Escalade du conflit commercial UE-Chine : La refonte des règles sur les marchés publics et les répercussions du 'Choc chinois 2.0'

Résumé exécutif

En septembre, la Commission européenne a proposé des amendements à sa législation sur les marchés publics afin de restreindre les offres des fournisseurs de pays non signataires de l'Accord sur les marchés publics (AMP), comme la Chine. Il s'agit d'une réponse structurelle à l'érosion de la part de marché de l'industrie manufacturière de l'UE due à la surproduction chinoise — découlant de la crise de son secteur immobilier — dans des domaines tels que les véhicules électriques, l'acier et la robotique. La Chine devrait répliquer par une guerre du discours, des pressions sur les États membres individuels et une diversification vers les marchés émergents, rendant un règlement négocié précoce peu probable. Le scénario le plus probable est que l'UE adoptera la loi telle que proposée et étendra séquentiellement son Mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) et ses droits antidumping, en commençant par l'acier. Cela exige une réponse immédiate de la part des entreprises sidérurgiques sud-coréennes. Bien que les secteurs des batteries et de la robotique soient moins prioritaires, le vide de marché qui en résultera pourrait créer des opportunités pour les entreprises qui ont mis en place de manière proactive des systèmes de conformité au MACF. Le gouvernement sud-coréen, pour sa part, doit clarifier d'urgence son statut au regard de l'AMP et déterminer si la clause d'exclusion des pays tiers s'appliquera à lui.

I. Analyse de la situation

Escalade du conflit commercial UE-Chine : La refonte des règles sur les marchés publics et les répercussions du 'Choc chinois 2.0'

1. Contexte et développements

L'offensive exportatrice de la Chine vers l'Europe a débuté au début des années 2020 dans les secteurs des véhicules électriques et des batteries [3][5]. Elle s'est ensuite étendue à l'acier, aux produits chimiques et aux machines [3][8], et plus récemment aux robots industriels [5][8]. Cette tendance n'a pas été déclenchée par des facteurs externes ; sa cause profonde est la crise prolongée du marché immobilier intérieur chinois [3][8]. Avec la contraction de la consommation intérieure, un schéma structurel est apparu où la capacité de production non absorbée par le marché national a été redirigée vers l'étranger [3][5]. L'excédent du compte courant de la Chine est passé de 0,7 % du PIB en 2019 à 3,7 % en 2025 [3][7]. Selon les données douanières, cet excédent est encore plus important [8].

Les dommages pour l'Europe deviennent évidents dans les statistiques. Le déficit commercial de l'UE avec la Chine a atteint 360 milliards d'euros en 2025 [3][5]. Le rang de la Chine comme destination des exportations allemandes est passé de la 2e à la 9e place, mais paradoxalement, le déficit commercial de l'Allemagne avec la Chine s'est creusé [3]. Le média suisse NZZ a rapporté que la Chine a enregistré un excédent commercial mondial de 1 200 milliards de dollars l'année dernière, ajoutant que l'Europe craint la perte de dizaines de milliers d'emplois manufacturiers qui en résulterait [14]. Le Singapore Business Times a illustré cette tendance avec le cas de l'ingénieur allemand Sönke Siegfriedsen. Après avoir passé sept ans à développer une technologie d'éoliennes flottantes en mer, le brevet a été acquis par MingYang Smart Energy, une entreprise basée à Zhongshan. Cela a conduit à une situation où la technologie a été présentée au Premier ministre espagnol non pas par une entreprise allemande, mais par la société chinoise [11].

Dans ce contexte, la Commission européenne prépare une refonte complète de sa réglementation sur les marchés publics. Maroš Šefčovič, le commissaire européen au Commerce, a déclaré : « Les exportations de la Chine vers l'UE continuent de croître, tandis que la part de marché de l'UE en Chine continue de diminuer », et a averti : « Cette tendance n'est pas durable, et le statu quo n'est pas une option » [2]. L'UE a fixé une date butoir en octobre pour résoudre ce déséquilibre [2].

2. Situation actuelle

Le 9 septembre, la Commission a annoncé une proposition de nouvelle loi sur les marchés publics, officiellement pour simplifier les 900 pages de réglementations existantes, qui comprennent trois directives, 26 lois sectorielles et cinq procédures de passation de marchés [13]. Le journal français Le Monde a décrit cette initiative comme une « simplification » et une « européanisation » du système de marchés publics [13]. Le Collège des commissaires a approuvé la proposition à l'unanimité [13]. Le journal autrichien Die Presse a noté que les marchés publics représentent 15 % de l'activité économique de l'UE et a analysé que la Commission entend utiliser ce poids économique pour stimuler la demande de produits et services européens [1]. Le média hongrois Telex, citant le commissaire à l'Industrie Stéphane Séjourné, a rapporté que la nouvelle réglementation régirait un marché public d'une valeur de 600 milliards d'euros par an [10].

