L'expansion des restrictions commerciales de l'UE envers la Chine et le dilemme stratégique de l'Europe : Implications pour la Corée du Sud des réglementations sur l'acier, les véhicules électriques et les hybrides

Synthèse

Alors que le déficit commercial de l'UE avec la Chine atteint un milliard d'euros par jour, un chiffre que la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a qualifié de point de bascule, l'UE étend séquentiellement ses restrictions commerciales des véhicules électriques aux voitures hybrides et aux produits sidérurgiques en aval. La Chine a officiellement rejeté la demande de l'UE de restrictions volontaires des exportations, la qualifiant de violation de l'OMC, et a répliqué que la cause profonde réside dans les faiblesses structurelles de l'industrie manufacturière européenne, rendant improbable un règlement négocié d'ici l'échéance d'octobre. Le scénario le plus probable, avec la plus forte probabilité de réalisation actuelle, implique que l'UE continue d'étendre séquentiellement son Mécanisme d'Ajustement Carbone aux Frontières (MACF) et ses droits antidumping, de l'acier aux véhicules électriques, aux batteries, puis aux robots. Cette tendance, conjuguée à la pression de l'Allemagne pour son propre paquet de sécurité économique, présente à la fois des risques réglementaires et des opportunités de combler les lacunes du marché pour les industries sud-coréennes de l'acier, de l'automobile et des batteries. Les entreprises sud-coréennes doivent agir de manière préventive avant que ces réglementations ne soient finalisées en établissant des systèmes de données pour l'intensité carbone du MACF, en augmentant leur part de production au sein de l'UE et en renforçant les partenariats de chaîne d'approvisionnement avec les constructeurs automobiles allemands.

I. Analyse de la situation actuelle

L'UE étend ses restrictions commerciales au-delà des véhicules électriques chinois aux hybrides et à l'acier : Analyse de la situation actuelle

1. Contexte et développements

Le déséquilibre commercial entre l'UE et la Chine a déjà dépassé un point de bascule numérique. Dans un discours au Parlement européen, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a déclaré que le déficit commercial avec la Chine a atteint un milliard d'euros par jour [9]. Elle a qualifié cette situation de « point de bascule » [9]. Le média allemand Der Standard a rapporté que l'excédent des exportations extérieures de la Chine de janvier à août de cette année s'élevait à environ 690 milliards d'euros [14]. Ce chiffre révèle de manière frappante le volume considérable de marchandises que l'industrie manufacturière chinoise déverse sur le marché mondial.

La racine de ce déséquilibre ne réside pas dans une réponse européenne inadéquate, mais dans la structure du marché intérieur chinois. Le marasme prolongé du secteur immobilier chinois a freiné la consommation intérieure [3][8], consolidant un système où la capacité de production non absorbée localement est écoulée à l'étranger [3][8]. Cette tendance, qui a débuté au début des années 2020 dans les secteurs des véhicules électriques et des batteries, s'est depuis étendue à l'acier, aux produits chimiques et aux machines, et s'est plus récemment propagée aux robots industriels [3][6][8]. L'excédent du compte courant de la Chine est passé de 0,7 % du PIB en 2019 à une projection de 3,7 % en 2025 [3][6][8].

En réponse à cette tendance, la Commission européenne a suivi une voie d'expansion séquentielle de son Mécanisme d'Ajustement Carbone aux Frontières (MACF) et de ses droits antidumping, en commençant par l'acier [3][8]. Le choix de l'acier comme cible initiale est ancré dans l'expérience de l'Allemagne. Une structure asymétrique, où les exportations de l'Allemagne vers la Chine diminuent alors que son déficit commercial avec ce pays augmente paradoxalement, a servi de moteur au maintien du sentiment protectionniste au sein de l'UE [3]. Cette dynamique a conduit à l'introduction de droits compensateurs sur les véhicules électriques, et depuis le début de cette année, le champ d'application des réglementations s'est élargi pour inclure les voitures hybrides et les produits sidérurgiques en aval.

2. Situation actuelle

Le journal d'État chinois Global Times estime que les récentes mesures de l'UE ont dépassé le niveau des recours commerciaux traditionnels ciblant des articles individuels. Un expert chinois a noté : « Les récentes mesures de l'UE ne se limitent plus aux recours commerciaux traditionnels ciblant des produits individuels, mais s'étendent progressivement à des chaînes d'approvisionnement industrielles entières » [1]. Le même article prévient qu'avec une industrie européenne déjà sous pression concurrentielle, tenter de résoudre des problèmes structurels en renforçant les barrières commerciales non seulement ne contribuera guère à soutenir l'industrie manufacturière européenne, mais pourrait également s'avérer contre-productif [1].

