La expansión de las restricciones comerciales de la UE a China y el dilema estratégico de Europa: Implicaciones para Corea del Sur de las regulaciones sobre acero, vehículos eléctricos e híbridos

Resumen ejecutivo

Con un déficit comercial de la UE con China que alcanza los mil millones de euros diarios, una cifra que la presidenta de la Comisión Europea, von der Leyen, ha definido como un punto de inflexión, la UE está ampliando secuencialmente sus restricciones comerciales desde los vehículos eléctricos a los coches híbridos y los productos siderúrgicos derivados. China ha rechazado oficialmente la exigencia de la UE de restricciones voluntarias a la exportación, calificándola de violación de la OMC, y ha respondido que la causa fundamental reside en las debilidades estructurales de la industria manufacturera europea, lo que hace improbable un acuerdo negociado para la fecha límite de octubre. El escenario más probable, con la mayor probabilidad de realización en la actualidad, implica que la UE continúe ampliando secuencialmente su Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (CBAM) y sus derechos antidumping, desde el acero a los vehículos eléctricos, las baterías y, posteriormente, los robots. Esta tendencia, unida al impulso de Alemania por su propio paquete de seguridad económica, presenta tanto riesgos regulatorios como oportunidades para cubrir vacíos de mercado para las industrias del acero, la automoción y las baterías de Corea del Sur. Las empresas surcoreanas deben actuar de forma preventiva antes de que estas regulaciones se finalicen, estableciendo sistemas de datos para la intensidad de carbono del CBAM, aumentando su cuota de producción dentro de la UE y fortaleciendo las alianzas en la cadena de suministro con los fabricantes de automóviles alemanes.

I. Análisis de la situación actual

La UE amplía las restricciones comerciales más allá de los vehículos eléctricos chinos a los híbridos y el acero: Un análisis de la situación actual

1. Antecedentes y evolución

El desequilibrio comercial entre la UE y China ya ha superado un punto de inflexión numérico. En un discurso ante el Parlamento Europeo, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, declaró que el déficit comercial con China ha alcanzado los mil millones de euros diarios [9]. Describió esta situación como un "punto de inflexión" [9]. El medio de comunicación alemán Der Standard informó de que el superávit de exportación exterior de China de enero a agosto de este año ascendió a aproximadamente 690 mil millones de euros [14]. Esta cifra revela crudamente el enorme volumen de mercancías que la industria manufacturera china está introduciendo en el mercado mundial.

La raíz de este desequilibrio no reside en una respuesta europea inadecuada, sino en la estructura del mercado interno de China. La prolongada caída del sector inmobiliario chino ha frenado el consumo interno [3][8], consolidando un sistema en el que la capacidad de producción que no puede ser absorbida en el país se desvía al extranjero [3][8]. Esta tendencia, que comenzó a principios de la década de 2020 en los sectores de vehículos eléctricos y baterías, se ha extendido desde entonces al acero, los productos químicos y la maquinaria, y más recientemente se ha propagado a los robots industriales [3][6][8]. El superávit por cuenta corriente de China se ha expandido del 0,7 % del PIB en 2019 a un 3,7 % previsto para 2025 [3][6][8].

En respuesta a esta tendencia, la Comisión Europea ha seguido una vía de expansión secuencial de su Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (CBAM) y de los derechos antidumping, comenzando por el acero [3][8]. La elección del acero como objetivo inicial tiene su origen en la experiencia de Alemania. Una estructura asimétrica, en la que las exportaciones de Alemania a China disminuyen mientras su déficit comercial con China crece paradójicamente, ha servido como fuerza motriz que sostiene el sentimiento proteccionista dentro de la UE [3]. Esta dinámica condujo a la introducción de derechos compensatorios sobre los vehículos eléctricos y, desde principios de este año, el alcance de las regulaciones se ha ampliado para incluir los coches híbridos y los productos siderúrgicos derivados.

2. Situación actual

El periódico estatal chino Global Times evalúa que las recientes medidas de la UE han superado el nivel de los remedios comerciales tradicionales dirigidos a artículos individuales. Un experto chino señaló: "Las recientes medidas de la UE ya no se limitan a los remedios comerciales tradicionales dirigidos a productos individuales, sino que se están expandiendo gradualmente a cadenas de suministro industriales completas" [1]. El mismo artículo advierte que, con la industria europea ya enfrentando presiones competitivas, intentar resolver problemas estructurales mediante el fortalecimiento de las barreras comerciales no solo contribuirá poco a reforzar la industria manufacturera europea, sino que también podría resultar contraproducente [1].

