Japón: Expansión de la disuasión de Corea del Norte a la seguridad económica y la energía

1. Antecedentes y desarrollos

La consulta trilateral de los ministros de Asuntos Exteriores de la República de Corea, EE. UU. y Japón fue una extensión de una tendencia ya prefigurada en la reunión bilateral del 18 de septiembre en Washington entre el ministro de Asuntos Exteriores de Corea del Sur, Cho Hyun, y el secretario de Estado de EE. UU., Marco Rubio. Esa reunión abordó simultáneamente tres vías —inversión en Estados Unidos, contribuciones relacionadas con el estrecho de Ormuz y la cuestión de Corea del Norte— pero no logró alcanzar una conclusión firme en ninguna de ellas [7]. En cuanto al diálogo entre EE. UU. y Corea del Norte, la parte estadounidense se limitó a reafirmar su postura de que «no ha habido ningún progreso concreto» [8]. Las contribuciones a la misión de Ormuz también se mantuvieron en el nivel de una expresión de voluntad en principio [7]. En este contexto, la única vía con un calendario concreto fue la cooperación en energía nuclear [7].

La sustancia de esta vía de energía nuclear es el Memorando de Cooperación (MOC) sobre Reactores Modulares Pequeños (SMR) firmado por los tres países el 7 de julio [1]. Este MOC estableció un marco trilateral para acelerar el despliegue de los SMR y de tecnologías de reactores avanzados, dirigido principalmente a la región del Indo-Pacífico [1]. El objetivo explícito del memorando es mejorar la seguridad económica aprovechando las capacidades complementarias de la industria nuclear de los tres países y proporcionar a las naciones asociadas opciones nucleares civiles de alto nivel [1]. El medio de comunicación estatal chino, el Global Times, había estado siguiendo de cerca esta tendencia desde principios de septiembre. Informó que los tres países también estaban buscando la firma de un memorando de entendimiento sobre la cooperación en el Ártico en Nueva York, al margen de la Asamblea General de la ONU, calificando esta medida como una que suscita «preocupaciones de competencia geopolítica y de seguridad» [13]. Esto demuestra la cautela de China sobre la diversificación de la cooperación trilateral más allá del ámbito de la disuasión de Corea del Norte.

2. Situación actual

El 21 de septiembre (hora local), el ministro Cho Hyun, el secretario Rubio y el ministro de Asuntos Exteriores japonés, Motegi Toshimitsu, se reunieron en el Hotel Lotte New York Palace en Nueva York y acordaron una declaración conjunta [2][5]. El punto principal aparente de la declaración es reafirmar un «compromiso resuelto» con «la desnuclearización completa de Corea del Norte de conformidad con las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU» e instar a Corea del Norte a volver al diálogo [2]. También codificó la intención de prohibir el apoyo a las actividades generadoras de ingresos para los programas nucleares y de misiles balísticos de Corea del Norte [2]. La agencia de noticias Yonhap describió esto como un compromiso «resuelto», informando de la reunión como una medida de los tres países para presionar a Corea del Norte para que reanude el diálogo [5].

El momento de esta reunión es significativo, ya que se celebró tres días antes de la cumbre entre EE. UU. y China. De hecho, aproximadamente al mismo tiempo, el representante de Comercio de EE. UU. (USTR), Jamieson Greer, y el secretario del Tesoro, Scott Besent, se reunieron con el viceprimer ministro chino, He Lifeng, en Nueva York para una coordinación preliminar antes de la cumbre de Washington [6]. El representante Greer declaró que los dos países estaban profundizando su relación comercial «basada en la sólida relación entre el presidente Trump y el presidente Xi Jinping» [6]. Este calendario paralelo muestra que la reunión de los ministros de Asuntos Exteriores de la República de Corea, EE. UU. y Japón tuvo lugar a la sombra de la diplomacia de cumbres entre EE. UU. y China. Desde la perspectiva de los aliados, las circunstancias sugieren la necesidad de solidificar preventivamente una base mínima para la cooperación trilateral, independientemente del resultado de la cumbre.