La réglementation des voitures hybrides est le point de contentieux le plus récent. La publication spécialisée américaine Automotive News a rapporté que l'UE demande à la Chine de limiter ses exportations de voitures hybrides pour éviter un différend commercial [4]. En réponse, le ministère chinois du Commerce a immédiatement répliqué. Un porte-parole du ministère a déclaré : « Les soi-disant “restrictions volontaires des exportations” violent gravement les règles de l'OMC et contredisent directement les principes d'une économie de marché et de la concurrence loyale », ajoutant sans équivoque : « La Chine s'y oppose résolument » [7]. Le ministère du Commerce a contesté la méthode même de pression de l'UE, qui consiste à menacer d'imposer des droits de douane élevés si la Chine ne restreint pas volontairement ses exportations de voitures hybrides [7].

Indépendamment des discussions au niveau de l'UE, l'Allemagne prépare son propre paquet de sécurité économique. Selon le Global Times, citant un rapport de Bloomberg, l'Allemagne envisage un large éventail de mesures pour protéger ses industries stratégiques, y compris de nouveaux droits de douane sur les voitures hybrides [11]. Un expert chinois a critiqué ces mesures potentielles, arguant qu'elles « comportent le risque d'externaliser les propres problèmes de compétitivité de l'Allemagne et sont loin d'être une solution aux défis structurels auxquels l'industrie allemande est confrontée » [11].

Un conflit similaire se déroule dans le secteur des équipements de télécommunications. Dix-sept dirigeants d'entreprises européennes de télécommunications ont publié une lettre ouverte indiquant que l'industrie pourrait faire face à des dépenses supplémentaires allant jusqu'à 40 milliards d'euros si la loi modifiée de l'UE sur la cybersécurité était mise en œuvre [16]. Citant cette lettre, le porte-parole du ministère chinois des Affaires étrangères, Guo Jiakun, a exhorté l'UE à « tenir compte des voix rationnelles en Europe et à s'abstenir d'introduire des réglementations discriminatoires » [16]. Cela indique que les réglementations de l'UE ciblant la Chine s'étendent au-delà de l'automobile et de l'acier pour atteindre le domaine des infrastructures de télécommunications.

Malgré cette tendance au renforcement des réglementations, les canaux de dialogue restent ouverts. Le ministre chinois du Commerce, Wang Wentao, s'est entretenu par visioconférence avec Maroš Šefčovič, vice-président exécutif de l'UE pour le commerce et la sécurité économique, à la demande de ce dernier [13]. Le Global Times a qualifié la démarche de l'UE consistant à demander le dialogue tout en poursuivant simultanément les réglementations de « particulièrement remarquable », et a transmis le point de vue chinois mettant en doute la sincérité du geste [13][1]. La Commission européenne a fixé à octobre l'échéance pour obtenir des résultats dans le rééquilibrage de sa relation commerciale avec la Chine [2]. Le vice-président exécutif Šefčovič a déclaré : « Les exportations de la Chine vers l'UE continuent de croître, tandis que notre part de marché en Chine continue de diminuer. Cette tendance n'est pas durable, et le statu quo n'est pas une option » [2].

3. Acteurs clés et positions

La Commission européennedéfinit le creusement du déficit commercial comme un point de bascule politique qui ne peut plus être ignoré. La présidente von der Leyen a déclaré : « Nous utiliserons tous les outils à notre disposition pour rééquilibrer la relation » [9]. Le vice-président exécutif Šefčovič poursuit une stratégie à deux volets combinant dialogue et pression, intensifiant cette pression en fixant explicitement une échéance en octobre pour les négociations avec la Chine [2].

Le gouvernement et l'industrie allemandsoccupent une position double. Alors que les constructeurs automobiles tels que Volkswagen et Mercedes-Benz, très dépendants du marché chinois, ont maintenu une position prudente quant au renforcement des réglementations au niveau de l'UE, le gouvernement envisage ses propres mesures, y compris des droits de douane sur les voitures hybrides, par le biais d'un paquet de sécurité économique distinct [11]. Cela illustre les approches divergentes de la politique chinoise qui existent même entre les États membres de l'UE.