La regulación de los coches híbridos es el punto de discordia más reciente. La publicación estadounidense especializada en automoción Automotive News informó de que la UE está solicitando a China que limite sus exportaciones de coches híbridos para evitar una disputa comercial [4]. En respuesta, el Ministerio de Comercio de China se opuso de inmediato. Un portavoz del ministerio declaró: "Las llamadas 'restricciones voluntarias a la exportación' violan gravemente las normas de la OMC y contradicen directamente los principios de una economía de mercado y la competencia leal", añadiendo inequívocamente: "China se opone resueltamente a esto" [7]. El Ministerio de Comercio criticó el método mismo de presión de la UE: amenazar con imponer aranceles elevados si China no restringe voluntariamente sus exportaciones de coches híbridos [7].

Al margen de las discusiones a nivel de la UE, Alemania está preparando su propio paquete de seguridad económica. Según el Global Times, que cita un informe de Bloomberg, Alemania está considerando una amplia gama de medidas para proteger sus industrias estratégicas, incluyendo nuevos aranceles sobre los coches híbridos [11]. Un experto chino criticó estas posibles medidas, argumentando que "conllevan el riesgo de externalizar los propios problemas de competitividad de Alemania y están lejos de ser una solución a los desafíos estructurales que enfrenta la industria alemana" [11].

Un conflicto similar se está desarrollando en el sector de los equipos de telecomunicaciones. Diecisiete ejecutivos de empresas europeas de telecomunicaciones publicaron una carta abierta en la que afirmaban que la industria podría enfrentarse a hasta 40 mil millones de euros en gastos adicionales si se implementa la Ley de Ciberseguridad de la UE modificada [16]. Citando esta carta, el portavoz del Ministerio de Asuntos Exteriores chino, Guo Jiakun, instó a la UE a "prestar atención a las voces racionales dentro de Europa y abstenerse de introducir regulaciones discriminatorias" [16]. Esto indica que las regulaciones de la UE dirigidas a China se están expandiendo más allá de los automóviles y el acero hacia el ámbito de la infraestructura de telecomunicaciones.

A pesar de esta tendencia al fortalecimiento de las regulaciones, los canales de diálogo permanecen abiertos. El ministro de Comercio chino, Wang Wentao, mantuvo una videollamada con Maroš Šefčovič, vicepresidente ejecutivo de Comercio y Seguridad Económica de la UE, a petición de este último [13]. El Global Times describió la iniciativa de la UE de solicitar el diálogo mientras simultáneamente persigue regulaciones como "particularmente notable", y transmitió la perspectiva china que cuestiona la sinceridad del gesto [13][1]. La Comisión Europea ha fijado octubre como fecha límite para obtener resultados en la recalibración de su relación comercial con China [2]. El vicepresidente ejecutivo Šefčovič declaró: "Las exportaciones de China a la UE siguen creciendo, mientras que nuestra cuota de mercado en China sigue disminuyendo. Esta tendencia no es sostenible, y el statu quo no es una opción" [2].

3. Actores y posiciones clave

La Comisión Europeadefine el creciente déficit comercial como un punto de inflexión político que ya no puede ser ignorado. La presidenta von der Leyen ha declarado: "Utilizaremos todas las herramientas a nuestra disposición para recalibrar la relación" [9]. El vicepresidente ejecutivo Šefčovič está siguiendo una estrategia de doble vía que combina el diálogo con la presión, intensificando esta última al establecer explícitamente un plazo en octubre para las negociaciones con China [2].

El Gobierno y la industria de Alemaniaocupan una posición dual. Mientras que los fabricantes de automóviles como Volkswagen y Mercedes-Benz, que dependen en gran medida del mercado chino, han mantenido una postura cautelosa sobre el fortalecimiento de las regulaciones a nivel de la UE, el gobierno está considerando sus propias medidas, incluyendo aranceles sobre los coches híbridos, a través de un paquete de seguridad económica separado [11]. Esto ilustra los diferentes enfoques de la política hacia China que existen incluso entre los Estados miembros de la UE.