Corea del Norte se opuso inmediatamente a estas medidas. En una declaración del 21 de septiembre publicada a través de la Agencia Central de Noticias de Corea (KCNA), un portavoz del Ministerio de Asuntos Exteriores condenó el «equipo multinacional de supervisión de sanciones» liderado por EE. UU. como una «organización conspirativa», acusándolo de «ignorar abiertamente los principios del derecho internacional, que tienen en su núcleo el respeto a la soberanía y la no injerencia en los asuntos internos» [14]. En una declaración anterior del 18 de septiembre, Corea del Norte también había criticado la resolución de la Conferencia General del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) en su contra como un acto que «cuestiona el ejercicio legítimo y de autodefensa de la soberanía de la República Popular Democrática de Corea» [16]. Esta reacción de Corea del Norte pone de relieve la dificultad que enfrentan los tres países para obtener una respuesta sustantiva a su llamado al diálogo.

3. Actores y posiciones clave

Ministerio de Asuntos Exteriores de Corea del SurEn medio del progreso asimétrico en las tres vías (inversión, Ormuz, Corea del Norte), el ministerio se encuentra en posición de aprovechar el MOC sobre energía nuclear como su logro más concreto [7]. Inmediatamente después de la reunión de Washington del 18 de septiembre, el ministro Cho Hyun insinuó puntos de acuerdo sobre la inversión a los corresponsales en la embajada de Corea del Sur [8][11], y el gobierno tenía previsto informar a la Asamblea Nacional el 22 de septiembre [11]. Sin embargo, hay informes de que la estructura de Vehículo de Propósito Especial (SPV, por sus siglas en inglés), diseñada originalmente como una salvaguardia para la recuperación del capital, fue alterada a petición de EE. UU., lo que hace incierta la implementación real de las condiciones de inversión [7].

Departamento de Estado de EE. UU. y USTRAparte de la medida simbólica de reafirmar el principio de la desnuclearización de Corea del Norte, están centrando sus capacidades sustantivas en los preparativos para la cumbre presidencial. El hecho de que el representante Greer y el secretario Besent mantuvieran una reunión separada con el viceprimer ministro He Lifeng tres días antes de la cumbre [6] demuestra una separación de vías dentro del gobierno de EE. UU., con el anuncio de la declaración trilateral por parte del Departamento de Estado procediendo en paralelo a las negociaciones con China por parte de los funcionarios del Tesoro y de comercio. El secretario Rubio también parece estar gestionando múltiples vías diplomáticas simultáneamente, por ejemplo, dejando abierta la posibilidad de contacto sobre la cuestión de Irán al margen de la Asamblea General de la ONU [15].

Ministerio de Asuntos Exteriores de JapónA través del ministro de Asuntos Exteriores Motegi, el ministerio participó en la declaración trilateral [2], pero también parece estar alineándose con Estados Unidos en vías separadas, como el MOU de cooperación en el Ártico mencionado por el Global Times [13]. Esto puede interpretarse como la intención de Japón de participar activamente en marcos de cooperación destinados a contener a China en diversas áreas, yendo más allá de la coordinación sobre Corea del Norte.

Ministerio de Asuntos Exteriores de Corea del NorteEl ministerio continúa repitiendo su rechazo rotundo a los llamamientos a la desnuclearización a través de declaraciones oficiales [14][16]. Se adhiere a un marco que define la resolución del OIEA y los esfuerzos para implementar sanciones multilaterales como una «violación de la soberanía», haciendo que parezca poco probable que el llamamiento trilateral a volver al diálogo conduzca a la apertura de un canal sustantivo.

China (según los medios estatales)China muestra un tono de cautela con respecto a la propia expansión de la cooperación entre la República de Corea, EE. UU. y Japón. El Global Times definió la iniciativa de cooperación en el Ártico como «competencia geopolítica y de seguridad» [13], planteando preventivamente la preocupación de que la cooperación trilateral se está diversificando y ya no se limita a la cuestión de Corea del Norte.