Le ministère du Commerce et le ministère des Affaires étrangères de la Chinemaintiennent une ligne dure, qualifiant les mesures de l'UE de violation des règles de l'OMC et de forme de protectionnisme discriminatoire. Le ministère du Commerce a explicitement rejeté la demande de restrictions volontaires des exportations [7], tandis que le ministère des Affaires étrangères emploie une stratégie de discours consistant à citer l'opposition interne européenne pour faire pression sur l'UE [16]. Simultanément, ils maintiennent les canaux de négociation ouverts, comme en témoigne la participation du ministre Wang Wentao à la visioconférence avec Šefčovič [13].

Les industries européennes des télécommunications et de l'automobileEn tant que parties qui supporteront les coûts directs d'une réglementation accrue, ces industries expriment leurs propres préoccupations distinctes. La lettre ouverte des dirigeants des télécommunications [16] reflète la crainte que la politique de l'UE soit menée sans une coordination suffisante avec l'industrie. Les secteurs de l'automobile et de l'acier font face au double fardeau des coûts de restructuration de la chaîne d'approvisionnement et d'un accès réduit au marché chinois.

4. Enjeux clés

Le premier enjeu est la nature changeante des mesures de l'UE. L'évaluation de la Chine est que les actions passent de droits antidumping et compensateurs sur des produits individuels à des réglementations structurelles ciblant des chaînes d'approvisionnement industrielles entières [1]. Cela suggère que l'UE passe de simples recours commerciaux à une réponse au niveau de la politique industrielle.

Le deuxième enjeu concerne la sincérité de la position de négociation de l'UE. Son approche consistant à renforcer les réglementations tout en demandant simultanément le dialogue est perçue par la Chine comme une attitude à double visage [1][13]. Cela pourrait constituer un obstacle à l'établissement de la confiance dans les négociations futures.

Le troisième enjeu est la cohérence politique interne de l'UE. La poursuite parallèle de réponses au niveau des États membres (Allemagne) et au niveau de la Commission européenne augmente la complexité de la coordination politique [11]. Comme le montrent les préoccupations de coût de l'industrie des télécommunications [16], concilier les intérêts de l'industrie et des décideurs politiques reste également un défi.

Le quatrième enjeu est la légitimité de l'approche de « restriction volontaire des exportations » en droit international. La Chine proteste vivement contre cette méthode, la qualifiant de violation des règles de l'OMC [7], ce qui suggère que sa mise en œuvre effective pourrait dégénérer en un différend à l'OMC.

II. Analyse approfondie

L'UE étend ses restrictions commerciales au-delà des véhicules électriques chinois aux hybrides et à l'acier : Analyse approfondie

1. Analyse des causes profondes

Le point de départ de la situation actuelle n'est pas la politique industrielle européenne. Le point de départ est un vide structurel sur le marché intérieur chinois. Le marasme prolongé du secteur immobilier chinois a entraîné une contraction de la consommation des ménages [3][8], consolidant une voie où la capacité de production non absorbée au niveau national est écoulée à l'étranger [3][8]. Cette tendance est d'abord apparue dans les secteurs des véhicules électriques et des batteries [3][6][8], puis s'est étendue à l'acier, aux produits chimiques et aux machines [3][8]. Récemment, son champ d'application s'est élargi pour inclure les robots industriels [3][6][8].

Les chiffres illustrent clairement cette structure. L'excédent du compte courant de la Chine est passé de 0,7 % du PIB en 2019 à une projection de 3,7 % en 2025 [3][6][8]. Calculé sur une base tarifaire, l'excédent est encore plus important [3][8]. Le média allemand Der Standard a rapporté que l'excédent des exportations extérieures de la Chine de janvier à août de cette année a atteint environ 690 milliards d'euros [14]. La présidente de la Commission, Mme von der Leyen, a déclaré que le déficit commercial de l'UE avec la Chine est de l'ordre d'un milliard d'euros par jour [9], une situation qu'elle a qualifiée de « point de bascule » [9]. Le vice-président exécutif pour le commerce, M. Šefčovič, a noté : « Les exportations de la Chine vers l'UE continuent de croître, tandis que notre part de marché en Chine continue de diminuer » [2]. Il a ajouté sans équivoque : « Cette tendance n'est pas durable, et le statu quo n'est pas une option » [2].

