Escalada del conflicto comercial entre la UE y China: la reforma de las normas de contratación pública y los efectos expansivos del 'shock chino 2.0'

Resumen ejecutivo

En septiembre, la Comisión Europea propuso enmiendas a su ley de contratación pública para restringir las ofertas de proveedores de países que no son parte del Acuerdo sobre Contratación Pública (ACP), como China. Se trata de una respuesta estructural a la erosión de la cuota de mercado manufacturero de la UE por la sobreproducción china —derivada de su crisis inmobiliaria— en sectores como los vehículos eléctricos, el acero y la robótica. Se espera que China responda con una guerra discursiva, presión sobre los Estados miembros individuales y una diversificación hacia mercados emergentes, lo que hace improbable un acuerdo negociado a corto plazo. El escenario más probable es que la UE apruebe la ley tal como se ha propuesto y amplíe secuencialmente su Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (MAFC) y los aranceles antidumping, comenzando por el acero. Esto requiere una respuesta inmediata por parte de las empresas siderúrgicas surcoreanas. Si bien los sectores de las baterías y la robótica son prioridades menores, el vacío de mercado resultante puede crear oportunidades para las empresas que hayan establecido proactivamente sistemas de cumplimiento del MAFC. El Gobierno de Corea del Sur, por su parte, debe aclarar urgentemente su estatus en el ACP y determinar si se le aplicará la cláusula de exclusión de terceros países.

I. Análisis de la situación

Escalada del conflicto comercial entre la UE y China: la reforma de las normas de contratación y el 'shock chino 2.0'

1. Antecedentes y evolución

La ofensiva exportadora de China hacia Europa comenzó a principios de la década de 2020 en los sectores de vehículos eléctricos y baterías [3][5]. Posteriormente se expandió para incluir el acero, los productos químicos y la maquinaria [3][8], y más recientemente se ha ampliado a los robots industriales [5][8]. Esta tendencia no fue desencadenada por factores externos; su causa fundamental es la prolongada crisis del mercado inmobiliario interno de China [3][8]. A medida que se contraía el consumo interno, surgió un patrón estructural en el que la capacidad de producción que no podía ser absorbida a nivel nacional se redirigió al extranjero [3][5]. El superávit por cuenta corriente de China se expandió del 0,7 % del PIB en 2019 al 3,7 % en 2025 [3][7]. Según los datos aduaneros, el superávit es aún mayor [8].

El perjuicio para Europa se está haciendo evidente en las estadísticas. El déficit comercial de la UE con China alcanzó los 360 000 millones de euros en 2025 [3][5]. La posición de China como destino de las exportaciones alemanas cayó del segundo al noveno lugar y, sin embargo, paradójicamente, el déficit comercial de Alemania con China se ha ampliado [3]. El medio de comunicación suizo NZZ informó de que China registró un superávit de exportación global de 1,2 billones de dólares el año pasado, y añadió que Europa teme la consiguiente pérdida de decenas de miles de empleos en el sector manufacturero [14]. El Singapore Business Times ilustró esta tendencia con el caso del ingeniero alemán Sönke Siegfriedsen. Después de que pasara siete años desarrollando la tecnología de turbinas eólicas marinas flotantes, la patente fue adquirida por MingYang Smart Energy, una empresa con sede en Zhongshan. Esto llevó a una situación en la que la tecnología fue presentada al presidente del Gobierno español no por una empresa alemana, sino por la firma china [11].

En este contexto, la Comisión Europea ha estado preparando una reforma integral de sus normas de contratación pública. Maroš Šefčovič, comisario europeo de Comercio, declaró: «Las exportaciones de China a la UE siguen creciendo, mientras que la cuota de mercado de la UE en China sigue disminuyendo», y advirtió: «Esta tendencia no es sostenible, y el statu quo no es una opción» [2]. La UE ha fijado el mes de octubre como fecha límite para resolver este desequilibrio [2].