La disposition principale autorise les autorités publiques des États membres à restreindre ou à rejeter les offres de fournisseurs de pays non couverts par les accords de l'UE sur les marchés publics. La Chine entre clairement dans cette catégorie [6]. Die Presse a qualifié cette mesure de moyen pour « exclure les entreprises chinoises du marché public européen » [1].

La réaction des médias d'État chinois a été immédiate et virulente. Le Global Times, citant des experts chinois, a critiqué la réglementation pour avoir étendu le protectionnisme aux marchés publics sans s'attaquer aux problèmes fondamentaux de compétitivité de l'Europe [4]. Dans un autre article, le même média a qualifié la mesure de « discriminatoire » et a présenté des avis d'experts affirmant qu'elle ne résoudrait pas les problèmes de l'Europe [6]. Un éditorial du Global Times est allé plus loin, signalant ouvertement son intention de riposter avec le titre : « Si l'UE est déterminée à mener une guerre commerciale avec la Chine, qu'il en soit ainsi. » L'éditorial soutenait que, alors que l'UE est aux prises avec un ralentissement de la croissance, une polarisation politique, une division sociale et une confusion stratégique concernant la Russie et les États-Unis, elle a « commis une grave erreur de calcul stratégique en considérant la Chine comme le problème lui-même, plutôt que comme un partenaire stratégique » [12]. Un autre article du Global Times a dénigré le plan de marchés publics « L'Europe d'abord », affirmant qu'il ne ferait que protéger « l'illusion de la compétitivité européenne » [9].

La réponse de la Chine va au-delà de la guerre du discours. Le South China Morning Post a rapporté que le ministère chinois du Commerce a qualifié la « loi anti-fast fashion » de la France de protectionniste et rencontre des entreprises françaises pour faire pression en faveur du retrait de la loi. Le ministère enquête également pour savoir si ces entreprises françaises ont reçu des subventions pour leurs activités en Chine [15]. Cela démontre que Pékin utilise déjà la pression commerciale en réponse aux actions prises par des États membres individuels de l'UE.

3. Acteurs clés et positions

La Commission européenne utilise la refonte des règles sur les marchés publics comme un outil à double objectif : la défense commerciale et la protection industrielle. L'équipe chargée de la politique commerciale, dirigée par Šefčovič, se concentre sur la pression exercée sur la Chine pour qu'elle corrige les déséquilibres structurels, en fixant une date butoir en octobre [2]. Pendant ce temps, le commissaire à l'Industrie Séjourné tire parti de la taille considérable du marché des marchés publics (600 milliards d'euros par an) pour renforcer les arguments en faveur d'une approche « L'Europe d'abord » [10].

Les médias d'État chinois et le ministère du Commerce poursuivent une double stratégie : condamner les mesures de l'UE comme étant protectionnistes tout en exerçant simultanément une pression bilatérale sur des États membres individuels comme la France [6][15]. Les éditoriaux du Global Times soulignent à plusieurs reprises les vulnérabilités politiques et économiques internes de l'UE, présentant le conflit comme un fardeau qui sera finalement plus lourd pour l'UE elle-même [12].

Les intérêts ne sont pas uniformes parmi les États membres de l'UE. L'Allemagne est confrontée au double défi de la chute de ses exportations vers la Chine et de l'aggravation de son déficit commercial, ainsi qu'à des cas concrets d'érosion de sa base manufacturière par le transfert de technologie et la fuite de brevets [11]. La France, qui a réagi avec sa propre législation dans des secteurs de biens de consommation comme la fast fashion, subit désormais une pression directe de la Chine [15]. Ces différences d'exposition et de vulnérabilité entre les États membres pourraient devenir un défi majeur pour le maintien d'un front uni au niveau de l'UE.

4. Enjeux clés

Le premier enjeu clé est l'efficacité de la refonte des règles sur les marchés publics. La Chine soutient que cette mesure ne résoudra pas les problèmes de compétitivité sous-jacents de l'Europe et ne servira qu'à augmenter les coûts des marchés publics et à limiter la concurrence [4]. Un scepticisme existe également au sein de l'UE quant à savoir si la réglementation conduira réellement à une reprise de la compétitivité industrielle.