4. Cuestiones clave

Primero, la reafirmación de la desnuclearización en la declaración conjunta sigue siendo un acuerdo superficial. La respuesta de Corea del Norte a través de sus declaraciones no muestra ningún incentivo para una reanudación sustantiva del diálogo [14][16]. Segundo, dado que la declaración se publicó tres días antes de la cumbre entre EE. UU. y China, es posible que la reunión trilateral, bajo el pretexto de disuadir a Corea del Norte, también sirviera para demostrar la solidaridad de la alianza en preparación para las incertidumbres de la diplomacia de cumbres. Tercero, el grado en que las discusiones sobre la implementación del MOC sobre SMR de julio se concretaron durante esta reunión es un indicador de la dirección sustantiva de la cooperación trilateral [1]. Un punto clave a observar en el futuro es si el método de «despliegue en flota» y la combinación de las capacidades financieras, tecnológicas y de EPC de los tres países, como se especifica en el MOC [1], pueden traducirse en oportunidades de negocio tangibles para la industria nuclear y el gobierno de Corea del Sur, yendo más allá del marco de cooperación tradicional centrado en la disuasión de Corea del Norte. Cuarto, mientras persista la asimetría en el progreso de las vías de inversión, Ormuz y Corea del Norte [7], un desafío pendiente para el gobierno de Corea del Sur es diseñar una estrategia para contrarrestar la posibilidad de que Estados Unidos utilice las deficiencias percibidas en las contribuciones de seguridad como justificación para empeorar las condiciones de inversión.

II. Análisis en profundidad

Análisis en profundidad: La naturaleza estructural y las variables determinantes de la Declaración Conjunta de la República de Corea, EE. UU. y Japón

1. Análisis de las causas fundamentales

La razón por la que esta declaración conjunta desplazó su centro de gravedad sustantivo hacia la seguridad económica y la energía, mientras ponía en primer plano el lenguaje de la desnuclearización, reside en el ritmo asimétrico de las negociaciones en las tres vías. Como se confirmó en la reunión de ministros de Asuntos Exteriores de la República de Corea y EE. UU. del 18 de septiembre, ninguno de los tres pilares —inversión en Estados Unidos, contribuciones relacionadas con el estrecho de Ormuz y política sobre Corea del Norte— se había finalizado [7]. El diálogo entre EE. UU. y Corea del Norte terminó con la respuesta de la parte estadounidense de que «no ha habido ningún progreso concreto» [8]. La contribución a Ormuz no pasó de una expresión de voluntad en principio [7]. En contraste, solo la cooperación en energía nuclear ya había asegurado un hito concreto con la firma del MOC el 7 de julio [7][1]. El mero hecho de que la vía de la energía nuclear fuera la única con un progreso real explica el centro de gravedad de la declaración, a pesar de que la reunión de ministros de Asuntos Exteriores se presentara con el lenguaje familiar de la desnuclearización.

Una razón más fundamental reside en el momento, justo tres días antes de la cumbre entre EE. UU. y China en Washington. Esa misma semana, el representante de Comercio de EE. UU., Greer, y el secretario del Tesoro, Besent, se reunieron con el viceprimer ministro He Lifeng en Nueva York para la coordinación preliminar de la cumbre [6]. El compromiso público del representante Greer de profundizar el comercio, citando la «sólida relación entre el presidente Trump y el presidente Xi Jinping» [6], difícilmente era una señal tranquilizadora desde la perspectiva de los aliados. La necesidad de documentar de antemano un nivel mínimo de solidaridad de la alianza, independientemente del resultado de la cumbre, puede verse como la motivación sustantiva para convocar esta reunión.

