Эскалация торгового конфликта между ЕС и Китаем: реформа правил государственных закупок и волновые эффекты «китайского шока 2.0»

Краткое содержание

В сентябре Европейская комиссия предложила поправки к своему закону о государственных закупках с целью ограничить заявки от поставщиков из стран, не являющихся участниками Соглашения о государственных закупках (СГЗ), таких как Китай. Это структурный ответ на сокращение доли ЕС на рынке обрабатывающей промышленности из-за избыточного производства в Китае, вызванного спадом на рынке недвижимости, в таких секторах, как электромобили, сталь и робототехника. Ожидается, что Китай ответит дискурсивной войной, давлением на отдельные государства-члены и диверсификацией на развивающиеся рынки, что делает маловероятным скорое урегулирование путем переговоров. Наиболее вероятный сценарий заключается в том, что ЕС примет закон в предложенном виде и последовательно расширит свой Механизм трансграничного углеродного регулирования (CBAM) и антидемпинговые пошлины, начиная со стали. Это требует немедленной реакции со стороны южнокорейских сталелитейных компаний. Хотя секторы аккумуляторов и робототехники являются менее приоритетными, возникающий рыночный вакуум может создать возможности для фирм, которые заблаговременно внедрили системы соответствия требованиям CBAM. Правительство Южной Кореи, со своей стороны, должно срочно прояснить свой статус в рамках СГЗ и определить, будет ли к нему применяться положение об исключении третьих стран.

I. Ситуационный анализ

Эскалация торгового конфликта между ЕС и Китаем: реформа правил закупок и «китайский шок 2.0»

1. Предыстория и развитие событий

Экспортное наступление Китая на Европу началось в начале 2020-х годов в секторах электромобилей и аккумуляторов [3][5]. Позже оно распространилось на сталь, химикаты и машиностроение [3][8], а в последнее время охватило и промышленных роботов [5][8]. Эта тенденция не была вызвана внешними факторами; ее первопричиной является затяжной спад на внутреннем рынке недвижимости Китая [3][8]. По мере сокращения внутреннего потребления сформировалась структурная модель, при которой производственные мощности, которые не могли быть поглощены внутри страны, были перенаправлены за рубеж [3][5]. Профицит счета текущих операций Китая вырос с 0,7% ВВП в 2019 году до 3,7% в 2025 году [3][7]. Судя по таможенным данным, профицит еще больше [8].

Ущерб для Европы становится очевидным из статистики. Торговый дефицит ЕС с Китаем достиг 360 миллиардов евро в 2025 году [3][5]. Китай опустился со 2-го на 9-е место в списке направлений для немецкого экспорта, однако, как это ни парадоксально, торговый дефицит Германии с Китаем увеличился [3]. Швейцарское издание NZZ сообщило, что в прошлом году Китай зафиксировал глобальный профицит экспорта в размере 1,2 триллиона долларов, добавив, что Европа опасается связанной с этим потери десятков тысяч рабочих мест в обрабатывающей промышленности [14]. Сингапурская газета Business Times проиллюстрировала эту тенденцию на примере немецкого инженера Зёнке Зигфридсена. После того как он семь лет разрабатывал технологию плавучих морских ветряных турбин, патент был приобретен компанией MingYang Smart Energy из Чжуншаня. Это привело к ситуации, когда технология была представлена премьер-министру Испании не немецкой компанией, а китайской фирмой [11].

На этом фоне Европейская комиссия готовила комплексную реформу своих правил государственных закупок. Марош Шефчович, европейский комиссар по торговле, заявил: «Экспорт Китая в ЕС продолжает расти, в то время как доля рынка ЕС в Китае продолжает сокращаться», и предупредил: «Эта тенденция неустойчива, и сохранение статус-кво не является вариантом» [2]. ЕС установил октябрьский срок для устранения этого дисбаланса [2].