Le deuxième enjeu est la signification de la date butoir d'octobre fixée par l'UE. L'évaluation dominante est que la Chine ne restreindra probablement pas volontairement ses exportations [3]. Parce que la poussée des exportations chinoises est une nécessité structurelle découlant de sa crise économique intérieure, les analystes estiment qu'il est peu probable que la seule pression politique puisse inverser la tendance à court terme [5][8].

Le troisième enjeu est la cohésion interne de l'UE. Des divergences de préférences politiques sont déjà apparentes entre l'Allemagne et des pays comme la France et l'Italie, ce qui soulève la possibilité que la Chine exploite ces divisions pour faire pression individuellement sur les États membres [15]. Si la réglementation sur les marchés publics est mise en œuvre de manière inégale entre les États membres, c'est tout le front uni de l'UE face à la Chine qui sera mis à l'épreuve.

II. Analyse approfondie

Escalade du conflit commercial UE-Chine : La refonte des règles sur les marchés publics et les répercussions du 'Choc chinois 2.0'

Analyse approfondie

1. Cause profonde : La nature structurelle du déficit de la demande intérieure chinoise

Le déclencheur de ce conflit n'est pas une variable de politique commerciale comme les droits de douane ou les subventions, mais la crise prolongée du marché immobilier chinois [3][5]. La contraction du secteur immobilier a tiré vers le bas à la fois les revenus des ménages et le moral des consommateurs, enracinant une structure où le marché intérieur ne peut absorber la capacité de production du pays [3][8]. Ce n'est pas un écart qui peut être comblé par des cycles économiques à court terme. À l'appui de cette thèse, l'excédent du compte courant de la Chine a plus que quintuplé, passant de 0,7 % du PIB en 2019 à 3,7 % en 2025 [3][7]. Selon les données douanières, l'écart est encore plus grand [8].

Du point de vue du gouvernement chinois, l'expansion des exportations n'est pas un choix de politique industrielle mais constitue en fait le seul moyen de compenser la crise intérieure [5]. Une analyse de l'EAI confirme que pour les décideurs de Pékin, ce n'est « pas une question de choix » [5]. C'est la source de l'écart de perception entre l'UE et la Chine. Bruxelles présente la question comme un problème de surcapacité étatique et de concurrence déloyale, tandis que Pékin contre-attaque avec un discours qui la dépeint comme le résultat naturel de la modernisation industrielle [3]. Le Global Times a décrit la refonte des marchés publics de l'UE comme « une mesure qui étend le protectionnisme à la sphère des marchés publics sans résoudre les problèmes fondamentaux de la compétitivité européenne » [4]. Ce choc des discours réduit la probabilité d'un règlement négocié précoce.

2. Contexte structurel : Un trio interdépendant de politique, d'économie et de sécurité

Sur le plan économique, l'érosion de la part de marché de l'industrie manufacturière de l'UE est évidente dans les chiffres concrets. Le rang de la Chine comme destination des exportations allemandes est passé de la 2e à la 9e place, mais paradoxalement, le déficit commercial de l'Allemagne avec la Chine s'est creusé [3]. Cela implique une structure où l'Allemagne vend moins à la Chine tout en lui achetant davantage. Le cas de l'ingénieur allemand rapporté par le Business Times — où une technologie d'éoliennes flottantes en mer a été présentée au Premier ministre espagnol non pas par une entreprise allemande mais par MingYang Smart Energy, basée à Zhongshan — illustre symboliquement ce paradoxe [11]. Pour l'ensemble de l'UE, le coût estimé de la part de marché perdue au profit des fabricants chinois pour la seule année 2025 est d'environ 150 milliards de dollars américains [11].

Sur le plan politique, les intérêts divergents entre les États membres constituent une variable clé. Il existe un fossé politique entre l'industrie allemande, très dépendante des exportations vers la Chine, et des pays comme la France et l'Italie, qui privilégient la protection de leur industrie nationale [3][5]. L'approbation unanime de la refonte des règles sur les marchés publics par le Collège des commissaires [13] indique que le consensus des États membres tient pour l'instant. Cependant, la question de savoir si ce consensus persistera pendant la phase de mise en œuvre pour des industries spécifiques en est une autre. Le fait que le ministère chinois du Commerce ait eu des entretiens séparés avec des entreprises françaises au sujet de la réglementation proposée par la France sur la fast fashion, soulevant même la question des subventions [15], suggère que Pékin cible déjà des États membres individuels pour exercer des pressions plutôt que d'affronter l'UE en tant que bloc.