2. Contexto estructural

En la estructura de seguridad, la cooperación entre la República de Corea, EE. UU. y Japón se institucionalizó originalmente en torno al eje único de la disuasión de Corea del Norte. Formalmente, esta declaración no se aparta de ese marco. La repetición de frases como «la desnuclearización completa de Corea del Norte de conformidad con las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU» y «compromiso resuelto» [2] muestra que la base de la legitimidad de la cooperación trilateral sigue residiendo en la narrativa de la disuasión de Corea del Norte. Sin embargo, esta narrativa no garantiza un progreso sustantivo en las políticas. A través de la KCNA, Corea del Norte condenó el «equipo multinacional de supervisión de sanciones» liderado por EE. UU. como una «organización conspirativa» [14] y se opuso a la resolución de la Conferencia General del OIEA, alegando que «cuestiona el ejercicio legítimo y de autodefensa de la soberanía» [16]. Esta dinámica, en la que una declaración que pide el regreso al diálogo coexiste con el rechazo inmediato de Corea del Norte, no es nueva. Reafirma la limitación estructural de que, en la vía de la seguridad, en lo que los tres países pueden realmente ponerse de acuerdo es en la redacción de los compromisos de disuasión, no en un cambio en el comportamiento de Corea del Norte.

En la estructura de seguridad económica, los esfuerzos de EE. UU. por asegurar un poder de aplicación multilateral están procediendo por separado. La convocatoria por parte del USTR de unos 50 socios comerciales en septiembre para un simulacro de aplicación de la prohibición de importaciones de trabajo forzoso [3] sugiere que la gestión de la cadena de suministro se está institucionalizando a una escala mucho más amplia, más allá del marco trilateral de la República de Corea, EE. UU. y Japón. El lenguaje sobre seguridad económica en la declaración conjunta debe leerse como parte de esta tendencia liderada por EE. UU. de establecimiento de normas multilaterales; no es tanto una invención única de los tres países, sino más bien una versión regional de un marco más amplio que está construyendo Washington.

En la estructura energética, el elemento clave es el método de «despliegue en flota» estipulado en el MOC del 7 de julio [1]. Este documento especifica que los tres países combinarán sus capacidades financieras, de tecnología de reactores, y de ingeniería y construcción para «promover proyectos liderados por la industria para desplegar múltiples reactores» [1]. El propósito es «reducir los riesgos del desarrollo de proyectos, disminuir los costos, promover la inversión privada, agilizar la concesión de licencias y acelerar la velocidad de entrega» [1]. Esto significa un cambio estructural que se aleja de los contratos de exportación nuclear de país a país y se acerca a un modelo en el que los tres países actúan como un único paquete de suministro. Aunque una cláusula establece que los países socios pueden «seleccionar proveedores de tecnología y socios de proyectos con plena soberanía» [1], esta cláusula de soberanía es en gran medida retórica, ya que las opciones en la práctica estarán estructuradas dentro de los ecosistemas industriales de Estados Unidos, Japón y Corea del Sur.

3. Precedentes históricos y comparación con casos similares

Este patrón de expansión de la cooperación entre la República de Corea, EE. UU. y Japón desde el único eje de la seguridad para incluir la economía y la energía no es nuevo. Tras la Cumbre de Camp David de 2023, los tres países institucionalizaron iniciativas como un sistema de alerta temprana para la cadena de suministro y la cooperación en minerales críticos. El reciente MOC sobre SMR y la declaración conjunta pueden verse como una extensión de esta tendencia, aplicando la misma lógica al nuevo dominio de la energía nuclear. La diferencia, sin embargo, es que esta vez una clara variable de presión externa —la cumbre entre EE. UU. y China— determinó el momento. Mientras que los acuerdos de Camp David se alcanzaron en un entorno externo relativamente estable, esta declaración tiene un carácter más defensivo, al haber sido convocada en medio de las incertidumbres de la diplomacia de cumbres.

