Расширение торговых ограничений ЕС в отношении Китая и стратегическая дилемма Европы: последствия для Южной Кореи регулирования в области стали, электромобилей и гибридных автомобилей

Краткое содержание

На фоне того, что торговый дефицит ЕС с Китаем достиг одного миллиарда евро в день — цифры, которую председатель Европейской комиссии фон дер Ляйен определила как переломный момент, — ЕС последовательно расширяет свои торговые ограничения, переходя от электромобилей к гибридным автомобилям и продукции сталелитейной промышленности нижнего передела. Китай официально отверг требование ЕС о добровольном ограничении экспорта, назвав его нарушением правил ВТО, и в ответ заявил, что коренная причина кроется в структурных слабостях европейского производства, что делает маловероятным достижение урегулирования путем переговоров к октябрьскому сроку. Наиболее вероятный сценарий, имеющий на данный момент самую высокую вероятность реализации, предполагает, что ЕС продолжит последовательно расширять свой Механизм трансграничного углеродного регулирования (CBAM) и антидемпинговые пошлины, переходя от стали к электромобилям, аккумуляторам, а затем и к роботам. Эта тенденция, в сочетании со стремлением Германии принять собственный пакет мер по обеспечению экономической безопасности, создает как регуляторные риски, так и возможности для заполнения рыночных ниш для сталелитейной, автомобильной и аккумуляторной промышленности Южной Кореи. Южнокорейские компании должны действовать на опережение до окончательного утверждения этих правил, создавая системы данных для определения углеродоемкости в рамках CBAM, увеличивая свою долю производства в ЕС и укрепляя партнерские отношения в цепочках поставок с немецкими автопроизводителями.

I. Анализ текущей ситуации

ЕС расширяет торговые ограничения за пределы китайских электромобилей на гибриды и сталь: анализ текущей ситуации

1. Предпосылки и развитие событий

Торговый дисбаланс между ЕС и Китаем уже прошел числовой переломный момент. В своем выступлении в Европейском парламенте председатель Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен заявила, что торговый дефицит с Китаем достиг одного миллиарда евро в день [9]. Она охарактеризовала эту ситуацию как «переломный момент» [9]. Немецкое издание Der Standard сообщило, что положительное сальдо внешнеторгового баланса Китая с января по август этого года составило около 690 миллиардов евро [14]. Эта цифра наглядно демонстрирует огромный объем товаров, который китайская промышленность выводит на мировой рынок.

Корень этого дисбаланса кроется не в неадекватной реакции Европы, а в структуре внутреннего рынка Китая. Продолжительный спад в секторе недвижимости Китая ослабил внутреннее потребление [3][8], укрепив систему, при которой производственные мощности, не находящие спроса внутри страны, перенаправляются за рубеж [3][8]. Эта тенденция, начавшаяся в начале 2020-х годов в секторах электромобилей и аккумуляторов, с тех пор распространилась на сталь, химикаты и машиностроение, а в последнее время охватила и промышленных роботов [3][6][8]. Профицит счета текущих операций Китая увеличился с 0,7% ВВП в 2019 году до прогнозируемых 3,7% в 2025 году [3][6][8].

В ответ на эту тенденцию Европейская комиссия пошла по пути последовательного расширения своего Механизма трансграничного углеродного регулирования (CBAM) и антидемпинговых пошлин, начиная со стали [3][8]. Выбор стали в качестве первоначальной цели обусловлен опытом Германии. Асимметричная структура, при которой экспорт Германии в Китай сокращается, в то время как ее торговый дефицит с Китаем парадоксальным образом растет, послужила движущей силой, поддерживающей протекционистские настроения в ЕС [3]. Эта динамика привела к введению компенсационных пошлин на электромобили, а с начала этого года сфера регулирования расширилась, включив в себя гибридные автомобили и продукцию сталелитейной промышленности нижнего передела.