2. Текущая ситуация

9 сентября Комиссия объявила о предложении нового Закона о государственных закупках, якобы для упрощения существующих 900 страниц нормативных актов, которые включают три директивы, 26 отраслевых законов и пять процедур закупок [13]. Французская газета Le Monde охарактеризовала этот шаг как «упрощение» и «европеизацию» системы закупок [13]. Коллегия комиссаров единогласно одобрила это предложение [13]. Австрийская газета Die Presse отметила, что на государственные закупки приходится 15% экономической деятельности ЕС, и проанализировала, что Комиссия намерена использовать этот экономический вес для стимулирования спроса на европейские товары и услуги [1]. Венгерское издание Telex, ссылаясь на комиссара по промышленности Стефана Сежурне, сообщило, что новое регулирование будет управлять рынком закупок объемом 600 миллиардов евро в год [10].

Основное положение позволяет государственным органам в странах-членах ограничивать или отклонять заявки от поставщиков из стран, не подпадающих под действие соглашений ЕС о закупках. Китай полностью подпадает под эту категорию [6]. Die Presse охарактеризовала это как меру по «исключению китайских компаний с европейского рынка государственных закупок» [1].

Реакция китайских государственных СМИ была незамедлительной и яростной. Газета Global Times, ссылаясь на китайских экспертов, раскритиковала регулирование за распространение протекционизма на государственные закупки без решения фундаментальных проблем конкурентоспособности Европы [4]. В другой статье то же издание назвало эту меру «дискриминационной» и привело мнения экспертов, утверждающих, что она не решит проблем Европы [6]. Редакционная статья Global Times пошла дальше, открыто заявив о намерении нанести ответный удар под заголовком: «Если ЕС полон решимости вести торговую войну с Китаем, так тому и быть». В статье утверждалось, что в то время как ЕС борется с замедлением роста, политической поляризацией, социальным расколом и стратегической растерянностью в отношении России и США, он «совершил серьезный стратегический просчет, приняв Китай за саму проблему, а не за стратегического партнера» [12]. Другая статья Global Times пренебрежительно отозвалась о плане закупок «Европа прежде всего», утверждая, что он лишь защитит «иллюзию европейской конкурентоспособности» [9].

Ответ Китая выходит за рамки дискурсивной войны. Газета South China Morning Post сообщила, что Министерство коммерции Китая назвало французский «закон против быстрой моды» протекционистским и проводит встречи с французскими компаниями, чтобы оказать на них давление с целью отмены закона. Министерство также расследует, получали ли эти французские фирмы субсидии для своей деятельности в Китае [15]. Это демонстрирует, что Пекин уже использует торговое давление в ответ на действия отдельных государств-членов ЕС.

3. Ключевые акторы и их позиции

Европейская комиссия использует реформу правил закупок как инструмент двойного назначения: для защиты торговли и защиты промышленности. Команда по торговой политике во главе с Шефчовичем сосредоточена на оказании давления на Китай с целью исправления структурных дисбалансов, установив крайний срок в октябре [2]. Тем временем комиссар по промышленности Сежурне использует огромный размер рынка закупок (600 миллиардов евро в год) для подкрепления аргументов в пользу подхода «Европа прежде всего» [10].

Китайские государственные СМИ и Министерство коммерции придерживаются двойной стратегии: осуждают меры ЕС как протекционистские, одновременно оказывая двустороннее давление на отдельные государства-члены, такие как Франция [6][15]. Редакционные статьи в Global Times неоднократно указывают на внутренние политические и экономические уязвимости ЕС, представляя конфликт как такой, который в конечном итоге окажется более обременительным для самого ЕС [12].

Интересы государств-членов ЕС не являются однородными. Германия сталкивается с двойной проблемой: резким падением экспорта в Китай и растущим торговым дефицитом, а также с конкретными случаями эрозии ее производственной базы из-за передачи технологий и утечки патентов [11]. Франция, которая ответила собственным законодательством в секторах потребительских товаров, таких как быстрая мода, теперь сталкивается с прямым давлением со стороны Китая [15]. Эти различия в подверженности и уязвимости государств-членов могут стать серьезной проблемой для поддержания единого фронта на уровне ЕС.

4. Ключевые вопросы

Первый ключевой вопрос — это эффективность реформы правил закупок. Китай утверждает, что эта мера не решит глубинных проблем конкурентоспособности Европы и лишь приведет к увеличению затрат на закупки и ограничению конкуренции [4]. В самом ЕС также существует скептицизм относительно того, приведет ли это регулирование к реальному восстановлению промышленной конкурентоспособности.