Le point de vue chinois diffère. Un expert chinois cité par le Global Times souligne que les récentes mesures de l'UE ont dépassé le niveau des recours commerciaux traditionnels ciblant des articles individuels [1]. L'expert a averti : « Avec une industrie européenne déjà sous pression concurrentielle, tenter de résoudre des problèmes structurels en renforçant les barrières commerciales non seulement ne contribuera guère à soutenir l'industrie manufacturière européenne, mais pourrait également s'avérer contre-productif » [1]. Des critiques similaires ont été formulées à l'encontre du propre paquet de sécurité économique de l'Allemagne. Le Global Times a relayé l'avis d'un expert selon lequel les réglementations prévues par l'Allemagne sur la Chine « risquent d'externaliser ses propres problèmes de compétitivité » [11]. Le point de collision entre les deux perspectives est clair. Bruxelles considère la surproduction chinoise comme le résultat d'une concurrence déloyale. Pékin réplique que la faiblesse structurelle de l'industrie manufacturière européenne en est la cause profonde, et que les droits de douane sont un moyen de dissimuler ce fait.

2. Contexte structurel

Structure économique: L'aspect clé de cette expansion réglementaire est son changement de nature, passant d'une réponse spécifique à un produit à une réponse ciblant des chaînes d'approvisionnement industrielles entières [1]. Le contexte de la sélection de l'acier comme première cible réside dans la position unique de l'Allemagne. L'Allemagne connaît une structure asymétrique où ses exportations vers la Chine diminuent alors que son déficit commercial avec ce pays augmente paradoxalement [3]. Cette asymétrie agit comme une force motrice soutenant le sentiment protectionniste au sein de l'UE [3]. C'est pourquoi la voie la plus probable est considérée comme étant l'expansion progressive et séquentielle par la Commission européenne du MACF et des droits antidumping, de l'acier aux véhicules électriques, aux batteries, puis aux robots [3][8]. La probabilité que cette voie se matérialise est estimée entre 50 et 55 % [3].

Structure politique: La Commission européenne a fixé à octobre l'échéance pour obtenir des résultats dans le rééquilibrage de sa relation commerciale avec la Chine [2]. Fixer cette échéance est en soi un outil de pression politique. Dans le même temps, l'UE fait face à des contraintes internes dues aux intérêts divergents entre les États membres. L'Allemagne, qui avait longtemps été dans le camp de la prudence en raison de la dépendance de son industrie automobile vis-à-vis de la Chine, s'est récemment orientée vers la préparation de son propre paquet de sécurité économique distinct [11]. Cela crée une double structure où une réponse commune au niveau de la Commission coexiste avec des réponses individuelles au niveau des États membres. Le média autrichien Der Standard a rapporté que l'UE a l'intention d'exclure les entreprises chinoises en renforçant les exigences du « Fabriqué en Europe » dans les marchés publics [14]. Cela montre que les outils réglementaires s'étendent au-delà des droits de douane pour inclure l'accès aux marchés publics [6].

Structure de sécurité: Cette question ne se limite pas à des questions purement commerciales. La Commission européenne gère la politique commerciale dans un cadre de « sécurité économique ». Le fait même que le titre officiel de M. Šefčovič soit « vice-président exécutif pour le commerce et la sécurité économique » en témoigne [13]. Le cas des 17 opérateurs de télécommunications européens avertissant que la loi modifiée de l'UE sur la cybersécurité pourrait déclencher jusqu'à 40 milliards d'euros de coûts de remplacement d'équipements montre que les réglementations commerciales s'étendent au domaine de la sécurité des infrastructures de télécommunications [16]. En réponse, le ministère chinois des Affaires étrangères a exhorté l'UE à « tenir compte des voix rationnelles en Europe et à éviter les mesures restrictives discriminatoires » [16]. Les frontières entre la politique commerciale, industrielle et de sécurité s'estompent progressivement au sein de l'UE.

3. Comparaison avec des précédents historiques et des cas similaires

Pékin ne considère pas cette situation comme sans précédent. L'analyse chinoise suggère qu'un manuel de réponse déjà testé pendant la crise de la zone euro sera repris [8]. À cette époque, la réponse de Pékin reposait sur trois piliers : la guerre de discours, la diversification vers les marchés émergents et l'exploitation des divisions entre les États membres de l'UE [8]. Un schéma similaire est décelable cette fois-ci. La réplique immédiate et ferme du ministère chinois du Commerce, la guerre de discours menée par les médias d'État et les tentatives de diversification des destinations d'exportation vers les marchés émergents se déroulent toutes simultanément [7][1].