2. Situación actual

El 9 de septiembre, la Comisión anunció una propuesta para una nueva Ley de Contratación Pública, aparentemente para simplificar las 900 páginas de reglamentos existentes, que abarcan tres directivas, 26 leyes sectoriales y cinco procedimientos de contratación [13]. El periódico francés Le Monde describió la medida como una «simplificación» y una «europeización» del sistema de contratación [13]. El Colegio de Comisarios aprobó la propuesta por unanimidad [13]. El diario austriaco Die Presse señaló que la contratación pública representa el 15 % de la actividad económica de la UE y analizó que la Comisión tiene la intención de aprovechar este peso económico para impulsar la demanda de productos y servicios europeos [1]. El medio húngaro Telex, citando al comisario de Industria Stéphane Séjourné, informó de que la nueva regulación regiría un mercado de contratación por valor de 600 000 millones de euros anuales [10].

La disposición central permite a las autoridades públicas de los Estados miembros restringir o rechazar ofertas de proveedores de países no cubiertos por los acuerdos de contratación de la UE. China entra de lleno en esta categoría [6]. Die Presse caracterizó esta medida como una forma de «excluir a las empresas chinas del mercado europeo de contratación pública» [1].

La reacción de los medios de comunicación estatales chinos fue inmediata y feroz. El Global Times, citando a expertos chinos, criticó la regulación por extender el proteccionismo a la contratación pública sin abordar los problemas fundamentales de competitividad de Europa [4]. En otro artículo, el mismo medio calificó la medida de «discriminatoria» y recogió opiniones de expertos que argumentaban que no resolvería los problemas de Europa [6]. Un editorial del Global Times fue más allá, señalando abiertamente su intención de tomar represalias con el titular: «Si la UE está decidida a librar una guerra comercial con China, que así sea». El editorial argumentaba que mientras la UE se enfrenta a la ralentización del crecimiento, la polarización política, la división social y la confusión estratégica con respecto a Rusia y Estados Unidos, ha «cometido un grave error de cálculo estratégico al confundir a China con el problema en sí, en lugar de con un socio estratégico» [12]. Otro artículo del Global Times menospreció el plan de contratación «Europa primero», afirmando que solo protegería «la ilusión de la competitividad europea» [9].

La respuesta de China va más allá de la guerra discursiva. El South China Morning Post informó de que el Ministerio de Comercio de China ha calificado de proteccionista la «ley contra la moda rápida» de Francia y se está reuniendo con empresas francesas para presionarlas a que retiren la ley. El ministerio también está investigando si estas empresas francesas han recibido subvenciones para sus operaciones en China [15]. Esto demuestra que Pekín ya está utilizando la presión comercial en respuesta a las medidas adoptadas por los Estados miembros individuales de la UE.

3. Actores y posturas clave

La Comisión Europea está utilizando la reforma de las normas de contratación como una herramienta de doble propósito para la defensa comercial y la protección industrial. El equipo de política comercial, dirigido por Šefčovič, se centra en presionar a China para que corrija los desequilibrios estructurales, fijando como fecha límite el mes de octubre [2]. Mientras tanto, el comisario de Industria, Séjourné, está aprovechando el enorme tamaño del mercado de contratación (600 000 millones de euros anuales) para reforzar el argumento a favor de un enfoque de «Europa primero» [10].

Los medios de comunicación estatales chinos y el Ministerio de Comercio están siguiendo una estrategia dual: condenar las medidas de la UE como proteccionistas y, al mismo tiempo, aplicar una presión bilateral sobre Estados miembros individuales como Francia [6][15]. Los editoriales del Global Times señalan repetidamente las vulnerabilidades políticas y económicas internas de la UE, enmarcando el conflicto como uno que, en última instancia, será más gravoso para la propia UE [12].

Los intereses no son uniformes entre los Estados miembros de la UE. Alemania se enfrenta al doble reto de la caída de las exportaciones a China y un creciente déficit comercial, junto con casos concretos de erosión de su base manufacturera a través de la transferencia de tecnología y la fuga de patentes [11]. Francia, que ha respondido con su propia legislación en sectores de bienes de consumo como la moda rápida, se enfrenta ahora a la presión directa de China [15]. Estas diferencias en la exposición y las vulnerabilidades de los Estados miembros podrían convertirse en un gran desafío para mantener un frente unido a nivel de la UE.

4. Cuestiones clave

La primera cuestión clave es la eficacia de la reforma de las normas de contratación. China argumenta que la medida no resolverá los problemas de competitividad subyacentes de Europa y solo servirá para aumentar los costes de contratación y limitar la competencia [4]. También existe escepticismo dentro de la UE sobre si la regulación conducirá realmente a una recuperación de la competitividad industrial.

