Обзор Пентагоном сил США в Европе и перспективы архитектуры безопасности НАТО

Основные положения

Пентагон ускорил проведение Обзора дислокации сил в Европе, изначально запланированного на декабрь, поручив разработать как минимум четыре варианта сокращения к 6 ноября. Критерии для этих сокращений выходят за рамки существующего принципа справедливости, основанного на общем объеме оборонных расходов, и включают такие факторы, как гарантии доступа к базам и воздушному пространству, а также степень сотрудничества с Соединенными Штатами, в том числе по таким вопросам, как война в Иране. Это является результатом сочетания двух факторов: логики Стратегии национальной обороны администрации Трампа, предполагающей перераспределение ресурсов с приоритетом на Индо-Тихоокеанский регион, и личного взгляда президента Трампа на союзы, который стремится увязать масштаб сокращений с политической лояльностью отдельных стран. Превентивная реакция таких стран, как Венгрия и Румыния, предложивших целевые взносы, например, совместное несение расходов на эксплуатацию баз, показывает, что дифференцированные сокращения на основе этого критерия «сотрудничества» уже воспринимаются как свершившийся факт. Наиболее вероятным дальнейшим путем являются дифференцированные сокращения для каждой страны в зависимости от уровня ее сотрудничества. Это рискует превратить НАТО в союзническую структуру, управляемую политическими отношениями, а не бюджетными переговорами. Южная Корея должна внимательно следить за этим прецедентом, поскольку он может привести к изменению стандартов в ее собственных переговорах по Соглашению о специальных мерах (СМА) и в дискуссиях о расширенном сдерживании.

I. Ситуационный анализ проблемы

Обзор Пентагоном сил США в Европе: ситуационный анализ

1. Предыстория и развитие событий

Отправной точкой для этого обзора является Стратегия национальной обороны (СНО), опубликованная в начале декабря прошлого года второй администрацией Трампа. Эта стратегия закрепила оценку того, что Соединенные Штаты не обладают достаточным финансовым и промышленным потенциалом для одновременного реагирования на угрозы в нескольких регионах [6]. В качестве ключевой меры по ее реализации было представлено требование к союзникам увеличить свою долю бремени в обеспечении собственной обороны [2].

Сразу после вступления в должность министр обороны Хегсет отправился в Брюссель, чтобы лично донести это политическое направление. Он заявил, что Европа должна взять на себя «ответственность за конвенциональную безопасность континента» [4]. В июне этого года он объявил, что некоторые военные активы США будут выведены из Модели сил НАТО. Это стало сигналом о позиции США, согласно которой они больше не будут выступать в качестве основного гаранта европейской безопасности в случае полномасштабной конвенциональной войны с Россией [4][6].

Текущий Обзор дислокации сил в Европе представляет собой процесс перевода этого заявления в фазу реализации. Он был официально оформлен в июне этого года с первоначальной датой завершения в декабре [4]. Однако, согласно документу, полученному агентством Рейтер, крайний срок представления проектов предложений по как минимум четырем вариантам сокращения министру Хегсету был перенесен на 6 ноября [1][3].

2. Текущая ситуация

По данным «Дифенс Ньюс», обзор продвигается необычайно быстрыми темпами, а проекты вариантов разрабатываются уже к началу ноября, значительно опережая окончательный декабрьский срок [1]. Дискуссия в Соединенных Штатах уже ведется в рамках концепции «Оставить Европу европейцам». Издание «Форин афферс» оценивает, что после заявлений Хегсета в Брюсселе эта политика перешла в стадию реализации [4].

Анализ ВАИ показывает, что критерии передислокации войск не ограничиваются общим объемом оборонных расходов. Уровень гарантий доступа к базам и воздушному пространству, а также степень сотрудничества с внешней политикой США, например, в вопросе войны в Иране, также будут учитываться [3]. Сообщения в зарубежной прессе, ссылающиеся на документ, полученный агентством Рейтер, передают опасения, что страны, которые, по мнению Трампа, не поддержали США во время ирано-израильской войны, могут стать объектом сокращений [3]. Это означает, что, в отличие от существующего стандарта справедливости в распределении оборонного бремени (расходы в процентах от ВВП), политическое сотрудничество отдельных стран может определять масштаб сокращений.

Есть признаки того, что некоторые восточноевропейские страны уже предприняли превентивные меры. Такие страны, как Венгрия и Румыния, предложили целевой вклад в виде совместного несения расходов на эксплуатацию баз вместо увеличения своих общих оборонных бюджетов [3]. Это говорит о том, что суть требуемого США «доказательства сотрудничества» заключается не в общем объеме бюджета, а в конкретных действиях по облегчению американского бремени [3].

Изменения уже заметны и на оперативном уровне. Армия США приняла решение прекратить деятельность экспериментального батальона беспилотников в Европе менее чем через год после его создания [15]. Увольнение командующего 5-м корпусом армии США в Европе также приводится в качестве примера трений в процессе реорганизации [6]. Однако в настоящее время неясно, была ли эта мера напрямую связана с Обзором дислокации сил в Европе или являлась отдельным вопросом кадрового и организационного управления.