L'opposition de la Chine à la méthode de « restriction volontaire des exportations » (RVE) doit également être comprise dans un contexte historique. Automotive News a rapporté que l'UE demande à la Chine de limiter volontairement ses exportations de voitures hybrides pour éviter un différend commercial [4]. Cette méthode est formellement similaire aux RVE que le Japon a acceptées lors des frictions automobiles entre les États-Unis et le Japon dans les années 1980. Le ministère chinois du Commerce a rejeté cette approche d'emblée. Un porte-parole a déclaré : « Les soi-disant “restrictions volontaires des exportations” violent gravement les règles de l'OMC et contredisent directement les principes d'une économie de marché et de la concurrence loyale » [7], ajoutant sans équivoque : « La Chine s'y oppose résolument » [7]. Le fait que la Chine rejette explicitement un précédent que le Japon a accepté constitue une différence cruciale entre les deux cas. Pékin semble craindre qu'accepter une telle mesure l'exposerait à des pressions similaires sur d'autres produits à l'avenir.

La voie de l'expansion séquentielle des droits de douane via le MACF n'est pas non plus sans précédent. La méthode de l'UE consistant à étendre progressivement les réglementations de l'acier aux véhicules électriques, aux batteries et aux robots [3][8] est cohérente avec son schéma existant de mesures de défense commerciale, qui privilégie la défense d'une industrie spécifique puis l'extension des réglementations en amont de la chaîne d'approvisionnement. Cependant, ce cas est qualitativement différent en ce que l'ampleur et la rapidité des produits ciblés sont nettement plus grandes qu'auparavant.

4. Variables clés influençant les développements futurs

La première est la question de savoir si un accord substantiel peut être atteint dans les négociations sino-européennes d'ici l'échéance d'octobre. La visioconférence entre le ministre du Commerce Wang Wentao et le vice-président exécutif Šefčovič a eu lieu à la demande de ce dernier [13]. Le Global Times, tout en évaluant cette demande de dialogue comme un signe potentiel d'un changement d'attitude de l'UE, a également relayé l'avis d'un expert selon lequel « des actions concrètes doivent suivre pour répondre aux exigences de la Chine » [13]. Si le double schéma actuel de poursuite du dialogue et de renforcement simultané des réglementations se poursuit, les doutes de la Chine quant à la sincérité de l'UE risquent de s'accroître [1].

La deuxième est l'alignement entre les actions indépendantes de l'Allemagne et la réponse commune de l'UE. La situation où l'Allemagne poursuit son propre paquet de sécurité économique, y compris des droits de douane sur les voitures hybrides [11], alors que des réglementations similaires sont en discussion au niveau de l'UE, crée un potentiel de concurrence ou de chevauchement entre les actions des États membres et la réponse de la Commission. Dans ce processus, il y a également une marge de conflit entre les intérêts commerciaux de l'industrie automobile allemande en Chine et les exigences de protection industrielle du gouvernement allemand.

La troisième est l'intensité et la méthode des contre-mesures chinoises. La déclaration du ministère du Commerce rejetant les restrictions volontaires des exportations [7] et l'appel du ministère des Affaires étrangères à s'abstenir de mesures restrictives discriminatoires [16] peuvent être considérés comme les étapes initiales d'une stratégie basée sur le discours. Si, comme pendant la crise de la zone euro, la Chine commence à exercer sérieusement des pressions sur les États membres individuels et à se diversifier vers les marchés émergents, l'unité de la politique chinoise de l'UE pourrait être mise à l'épreuve [8].

La quatrième est la question de savoir si les réformes proposées à la réglementation des marchés publics de l'UE seront effectivement adoptées et quel sera leur champ d'application. La Commission européenne pousse à modifier sa loi sur les marchés publics pour restreindre les offres des fournisseurs de pays n'ayant pas signé d'accords sur les marchés publics avec l'UE [6][14]. La question de savoir si les entreprises non chinoises, y compris celles de Corée du Sud, bénéficieront d'avantages collatéraux pourrait dépendre de l'adoption de cette mesure telle que proposée initialement et de la mesure dans laquelle les dispositions excluant les entreprises de pays tiers seront appliquées [6].