La segunda cuestión es la importancia del plazo de octubre fijado por la UE. La evaluación predominante es que es poco probable que China restrinja voluntariamente sus exportaciones [3]. Dado que el impulso exportador de China es una necesidad estructural derivada de su desaceleración económica interna, los analistas creen que es improbable que la presión política por sí sola pueda invertir la tendencia a corto plazo [5][8].

La tercera cuestión es la cohesión interna de la UE. Ya son evidentes las diferencias en las preferencias políticas entre Alemania y países como Francia e Italia, lo que plantea la posibilidad de que China pueda explotar estas divisiones para presionar a los Estados miembros individualmente [15]. Si la regulación de la contratación se aplica de forma desigual en los distintos Estados miembros, todo el frente unificado de la UE sobre China se pondrá a prueba.

II. Análisis en profundidad

Escalada del conflicto comercial entre la UE y China: la reforma de las normas de contratación y el 'shock chino 2.0'

Análisis en profundidad

1. Causa fundamental: la naturaleza estructural de la brecha de demanda interna de China

El detonante de este conflicto no es una variable de política comercial como los aranceles o las subvenciones, sino la prolongada crisis del mercado inmobiliario chino [3][5]. La contracción del sector inmobiliario ha arrastrado tanto los ingresos de los hogares como la confianza del consumidor, afianzando una estructura en la que el mercado interno no puede absorber la capacidad de producción del país [3][8]. No se trata de una brecha que pueda cerrarse con ciclos económicos a corto plazo. En apoyo de esta opinión, el superávit por cuenta corriente de China se multiplicó por más de cinco, pasando del 0,7 % del PIB en 2019 al 3,7 % en 2025 [3][7]. Según los datos aduaneros, la brecha es aún mayor [8].

Desde la perspectiva del Gobierno chino, la expansión de las exportaciones no es una elección de política industrial, sino efectivamente la única manera de compensar la desaceleración interna [5]. El análisis del EAI confirma que para los responsables políticos de Pekín, esto «no es una cuestión de elección» [5]. Este es el origen de la brecha de percepción entre la UE y China. Bruselas enmarca el asunto como uno de sobrecapacidad impulsada por el Estado y competencia desleal, mientras que Pekín responde con una narrativa que lo presenta como un resultado natural de la modernización industrial [3]. El Global Times describió la reforma de la contratación de la UE como «una medida que extiende el proteccionismo a la esfera de la contratación pública sin resolver los problemas fundamentales de la competitividad europea» [4]. Este choque de marcos interpretativos reduce la probabilidad de un acuerdo negociado a corto plazo.

2. Contexto estructural: un trío entrelazado de política, economía y seguridad

En el plano económico, la erosión de la cuota de mercado manufacturero de la UE es evidente en cifras concretas. La posición de China como destino de las exportaciones alemanas cayó del segundo al noveno lugar y, sin embargo, paradójicamente, el déficit comercial de Alemania con China se ha ampliado [3]. Esto implica una estructura en la que Alemania vende menos a China mientras le compra más. El caso del ingeniero alemán del que informó el Business Times —en el que la tecnología eólica marina flotante fue presentada al presidente del Gobierno español no por una empresa alemana, sino por MingYang Smart Energy, con sede en Zhongshan— ilustra simbólicamente esta paradoja [11]. Para el conjunto de la UE, el coste estimado de la cuota de mercado perdida frente a los fabricantes chinos solo en 2025 es de aproximadamente 150 000 millones de dólares estadounidenses [11].

En el plano político, los intereses divergentes entre los Estados miembros son una variable clave. Existe una brecha política entre la industria alemana, muy dependiente de las exportaciones a China, y países como Francia e Italia, que dan prioridad a la protección de su industria manufacturera nacional [3][5]. La aprobación unánime de la reforma de las normas de contratación por parte del Colegio de Comisarios [13] indica que el consenso de los Estados miembros se mantiene por ahora. Sin embargo, si este consenso persistirá durante la fase de implementación para industrias específicas es otra cuestión. El hecho de que el Ministerio de Comercio de China mantuviera conversaciones por separado con empresas francesas sobre la propuesta de regulación de la moda rápida de Francia, llegando incluso a plantear la cuestión de las subvenciones [15], sugiere que Pekín ya está apuntando a Estados miembros individuales para ejercer presión en lugar de enfrentarse a la UE como un bloque.