El Ministerio de Comercio y el Ministerio de Asuntos Exteriores de Chinamantienen una postura de línea dura, definiendo las medidas de la UE como una violación de las normas de la OMC y una forma de proteccionismo discriminatorio. El Ministerio de Comercio ha rechazado explícitamente la exigencia de restricciones voluntarias a la exportación [7], mientras que el Ministerio de Asuntos Exteriores está empleando una estrategia discursiva de citar la oposición interna europea para presionar a la UE [16]. Simultáneamente, mantienen abiertos los canales de negociación, como demuestra la participación del ministro Wang Wentao en la videollamada con Šefčovič [13].

Las industrias europeas de telecomunicaciones y automociónComo las partes que soportarán los costes directos del aumento de la regulación, estas industrias están expresando sus propias preocupaciones. La carta abierta de los ejecutivos de telecomunicaciones [16] refleja la aprensión de que la política de la UE se está avanzando sin una coordinación suficiente con la industria. Los sectores de la automoción y el acero se enfrentan a la doble carga de los costes de reestructuración de la cadena de suministro y la disminución del acceso al mercado chino.

4. Cuestiones clave

La primera cuestión es la naturaleza cambiante de las medidas de la UE. La evaluación de China es que las acciones se están expandiendo desde los derechos antidumping y compensatorios sobre productos individuales a regulaciones estructurales dirigidas a cadenas de suministro industriales completas [1]. Esto sugiere que la UE está pasando de simples remedios comerciales a una respuesta a nivel de política industrial.

La segunda cuestión se refiere a la sinceridad de la postura negociadora de la UE. Su enfoque de fortalecer las regulaciones mientras solicita simultáneamente el diálogo es percibido por China como una actitud de doble cara [1][13]. Esto podría actuar como un obstáculo para construir la confianza en futuras negociaciones.

La tercera cuestión es la coherencia política interna de la UE. La búsqueda paralela de respuestas a nivel de los Estados miembros (Alemania) y a nivel de la Comisión Europea aumenta la complejidad de la coordinación de políticas [11]. Como se ve en las preocupaciones por los costes de la industria de las telecomunicaciones [16], conciliar los intereses de la industria y los responsables políticos también sigue siendo un desafío.

La cuarta cuestión es la legitimidad del enfoque de "restricción voluntaria a la exportación" bajo el derecho internacional. China está protestando enérgicamente contra este método, definiéndolo como una violación de las normas de la OMC [7], lo que sugiere que su implementación real podría escalar a una disputa en la OMC.

II. Análisis en profundidad

La UE amplía las restricciones comerciales más allá de los vehículos eléctricos chinos a los híbridos y el acero: Un análisis en profundidad

1. Análisis de las causas fundamentales

El detonante de la situación actual no es la política industrial europea. El punto de partida es un vacío estructural en el mercado interno de China. La prolongada caída del mercado inmobiliario chino ha provocado una contracción del consumo de los hogares [3][8], consolidando una vía por la que la capacidad de producción que no puede ser absorbida a nivel nacional se desvía al extranjero [3][8]. Esta tendencia apareció primero en los sectores de vehículos eléctricos y baterías [3][6][8], extendiéndose posteriormente al acero, los productos químicos y la maquinaria [3][8]. Recientemente, su alcance se ha ampliado para incluir los robots industriales [3][6][8].

Las cifras ilustran claramente esta estructura. El superávit por cuenta corriente de China se expandió del 0,7 % del PIB en 2019 a un 3,7 % previsto para 2025 [3][6][8]. Cuando se calcula sobre una base arancelaria, el superávit es aún mayor [3][8]. El medio de comunicación alemán Der Standard informó de que el superávit de exportación exterior de China de enero a agosto de este año alcanzó aproximadamente los 690 mil millones de euros [14]. La presidenta de la Comisión, von der Leyen, declaró que el déficit comercial de la UE con China se sitúa en un nivel de mil millones de euros diarios [9], una situación que definió como un "punto de inflexión" [9]. El vicepresidente ejecutivo de Comercio, Šefčovič, señaló: "Las exportaciones de China a la UE siguen creciendo, mientras que nuestra cuota de mercado en China sigue disminuyendo" [2]. Añadió inequívocamente: "Esta tendencia no es sostenible, y el statu quo no es una opción" [2].