En el contexto de la competencia por la exportación de energía nuclear, se han sentado precedentes por parte de la rusa Rosatom y la Corporación Nuclear Nacional de China (CNNC), que ya han establecido un modelo de exportación nuclear en Asia, África y América Latina que combina paquetes financieros de gobierno a gobierno. El concepto de «despliegue en flota» de la República de Corea, EE. UU. y Japón [1] tiene el carácter de una respuesta tardía a este modelo. El hecho de que Estados Unidos perdiera hace mucho tiempo su competitividad para exportar reactores comerciales por sí solo es también una razón por la que necesita combinar las capacidades de ingeniería y construcción de Japón con el historial de Corea del Sur en la construcción de centrales nucleares. Es muy probable que la experiencia de Korea Hydro & Nuclear Power (KHNP) en la construcción de la central nuclear de Barakah en los Emiratos Árabes Unidos se utilice como un activo tangible en esta iniciativa.

El marco para responder a la coerción económica también tiene precedentes. Las experiencias con la armamentización de los recursos por parte de China, como las restricciones a la exportación de tierras raras en 2010 y la crisis de la solución de urea en la década de 2020, se convirtieron en la motivación directa para establecer el sistema trilateral de alerta temprana para la cadena de suministro. El hecho de que esta declaración se dirija a las «prácticas no de mercado» y a las «restricciones arbitrarias a la exportación» es el resultado institucional de estas lecciones aprendidas.

4. Variables clave que configuran los desarrollos futuros

La mayor variable es el resultado de la cumbre entre EE. UU. y China en Washington, que tendrá lugar en tres días. Como el representante Greer ya ha mencionado la «optimización del comercio de bienes no sensibles» y la «mejora del acceso al mercado para los agricultores, fabricantes y trabajadores estadounidenses» [6], no se puede descartar la posibilidad de que cualquier acuerdo alcanzado en la cumbre pueda incluir contenido que entre en conflicto con los intereses de los aliados en las áreas de aranceles y controles de exportación. En ese caso, se evaluaría que los compromisos de seguridad económica en la declaración conjunta de la República de Corea, EE. UU. y Japón han cumplido una función de reafirmación más simbólica que una fuerza vinculante sustantiva. Por el contrario, si la cumbre arroja resultados más limitados de lo esperado, el órgano consultivo trilateral de seguridad económica y el plan de implementación de los SMR podrían ganar rápidamente tracción como herramientas tangibles para contener a China.

La segunda variable es la velocidad con la que se concrete el plan de implementación de los SMR. El MOC presentó el «apoyo técnico para estudios de viabilidad y desarrollo regulatorio, y el apoyo para movilizar financiación e inversión» como su estrategia de implementación [1], pero la viabilidad de esta iniciativa dependerá de cuándo y de qué forma se consigan contratos reales para tipos de reactores específicos en países específicos. Dado que los proyectos de energía nuclear suelen tardar años solo para la obtención de licencias y la financiación, existe el riesgo de que el concepto de «despliegue en flota» se quede en un marco teórico si no se producen resultados tangibles durante el mandato de la actual administración.

La tercera variable es la respuesta de Corea del Norte. Como la KCNA ya ha mostrado una reacción de línea dura ante el equipo multinacional de supervisión de sanciones y la resolución del OIEA [14][16], es poco probable que el llamamiento trilateral a volver al diálogo conduzca a un contacto real. Sin embargo, si la intensidad de la reacción de Corea del Norte aumenta, crearía un incentivo para que el foco de la cooperación entre la República de Corea, EE. UU. y Japón volviera a la disuasión de seguridad. En ese caso, la prioridad política de las vías de seguridad económica y energía podría verse relativamente disminuida.

La cuarta variable es la aceptabilidad política dentro de Corea del Sur. Ya se ha señalado que hay indicios de que la inversión en Estados Unidos, las contribuciones relacionadas con el estrecho de Ormuz y la cooperación en energía nuclear están efectivamente vinculados como un único paquete de negociación [7]. La forma en que se gestionen la velocidad y las condiciones de la implementación del MOC nuclear en el proceso de informar a la Asamblea Nacional y someterse al escrutinio público determinará la cantidad de capital político que el gobierno de Corea del Sur puede invertir en esta iniciativa.