2. Текущая ситуация

Китайское государственное издание Global Times оценивает недавние меры ЕС как превышающие уровень традиционных торговых средств защиты, нацеленных на отдельные товары. Китайский эксперт отметил: «Недавние шаги ЕС больше не ограничиваются традиционными торговыми средствами защиты, нацеленными на отдельные продукты, а постепенно распространяются на целые промышленные цепочки поставок» [1]. В той же статье содержится предупреждение о том, что в условиях, когда европейская промышленность уже испытывает конкурентное давление, попытка решить структурные проблемы путем усиления торговых барьеров не только мало что даст для укрепления европейского производства, но и может оказаться контрпродуктивной [1].

Регулирование гибридных автомобилей является последним предметом разногласий. Американское отраслевое издание Automotive News сообщило, что ЕС просит Китай ограничить экспорт гибридных автомобилей, чтобы избежать торгового спора [4]. В ответ Министерство коммерции Китая немедленно выступило с возражениями. Представитель министерства заявил: «Так называемые „добровольные ограничения экспорта“ серьезно нарушают правила ВТО и прямо противоречат принципам рыночной экономики и справедливой конкуренции», — и добавил однозначно: «Китай решительно выступает против этого» [7]. Министерство коммерции выразило несогласие с самим методом давления со стороны ЕС — угрозой введения высоких тарифов, если Китай добровольно не ограничит экспорт своих гибридных автомобилей [7].

Отдельно от обсуждений на уровне ЕС, Германия готовит собственный пакет мер по обеспечению экономической безопасности. По данным Global Times, ссылающегося на отчет Bloomberg, Германия рассматривает широкий спектр мер для защиты своих стратегических отраслей, включая новые тарифы на гибридные автомобили [11]. Китайский эксперт раскритиковал эти потенциальные меры, утверждая, что они «несут в себе риск экстернализации собственных проблем конкурентоспособности Германии и далеки от решения структурных проблем, стоящих перед немецкой промышленностью» [11].

Аналогичный конфликт разворачивается в секторе телекоммуникационного оборудования. Семнадцать руководителей европейских телекоммуникационных компаний опубликовали открытое письмо, в котором говорится, что отрасль может столкнуться с дополнительными расходами в размере до 40 миллиардов евро в случае вступления в силу измененного Закона ЕС о кибербезопасности [16]. Ссылаясь на это письмо, представитель МИД Китая Го Цзякунь призвал ЕС «прислушаться к рациональным голосам в Европе и воздержаться от введения дискриминационных правил» [16]. Это указывает на то, что регулирование ЕС, направленное против Китая, выходит за рамки автомобилей и стали и распространяется на сферу телекоммуникационной инфраструктуры.

Несмотря на эту тенденцию к ужесточению регулирования, каналы для диалога остаются открытыми. Министр коммерции Китая Ван Вэньтао провел видеоконференцию с Марошем Шефчовичем, исполнительным вице-председателем ЕС по торговле и экономической безопасности, по просьбе Шефчовича [13]. Издание Global Times охарактеризовало шаг ЕС, запросившего диалог при одновременном продвижении регулирования, как «особенно примечательный» и передало китайскую точку зрения, ставящую под сомнение искренность этого жеста [13][1]. Европейская комиссия установила октябрь в качестве крайнего срока для достижения результатов в перекалибровке своих торговых отношений с Китаем [2]. Исполнительный вице-председатель Шефчович заявил: «Экспорт Китая в ЕС продолжает расти, в то время как наша доля на рынке Китая продолжает сокращаться. Эта тенденция неустойчива, и сохранение статус-кво не является вариантом» [2].

3. Ключевые акторы и их позиции

Европейская комиссияопределяет растущий торговый дефицит как политический переломный момент, который больше нельзя игнорировать. Председатель фон дер Ляйен заявила: «Мы будем использовать все имеющиеся в нашем распоряжении инструменты для перекалибровки отношений» [9]. Исполнительный вице-председатель Шефчович придерживается двуединой стратегии, сочетающей диалог с давлением, усиливая это давление путем четкого установления октябрьского крайнего срока для переговоров с Китаем [2].