En el plano de la seguridad, la propia naturaleza del mercado de contratación pública complica la cuestión. La contratación pública representa el 15 % del PIB de la UE, aproximadamente 600 000 millones de euros anuales [1][10]. Este mercado, que abarca desde la construcción de carreteras hasta el material de oficina, entremezcla bienes de consumo general con sectores directamente vinculados a la seguridad nacional, como las infraestructuras y la energía [1]. La decisión de la UE de aplicar una exclusión general de las empresas chinas en todo este ámbito tiene repercusiones mucho más amplias que las medidas antidumping específicas de la industria y plantea dudas sobre su coherencia con el sistema de la Organización Mundial del Comercio (OMC) [7].

3. Precedente histórico: una repetición de la crisis de la eurozona

La estrategia de respuesta de Pekín no es nueva. El análisis del EAI sugiere que la situación actual es «una repetición de un método ya probado durante la crisis de la eurozona» [5]. Durante esa crisis, China explotó las divisiones políticas dentro de la UE comprando bonos del Estado del sur de Europa y tratando directamente con los Estados miembros individuales. Se espera que Pekín responda esta vez siguiendo tres ejes similares: guerra discursiva, diversificación hacia mercados emergentes y explotación de las divisiones entre los Estados miembros de la UE [5].

Los contornos de la guerra discursiva ya están tomando forma a través de los medios de comunicación estatales. Un editorial del Global Times señalaba que la UE está experimentando simultáneamente «una ralentización del crecimiento, polarización política, división social y confusión estratégica con respecto a Rusia y Estados Unidos», argumentando que China podría haber sido un socio estratégico para resolver estos problemas, pero en cambio fue «tratada erróneamente como el problema en sí» [12]. El mismo medio cuestionó la eficacia de la iniciativa de contratación «Europa primero» de la UE, calificándola de «medida para proteger la ilusión de la competitividad europea» [9]. Este discurso recuerda a la estrategia que China utilizó a principios de la década de 2010 para aprovechar la crisis de la deuda soberana europea como una oportunidad para expandir su propia posición estratégica.

Sin embargo, la situación actual contiene una nueva variable. Durante la crisis de la eurozona de la década de 2010, Estados Unidos y la UE no estaban claramente alineados en su política hacia China. Hoy, sin embargo, la UE está actuando para regular su mercado de contratación por una vía separada, mientras que ya existe una importante presión arancelaria de Estados Unidos sobre China. La misma pregunta planteada por el think tank Bruegel, con sede en Bruselas —¿«Qué es posible sin EE. UU. y China»? [Fuente eliminada]— pone de relieve el dilema de la UE: ahora debe forjar sus propias herramientas de política comercial en condiciones más aisladas que antes.

4. Variables clave que configuran la evolución futura

La primera variable es la posible variación en la intensidad de la implementación entre los Estados miembros de la UE. Aunque la propia regulación se aprobó por unanimidad [13], los incentivos de la industria alemana para cooperar con China podrían chocar con las preferencias proteccionistas de Francia e Italia durante la fase de implementación. Como ya ha demostrado el caso francés [15], es probable que Pekín emplee tácticas que apunten individualmente a los eslabones débiles del frente común de la UE.

La segunda variable es la intensidad de las acciones de la UE después del plazo de octubre [2]. El impacto dependerá de si la advertencia del comisario Šefčovič conduce a aranceles antidumping reales o a enmiendas al Instrumento de Contratación Pública Internacional (IPI), o si se queda en una mera táctica de negociación. La UE ya está llevando a cabo una consulta pública para la primera enmienda del IPI [7], lo que sugiere que la reforma de la contratación no es una medida aislada, sino parte de un proceso de institucionalización más amplio.

La tercera variable es el alcance de las contramedidas de China. Si la postura de línea dura presagiada por el editorial del Global Times —«Si la UE está decidida a librar una guerra comercial... que así sea» [12]— se materializa en aranceles de represalia o medidas dirigidas a Estados miembros específicos, el conflicto podría escalar más allá del mercado de contratación hasta convertirse en una disputa comercial en toda regla. Por el contrario, si China opta por gestionar una confrontación directa con la UE mientras se centra en la diversificación hacia mercados emergentes, es probable que el conflicto se convierta en una disputa prolongada pero limitada.