La perspectiva china difiere. Un experto chino citado por el Global Times señala que las recientes medidas de la UE han superado el nivel de los remedios comerciales tradicionales dirigidos a artículos individuales [1]. El experto advirtió: "Con la industria europea ya enfrentando presiones competitivas, intentar resolver problemas estructurales mediante el fortalecimiento de las barreras comerciales no solo contribuirá poco a reforzar la industria manufacturera europea, sino que también podría resultar contraproducente" [1]. Críticas similares se han dirigido al propio paquete de seguridad económica de Alemania. El Global Times transmitió la opinión de un experto de que las regulaciones planeadas por Alemania sobre China "riesgan externalizar sus propios problemas de competitividad" [11]. El punto de colisión entre las dos perspectivas es claro. Bruselas ve la sobreproducción de China como el resultado de una competencia desleal. Pekín responde que la debilidad estructural de la industria manufacturera europea es la causa fundamental, y que los aranceles son un medio para ocultar este hecho.

2. Contexto estructural

Estructura económica: El aspecto clave de esta expansión regulatoria es su cambio de carácter, de una respuesta específica por producto a una dirigida a cadenas de suministro industriales completas [1]. El trasfondo de la selección del acero como primer objetivo reside en la posición única de Alemania. Alemania está experimentando una estructura asimétrica en la que sus exportaciones a China disminuyen mientras su déficit comercial con China crece paradójicamente [3]. Esta asimetría actúa como una fuerza motriz que sostiene el sentimiento proteccionista dentro de la UE [3]. Por ello, se considera que la vía más probable es que la Comisión Europea expanda progresivamente el CBAM y los derechos antidumping en secuencia, desde el acero a los vehículos eléctricos, las baterías y, posteriormente, los robots [3][8]. La probabilidad de que esta vía se materialice se estima en un 50-55 % [3].

Estructura política: La Comisión Europea ha fijado octubre como fecha límite para lograr resultados en la recalibración de su relación comercial con China [2]. Establecer este plazo es en sí mismo una herramienta de presión política. Al mismo tiempo, la UE se enfrenta a limitaciones internas debido a los diferentes intereses entre los Estados miembros. Alemania, que durante mucho tiempo había estado en el bando de la cautela debido a la dependencia de su industria automotriz de China, ha girado recientemente hacia la preparación de su propio paquete de seguridad económica por separado [11]. Esto crea una estructura dual en la que una respuesta común a nivel de la Comisión corre paralela a las respuestas individuales a nivel de los Estados miembros. El medio de comunicación austriaco Der Standard informó de que la UE tiene la intención de excluir a las empresas chinas mediante el fortalecimiento de los requisitos "Hecho en Europa" en la contratación pública [14]. Esto demuestra que las herramientas regulatorias se están expandiendo más allá de los aranceles para incluir el acceso a los mercados de contratación pública [6].

Estructura de seguridad: Esta cuestión no se limita a asuntos puramente comerciales. La Comisión Europea está gestionando la política comercial dentro de un marco de 'seguridad económica'. El hecho mismo de que el título oficial de Šefčovič sea 'vicepresidente ejecutivo de Comercio y Seguridad Económica' lo atestigua [13]. El caso de los 17 operadores de telecomunicaciones europeos que advierten que la Ley de Ciberseguridad de la UE modificada podría desencadenar hasta 40 mil millones de euros en costes de sustitución de equipos demuestra que las regulaciones comerciales se están extendiendo al ámbito de la seguridad de la infraestructura de telecomunicaciones [16]. En respuesta, el Ministerio de Asuntos Exteriores chino instó a la UE a "prestar atención a las voces racionales dentro de Europa y evitar medidas restrictivas discriminatorias" [16]. Las fronteras entre la política comercial, industrial y de seguridad se están difuminando progresivamente dentro de la UE.

3. Comparación con precedentes históricos y casos similares

Pekín no considera esta situación como algo sin precedentes. El análisis chino sugiere que se repetirá un manual de respuesta ya probado durante la crisis de la eurozona [8]. En aquel momento, la respuesta de Pekín se basó en tres pilares: guerra discursiva, diversificación hacia mercados emergentes y explotación de las divisiones entre los Estados miembros de la UE [8]. Un patrón similar es detectable en esta ocasión. La reacción inmediata y firme del Ministerio de Comercio de China, la guerra discursiva librada a través de los medios estatales y los intentos de diversificar los destinos de exportación hacia mercados emergentes están procediendo simultáneamente [7][1].