Второй вопрос — это значение октябрьского срока, установленного ЕС. Преобладает оценка, что Китай вряд ли добровольно ограничит свой экспорт [3]. Поскольку экспортная экспансия Китая является структурной необходимостью, вытекающей из спада его внутренней экономики, аналитики считают маловероятным, что одно лишь политическое давление сможет обратить эту тенденцию вспять в краткосрочной перспективе [5][8].

Третий вопрос — это внутренняя сплоченность ЕС. Различия в политических предпочтениях уже очевидны между Германией и такими странами, как Франция и Италия, что повышает вероятность того, что Китай может использовать эти разногласия для оказания давления на отдельные государства-члены [15]. Если регулирование закупок будет применяться неравномерно в разных государствах-членах, весь единый фронт ЕС в отношении Китая будет подвергнут испытанию.

II. Углубленный анализ

Эскалация торгового конфликта между ЕС и Китаем: реформа правил закупок и «китайский шок 2.0»

Углубленный анализ

1. Первопричина: структурный характер разрыва внутреннего спроса в Китае

Триггером этого конфликта является не переменная торговой политики, такая как тарифы или субсидии, а затяжной спад на рынке недвижимости Китая [3][5]. Сокращение в секторе недвижимости привело к снижению как доходов домохозяйств, так и потребительских настроений, закрепив структуру, при которой внутренний рынок не может поглотить производственные мощности страны [3][8]. Это не тот разрыв, который можно закрыть за счет краткосрочных деловых циклов. В подтверждение этой точки зрения, профицит счета текущих операций Китая вырос более чем в пять раз с 0,7% ВВП в 2019 году до 3,7% в 2025 году [3][7]. Судя по таможенным данным, разрыв еще больше [8].

С точки зрения китайского правительства, расширение экспорта — это не выбор промышленной политики, а фактически единственный способ компенсировать внутренний спад [5]. Анализ EAI подтверждает, что для пекинских политиков это «не вопрос выбора» [5]. В этом и заключается источник разрыва в восприятии между ЕС и Китаем. Брюссель рассматривает проблему как вопрос избыточных мощностей, стимулируемых государством, и недобросовестной конкуренции, в то время как Пекин противопоставляет этому нарратив, изображающий это как естественный результат модернизации промышленности [3]. Газета Global Times охарактеризовала реформу закупок в ЕС как «меру, которая распространяет протекционизм на сферу государственных закупок, не решая фундаментальных проблем европейской конкурентоспособности» [4]. Это столкновение концепций снижает вероятность скорого урегулирования путем переговоров.

2. Структурный контекст: взаимосвязанное трио политики, экономики и безопасности

На экономическом уровне эрозия доли ЕС на рынке обрабатывающей промышленности очевидна в конкретных цифрах. Китай опустился со 2-го на 9-е место в списке направлений для немецкого экспорта, однако, как это ни парадоксально, торговый дефицит Германии с Китаем увеличился [3]. Это подразумевает структуру, при которой Германия продает Китаю меньше, а покупает у него больше. Случай с немецким инженером, о котором сообщила Business Times, — когда технология плавучих морских ветряных турбин была представлена премьер-министру Испании не немецкой фирмой, а компанией MingYang Smart Energy из Чжуншаня — символически иллюстрирует этот парадокс [11]. Для ЕС в целом предполагаемые издержки от потери доли рынка в пользу китайских производителей только в 2025 году составляют примерно 150 миллиардов долларов США [11].

На политическом уровне расходящиеся интересы государств-членов являются ключевой переменной. Существует разрыв в политике между немецкой промышленностью, которая сильно зависит от экспорта в Китай, и такими странами, как Франция и Италия, которые отдают приоритет защите своего внутреннего производства [3][5]. Единогласное одобрение реформы правил закупок Коллегией комиссаров [13] указывает на то, что консенсус государств-членов пока сохраняется. Однако сохранится ли этот консенсус на этапе реализации для конкретных отраслей — это другой вопрос. Тот факт, что Министерство коммерции Китая провело отдельные переговоры с французскими компаниями по поводу предложенного Францией регулирования быстрой моды, даже подняв вопрос о субсидиях [15], говорит о том, что Пекин уже нацеливается на отдельные государства-члены для оказания давления, а не противостоит ЕС как единому блоку.