Правительство и промышленность Германиизанимают двойственную позицию. В то время как автопроизводители, такие как Volkswagen и Mercedes-Benz, которые сильно зависят от китайского рынка, придерживаются осторожной позиции в отношении ужесточения регулирования на уровне ЕС, правительство рассматривает собственные меры, включая тарифы на гибридные автомобили, в рамках отдельного пакета по экономической безопасности [11]. Это иллюстрирует различные подходы к политике в отношении Китая, существующие даже среди стран-членов ЕС.

Министерство коммерции и Министерство иностранных дел Китаяпридерживаются жесткой линии, определяя меры ЕС как нарушение правил ВТО и форму дискриминационного протекционизма. Министерство коммерции прямо отвергло требование о добровольных ограничениях экспорта [7], в то время как Министерство иностранных дел использует дискурсивную стратегию, ссылаясь на внутреннюю европейскую оппозицию для оказания давления на ЕС [16]. Одновременно они сохраняют каналы для переговоров открытыми, о чем свидетельствует участие министра Ван Вэньтао в видеоконференции с Шефчовичем [13].

Европейская телекоммуникационная и автомобильная промышленностьКак стороны, которые понесут прямые издержки от ужесточения регулирования, эти отрасли выражают свои особые опасения. Открытое письмо руководителей телекоммуникационных компаний [16] отражает обеспокоенность тем, что политика ЕС продвигается без достаточной координации с отраслью. Автомобильный и сталелитейный секторы сталкиваются с двойным бременем: затратами на реструктуризацию цепочек поставок и сокращением доступа на китайский рынок.

4. Ключевые вопросы

Первый вопрос — это меняющийся характер мер ЕС. По оценке Китая, действия расширяются от антидемпинговых и компенсационных пошлин на отдельные товары до структурного регулирования, нацеленного на целые промышленные цепочки поставок [1]. Это говорит о том, что ЕС переходит от простых торговых средств защиты к ответным мерам на уровне промышленной политики.

Второй вопрос касается искренности переговорной позиции ЕС. Его подход, заключающийся в ужесточении регулирования при одновременном запросе на диалог, воспринимается Китаем как двуличная позиция [1][13]. Это может стать препятствием для построения доверия на будущих переговорах.

Третий вопрос — это внутренняя согласованность политики ЕС. Параллельное принятие ответных мер на уровне государств-членов (Германия) и на уровне Европейской комиссии усложняет координацию политики [11]. Как видно из опасений телекоммуникационной отрасли по поводу затрат [16], согласование интересов промышленности и политиков также остается сложной задачей.

Четвертый вопрос — это легитимность подхода «добровольного ограничения экспорта» с точки зрения международного права. Китай решительно протестует против этого метода, определяя его как нарушение правил ВТО [7], что предполагает, что его фактическая реализация может перерасти в спор в рамках ВТО.

II. Углубленный анализ

ЕС расширяет торговые ограничения за пределы китайских электромобилей на гибриды и сталь: углубленный анализ

1. Анализ коренных причин

Отправной точкой текущей ситуации является не европейская промышленная политика, а структурный вакуум на внутреннем рынке Китая. Продолжительный спад на рынке недвижимости Китая привел к сокращению потребления домохозяйств [3][8], укрепив механизм, при котором производственные мощности, не находящие спроса внутри страны, перенаправляются за рубеж [3][8]. Эта тенденция впервые проявилась в секторах электромобилей и аккумуляторов [3][6][8], позже распространившись на сталь, химикаты и машиностроение [3][8]. В последнее время ее сфера охвата расширилась и на промышленных роботов [3][6][8].

Цифры наглядно иллюстрируют эту структуру. Профицит счета текущих операций Китая увеличился с 0,7% ВВП в 2019 году до прогнозируемых 3,7% в 2025 году [3][6][8]. При расчете на основе тарифов профицит еще больше [3][8]. Немецкое издание Der Standard сообщило, что положительное сальдо внешнеторгового баланса Китая с января по август этого года достигло около 690 миллиардов евро [14]. Председатель Комиссии фон дер Ляйен заявила, что торговый дефицит ЕС с Китаем находится на уровне одного миллиарда евро в день [9], и охарактеризовала эту ситуацию как «переломный момент» [9]. Исполнительный вице-председатель по торговле Шефчович отметил: «Экспорт Китая в ЕС продолжает расти, в то время как наша доля на рынке Китая продолжает сокращаться» [2]. Он однозначно добавил: «Эта тенденция неустойчива, и сохранение статус-кво не является вариантом» [2].