Sur le plan de la sécurité, la nature même du marché public complique la question. Les marchés publics représentent 15 % du PIB de l'UE, soit environ 600 milliards d'euros par an [1][10]. Ce marché, qui couvre tout, de la construction de routes aux fournitures de bureau, mêle des biens de consommation générale à des secteurs directement liés à la sécurité nationale, tels que les infrastructures et l'énergie [1]. La décision de l'UE de procéder à une exclusion générale des entreprises chinoises dans tout ce domaine a des répercussions beaucoup plus larges que des mesures antidumping spécifiques à une industrie et soulève des questions sur sa compatibilité avec le système de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) [7].

3. Précédent historique : Une répétition de la crise de la zone euro

La stratégie de réponse de Pékin n'est pas nouvelle. Une analyse de l'EAI suggère que la situation actuelle est « une répétition d'une méthode déjà éprouvée lors de la crise de la zone euro » [5]. Pendant cette crise, la Chine a exploité les divisions politiques au sein de l'UE en achetant des obligations d'État du sud de l'Europe et en s'engageant directement avec les États membres individuels. Pékin devrait cette fois-ci réagir selon trois axes similaires : la guerre du discours, la diversification vers les marchés émergents et l'exploitation des divisions entre les États membres de l'UE [5].

Les contours de la guerre du discours se dessinent déjà à travers les médias d'État. Un éditorial du Global Times a souligné que l'UE connaît simultanément « un ralentissement de la croissance, une polarisation politique, une division sociale et une confusion stratégique concernant la Russie et les États-Unis », arguant que la Chine aurait pu être un partenaire stratégique pour résoudre ces problèmes mais a été au contraire « traitée à tort comme le problème lui-même » [12]. Le même média a mis en doute l'efficacité de l'initiative de marchés publics « L'Europe d'abord » de l'UE, la qualifiant de « mesure visant à protéger l'illusion de la compétitivité européenne » [9]. Ce discours rappelle la stratégie utilisée par la Chine au début des années 2010 pour tirer parti de la crise de la dette souveraine européenne comme une opportunité d'étendre sa propre position stratégique.

Cependant, la situation actuelle contient une nouvelle variable. Pendant la crise de la zone euro des années 2010, les États-Unis et l'UE n'étaient pas clairement alignés sur la politique à l'égard de la Chine. Aujourd'hui, cependant, l'UE s'apprête à réglementer son marché public sur une voie distincte alors qu'une pression tarifaire américaine importante sur la Chine est déjà en place. La question même posée par le think tank bruxellois Bruegel — « Qu'est-il possible de faire sans les États-Unis et la Chine ? » [Source supprimée] — met en lumière la situation difficile de l'UE : elle doit désormais forger ses propres outils de politique commerciale dans des conditions plus isolées qu'auparavant.

4. Variables clés façonnant les développements futurs

La première variable est la variation potentielle de l'intensité de la mise en œuvre entre les États membres de l'UE. Bien que la réglementation elle-même ait été adoptée à l'unanimité [13], les incitations de l'industrie allemande à coopérer avec la Chine pourraient se heurter aux préférences protectionnistes de la France et de l'Italie pendant la phase de mise en œuvre. Comme le cas français l'a déjà démontré [15], Pékin emploiera probablement des tactiques qui ciblent individuellement les maillons faibles du front commun de l'UE.

La deuxième variable est l'intensité des actions de l'UE après la date butoir d'octobre [2]. L'impact dépendra de la question de savoir si l'avertissement du commissaire Šefčovič aboutira à des droits antidumping effectifs ou à des amendements à l'Instrument sur les marchés publics internationaux (IPI), ou s'il restera une simple tactique de négociation. L'UE mène déjà une consultation publique pour le premier amendement à l'IPI [7], ce qui suggère que la refonte des marchés publics n'est pas une mesure ponctuelle mais s'inscrit dans un processus d'institutionnalisation plus large.

La troisième variable est la portée des contre-mesures de la Chine. Si la ligne dure préfigurée par l'éditorial du Global Times — « Si l'UE est déterminée à mener une guerre commerciale... qu'il en soit ainsi » [12] — se matérialise par des droits de douane de rétorsion ou des mesures ciblant des États membres spécifiques, le conflit pourrait s'étendre au-delà du marché public pour devenir un différend commercial à grande échelle. Inversement, si la Chine choisit de gérer une confrontation directe avec l'UE tout en se concentrant sur la diversification vers les marchés émergents, le conflit deviendra probablement un différend prolongé mais limité.