La oposición de China al método de 'restricción voluntaria a la exportación' (RVE) también debe entenderse en un contexto histórico. Automotive News informó de que la UE está solicitando a China que limite voluntariamente sus exportaciones de coches híbridos para evitar una disputa comercial [4]. Este método es formalmente similar a las RVE que Japón aceptó durante la fricción automotriz entre Estados Unidos y Japón en la década de 1980. El Ministerio de Comercio de China ha rechazado este enfoque de plano. Un portavoz declaró: "Las llamadas 'restricciones voluntarias a la exportación' violan gravemente las normas de la OMC y contradicen directamente los principios de una economía de mercado y la competencia leal" [7], añadiendo inequívocamente: "China se opone resueltamente a esto" [7]. El hecho de que China esté rechazando explícitamente un precedente que Japón aceptó es una diferencia crucial entre los dos casos. Pekín parece preocupado de que aceptar tal medida lo expondría a presiones similares sobre otros productos en el futuro.

La vía de la expansión arancelaria secuencial utilizando el CBAM tampoco carece de precedentes. El método de la UE de expandir progresivamente las regulaciones desde el acero a los vehículos eléctricos, las baterías y los robots [3][8] es coherente con su patrón existente de medidas de defensa comercial, que priorizan la defensa de una industria específica y luego extienden las regulaciones aguas arriba en la cadena de suministro. Sin embargo, este caso es cualitativamente diferente en que la amplitud y la velocidad de los productos objetivo son significativamente mayores que antes.

4. Variables clave que configuran la evolución futura

En primer lugar, si se puede alcanzar un acuerdo sustantivo en las negociaciones entre China y la UE para la fecha límite de octubre. La videollamada entre el ministro de Comercio, Wang Wentao, y el vicepresidente ejecutivo, Šefčovič, se celebró a petición de este último [13]. El Global Times, si bien evaluó esta solicitud de diálogo como una posible señal de un cambio en la actitud de la UE, también transmitió la opinión de un experto de que "deben seguir acciones concretas para satisfacer las demandas de China" [13]. Si continúa el actual patrón dual de buscar el diálogo y fortalecer las regulaciones simultáneamente, es probable que aumenten las dudas de China sobre la sinceridad de la UE [1].

En segundo lugar, la alineación entre las acciones independientes de Alemania y la respuesta común de la UE. La situación en la que Alemania está impulsando su propio paquete de seguridad económica, que incluye aranceles sobre los coches híbridos [11], mientras se discuten regulaciones similares a nivel de la UE, crea el potencial de competencia o solapamiento entre las acciones de los Estados miembros y la respuesta de la Comisión. En este proceso, también hay espacio para el conflicto entre los intereses comerciales de la industria automotriz alemana en China y las demandas de protección industrial del gobierno alemán.

En tercer lugar, la intensidad y el método de las contramedidas de China. La declaración del Ministerio de Comercio rechazando las restricciones voluntarias a la exportación [7] y el llamamiento del Ministerio de Asuntos Exteriores a abstenerse de medidas restrictivas discriminatorias [16] pueden considerarse las etapas iniciales de una estrategia basada en el discurso. Si, como durante la crisis de la eurozona, China comienza a aplicar seriamente presión sobre los Estados miembros individuales y a diversificarse hacia mercados emergentes, la unidad de la política de la UE hacia China podría ponerse a prueba [8].

En cuarto lugar, si las reformas propuestas a las regulaciones de contratación pública de la UE se aprobarán realmente y cuál será su ámbito de aplicación. La Comisión Europea está impulsando la modificación de su ley de contratación pública para restringir las ofertas de proveedores de países que no han firmado acuerdos de contratación con la UE [6][14]. Que las empresas no chinas, incluidas las de Corea del Sur, obtengan beneficios colaterales podría depender de si esta medida se aprueba tal como se propuso originalmente y del grado en que se apliquen las disposiciones que excluyen a las empresas de terceros países [6].