Китайская точка зрения отличается. Китайский эксперт, цитируемый Global Times, указывает, что недавние меры ЕС вышли за рамки традиционных торговых средств защиты, нацеленных на отдельные товары [1]. Эксперт предупредил: «В условиях, когда европейская промышленность уже испытывает конкурентное давление, попытка решить структурные проблемы путем усиления торговых барьеров не только мало что даст для укрепления европейского производства, но и может оказаться контрпродуктивной» [1]. Аналогичная критика была высказана и в адрес собственного пакета мер по экономической безопасности Германии. Издание Global Times передало мнение эксперта о том, что планируемое Германией регулирование в отношении Китая «рискует экстернализировать ее собственные проблемы конкурентоспособности» [11]. Точка столкновения двух точек зрения ясна. Брюссель рассматривает перепроизводство в Китае как результат недобросовестной конкуренции. Пекин возражает, что коренной причиной является структурная слабость европейского производства, а тарифы — это средство скрыть этот факт.

2. Структурный контекст

Экономическая структура: Ключевым аспектом этого расширения регулирования является смена его характера с реакции на конкретные продукты на меры, нацеленные на целые промышленные цепочки поставок [1]. Причина выбора стали в качестве первой цели кроется в уникальном положении Германии. Германия сталкивается с асимметричной структурой, при которой ее экспорт в Китай сокращается, в то время как торговый дефицит с Китаем парадоксальным образом растет [3]. Эта асимметрия действует как движущая сила, поддерживающая протекционистские настроения в ЕС [3]. Именно поэтому наиболее вероятным путем считается последовательное расширение Европейской комиссией CBAM и антидемпинговых пошлин в порядке от стали к электромобилям, аккумуляторам, а затем к роботам [3][8]. Вероятность реализации этого пути оценивается в 50-55% [3].

Политическая структура: Европейская комиссия установила октябрь в качестве крайнего срока для достижения результатов в перекалибровке своих торговых отношений с Китаем [2]. Установление этого срока само по себе является инструментом политического давления. В то же время ЕС сталкивается с внутренними ограничениями из-за различных интересов государств-членов. Германия, которая долгое время придерживалась осторожной позиции из-за зависимости своей автомобильной промышленности от Китая, недавно переориентировалась на подготовку собственного отдельного пакета мер по экономической безопасности [11]. Это создает двойную структуру, в которой общая реакция на уровне Комиссии идет параллельно с индивидуальными реакциями на уровне государств-членов. Австрийское издание Der Standard сообщило, что ЕС намерен исключить китайские компании путем ужесточения требований «Сделано в Европе» в сфере государственных закупок [14]. Это показывает, что регуляторные инструменты выходят за рамки тарифов и включают доступ к рынкам закупок [6].

Структура безопасности: Этот вопрос не ограничивается чисто торговыми вопросами. Европейская комиссия рассматривает торговую политику в рамках «экономической безопасности». Сам факт того, что официальная должность Шефчовича — «Исполнительный вице-председатель по торговле и экономической безопасности», свидетельствует об этом [13]. Случай с 17 европейскими телекоммуникационными операторами, предупреждающими, что измененный Закон ЕС о кибербезопасности может повлечь за собой расходы на замену оборудования в размере до 40 миллиардов евро, показывает, что торговое регулирование распространяется на сферу безопасности телекоммуникационной инфраструктуры [16]. В ответ МИД Китая призвал ЕС «прислушаться к рациональным голосам в Европе и избегать дискриминационных ограничительных мер» [16]. Границы между торговой, промышленной и политикой безопасности в ЕС постепенно стираются.