На уровне безопасности сама природа рынка закупок усложняет проблему. На государственные закупки приходится 15% ВВП ЕС, что составляет примерно 600 миллиардов евро в год [1][10]. Этот рынок, охватывающий все, от строительства дорог до канцелярских товаров, смешивает обычные потребительские товары с секторами, непосредственно связанными с национальной безопасностью, такими как инфраструктура и энергетика [1]. Решение ЕС о полном исключении китайских фирм из всей этой сферы имеет гораздо более широкие последствия, чем отраслевые антидемпинговые меры, и вызывает вопросы о его соответствии системе Всемирной торговой организации (ВТО) [7].

3. Исторический прецедент: повторение кризиса еврозоны

Стратегия ответа Пекина не нова. Анализ EAI предполагает, что текущая ситуация является «повторением метода, уже проверенного во время кризиса еврозоны» [5]. Во время того кризиса Китай использовал политические разногласия внутри ЕС, покупая государственные облигации южноевропейских стран и напрямую взаимодействуя с отдельными государствами-членами. Ожидается, что на этот раз Пекин будет действовать по трем схожим направлениям: дискурсивная война, диверсификация на развивающиеся рынки и использование разногласий между государствами-членами ЕС [5].

Контуры дискурсивной войны уже формируются через государственные СМИ. В редакционной статье Global Times отмечается, что ЕС одновременно переживает «замедление роста, политическую поляризацию, социальный раскол и стратегическую растерянность в отношении России и США», и утверждается, что Китай мог бы стать стратегическим партнером в решении этих проблем, но вместо этого его «ошибочно приняли за саму проблему» [12]. То же издание поставило под сомнение эффективность инициативы ЕС по закупкам «Европа прежде всего», назвав ее «мерой по защите иллюзии европейской конкурентоспособности» [9]. Этот дискурс напоминает стратегию, которую Китай использовал в начале 2010-х годов, чтобы использовать европейский кризис суверенного долга как возможность для расширения своих собственных стратегических позиций.

Однако в текущей ситуации есть новая переменная. Во время кризиса еврозоны 2010-х годов Соединенные Штаты и ЕС не имели четко согласованной политики в отношении Китая. Сегодня же ЕС движется к регулированию своего рынка закупок по отдельному пути, в то время как значительное тарифное давление США на Китай уже существует. Сам вопрос, поставленный брюссельским аналитическим центром Bruegel — «Что возможно без США и Китая?» [Источник удален] — подчеркивает затруднительное положение ЕС: теперь он должен создавать свои собственные инструменты торговой политики в более изолированных условиях, чем раньше.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Первая переменная — это потенциальные различия в интенсивности реализации среди государств-членов ЕС. Хотя само регулирование было принято единогласно [13], стимулы для немецкой промышленности сотрудничать с Китаем могут столкнуться с протекционистскими предпочтениями Франции и Италии на этапе реализации. Как уже показал французский случай [15], Пекин, вероятно, будет использовать тактику, направленную на отдельные слабые звенья в общем фронте ЕС.

Вторая переменная — это интенсивность действий ЕС после октябрьского срока [2]. Последствия будут зависеть от того, приведет ли предупреждение комиссара Шефчовича к фактическим антидемпинговым пошлинам или поправкам к Инструменту международных государственных закупок (IPI), или же оно останется лишь переговорной тактикой. ЕС уже проводит общественные консультации по первой поправке к IPI [7], что говорит о том, что реформа закупок — это не разовая мера, а часть более широкого процесса институционализации.

Третья переменная — это масштаб контрмер Китая. Если жесткая позиция, предвещаемая в редакционной статье Global Times — «Если ЕС полон решимости вести торговую войну... так тому и быть» [12] — материализуется в виде ответных тарифов или мер, нацеленных на конкретные государства-члены, конфликт может перерасти из рынка закупок в полномасштабный торговый спор. И наоборот, если Китай решит управлять прямой конфронтацией с ЕС, сосредоточившись на диверсификации на развивающиеся рынки, конфликт, вероятно, станет затяжным, но ограниченным спором.