3. Сравнение с историческими прецедентами и аналогичными случаями

Пекин не рассматривает эту ситуацию как беспрецедентную. Китайский анализ предполагает, что будет воспроизведен сценарий реагирования, уже опробованный во время кризиса в еврозоне [8]. В то время ответ Пекина основывался на трех столпах: дискурсивная война, диверсификация на развивающиеся рынки и использование разногласий между государствами-членами ЕС [8]. Аналогичная схема прослеживается и на этот раз. Немедленный и решительный отпор со стороны Министерства коммерции Китая, дискурсивная война, ведущаяся через государственные СМИ, и попытки диверсифицировать направления экспорта на развивающиеся рынки — все это происходит одновременно [7][1].

Противодействие Китая методу «добровольного ограничения экспорта» (VER) также необходимо понимать в историческом контексте. Издание Automotive News сообщило, что ЕС просит Китай добровольно ограничить экспорт гибридных автомобилей, чтобы избежать торгового спора [4]. Этот метод формально схож с добровольными ограничениями экспорта, на которые согласилась Япония во время автомобильных трений между США и Японией в 1980-х годах. Министерство коммерции Китая категорически отвергло этот подход. Представитель министерства заявил: «Так называемые „добровольные ограничения экспорта“ серьезно нарушают правила ВТО и прямо противоречат принципам рыночной экономики и справедливой конкуренции» [7], — и однозначно добавил: «Китай решительно выступает против этого» [7]. Тот факт, что Китай прямо отвергает прецедент, на который согласилась Япония, является ключевым различием между двумя случаями. Пекин, по-видимому, обеспокоен тем, что принятие такой меры подвергнет его аналогичному давлению в отношении других продуктов в будущем.

Путь последовательного расширения тарифов с использованием CBAM также не является беспрецедентным. Метод ЕС по постепенному расширению регулирования от стали к электромобилям, аккумуляторам и роботам [3][8] соответствует его существующей модели мер торговой защиты, которая отдает приоритет защите конкретной отрасли, а затем распространяет регулирование вверх по цепочке поставок. Однако данный случай качественно отличается тем, что широта и скорость охвата целевых продуктов значительно выше, чем раньше.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Во-первых, будет ли достигнуто существенное соглашение на переговорах между Китаем и ЕС к октябрьскому сроку. Видеоконференция между министром коммерции Ван Вэньтао и исполнительным вице-председателем Шефчовичем состоялась по просьбе Шефчовича [13]. Издание Global Times, оценивая этот запрос на диалог как потенциальный признак изменения позиции ЕС, также передало мнение эксперта о том, что «должны последовать конкретные действия для удовлетворения требований Китая» [13]. Если нынешняя двойная модель одновременного ведения диалога и ужесточения регулирования сохранится, сомнения Китая в искренности ЕС, вероятно, возрастут [1].

Во-вторых, это согласованность между независимыми действиями Германии и общей реакцией ЕС. Ситуация, когда Германия продвигает свой собственный пакет мер по экономической безопасности, включая тарифы на гибридные автомобили [11], в то время как аналогичные правила обсуждаются на уровне ЕС, создает потенциал для конкуренции или дублирования между действиями государств-членов и реакцией Комиссии. В этом процессе также есть место для конфликта между деловыми интересами немецкой автомобильной промышленности в Китае и требованиями немецкого правительства о защите промышленности.

В-третьих, это интенсивность и метод контрмер Китая. Заявление Министерства коммерции об отказе от добровольных ограничений экспорта [7] и призыв Министерства иностранных дел воздержаться от дискриминационных ограничительных мер [16] можно рассматривать как начальные этапы дискурсивной стратегии. Если, как и во время кризиса в еврозоне, Китай начнет серьезно оказывать давление на отдельные государства-члены и диверсифицироваться на развивающиеся рынки, единство политики ЕС в отношении Китая может быть подвергнуто испытанию [8].

В-четвертых, будут ли предложенные реформы правил государственных закупок ЕС действительно приняты и какова будет сфера их применения. Европейская комиссия настаивает на внесении поправок в свое законодательство о государственных закупках, чтобы ограничить заявки от поставщиков из стран, не подписавших с ЕС соглашения о закупках [6][14]. Получат ли некитайские компании, в том числе из Южной Кореи, сопутствующие выгоды, может зависеть от того, будет ли эта мера принята в первоначальном виде и в какой степени будут применяться положения, исключающие фирмы из третьих стран [6].