Между тем, внутренняя ситуация в Министерстве обороны США также может стать переменной, влияющей на направление этого обзора. Сообщается, что министр армии Дрисколл подал в отставку на фоне слухов о конфликте с министром Хегсетом, и Белый дом не опроверг это сообщение [10][16]. Также сообщается, что Аппарат министра обороны создал трения с надзорными функциями Конгресса, удалив публичный отчет о результатах испытаний вооружений [11]. Возникли также спекуляции относительно личного политического положения министра Хегсета; президент Трамп, комментируя слухи о его возможном участии в президентских выборах 2028 года, сказал, что «еще рано», но Хегсет «отлично справляется со своей работой» [7]. Такие внутренние кадровые конфликты и ослабление надзорных функций в Пентагоне являются факторами, которые добавляют неопределенности в последовательность политики Обзора дислокации сил в Европе.

3. Ключевые акторы и их позиции

Министерство обороны США (министр Хегсет): Исполнительный орган, применяющий принцип Стратегии национальной обороны о перераспределении ресурсов с приоритетом на Индо-Тихоокеанский регион. Его позиция заключается в том, чтобы основывать критерии сокращения не на общем объеме оборонных расходов, а на сотрудничестве во внешней политике и гарантиях доступа к базам и воздушному пространству [1][3]. Однако пока неясно, будет ли импульс этой политики последовательно поддерживаться, поскольку ведомство одновременно переживает организационные неурядицы, включая отставку министра армии и скандал вокруг удаления надзорного отчета [10][11].

Президент Трамп: Политический источник политики «Оставить Европу европейцам». Он использует стратегию использования обязательств в сфере безопасности в качестве разменной монеты в отношениях с союзниками, что продемонстрировало его давление на Великобританию с целью увеличения оборонных расходов и его замечания о пересмотре вопроса о Фолклендских островах [12]. Внутриполитический календарь, с приближающимися ноябрьскими промежуточными выборами, может повлиять на темпы реализации политики [7][9].

Восточноевропейские члены НАТО (например, Венгрия, Румыния): Выбрали целевой ответ в виде совместного несения расходов на эксплуатацию баз вместо того, чтобы действовать в существующих рамках увеличения общих оборонных расходов. Это показывает, что эти страны поняли, что реальным критерием для сокращений является не общий объем бюджета, а конкретные совместные действия [3].

Крупные западноевропейские страны и Секретариат НАТО: Эпицентр растущих опасений по поводу краха принципа справедливости и избирательных, дифференцированных сокращений. Высказываются опасения, что если в дополнение к оборонным расходам будет учитываться сотрудничество во внешней политике, страны, чья позиция отличалась от позиции США по конкретным вопросам, таким как война в Иране, могут быть наказаны [3].

Конгресс США: Механизм сдерживания исполнительной власти, обладающий бюджетными полномочиями. Он упоминается как источник осторожности, который может затормозить быстрый вывод войск [3]. Как видно из резкой критики со стороны сенатора Уоррен и других по поводу удаления Пентагоном отчета об испытаниях вооружений, конфликт между исполнительной властью и Конгрессом по поводу надзорных функций может также перерасти в проблему прозрачности этого обзора [11].

4. Ключевые вопросы

Первый вопрос — это характер критериев сокращения. Центр тяжести смещается с количественного стандарта оборонных расходов на качественный и политический стандарт сотрудничества во внешней политике [3]. Это изменение, которое может изменить характер дискуссий о распределении бремени во всей системе союзов и многосторонней безопасности.

Второй — это вопрос темпов и последовательности. Решение перенести крайний срок представления вариантов на 6 ноября, до официальной даты завершения в декабре, отражает решимость администрации Трампа продвигать эту политику [1]. Однако фактические темпы реализации остаются неопределенными из-за одновременного наличия сдерживающих факторов, таких как бюджетные полномочия Конгресса, негативная реакция со стороны европейских стран и внутренние кадровые конфликты в Пентагоне [3][10].

Третий — это переменная внутриполитической ситуации в США. Ноябрьские промежуточные выборы, политическое будущее министра Хегсета и внутренние конфликты в руководстве Пентагона определяются как факторы, которые могут повлиять на последовательность и устойчивость политики [7][9][10].

Четвертый — это связь с региональной обстановкой. Поскольку объявление о сокращении роли США как основного гаранта европейской безопасности было сделано в то время, как продолжается российско-украинская война, направление переговоров о прекращении войны и темпы перевооружения Европы, вероятно, станут ключевыми переменными, определяющими масштаб окончательного плана передислокации сил США [4][6].

II. Углубленный анализ проблемы

Обзор Пентагоном сил США в Европе: углубленный анализ

1. Первопричина: столкновение бюджетных/промышленных ограничений и приоритетов в Индо-Тихоокеанском регионе

Корни этого обзора лежат не в бюджетных документах, а в Стратегии национальной обороны. В СНО второй администрации Трампа прямо говорилось, что Соединенные Штаты не обладают достаточным бюджетным и промышленным потенциалом для одновременного реагирования на угрозы на нескольких театрах военных действий [6]. Это не просто риторика, а реальное ограничение на распределение оборонного бюджета. Брукингский институт резюмирует эту логику тезисом о том, что «одновременные угрозы реальны, и Соединенные Штаты не могут нести все бремя в одиночку» [2]. За этим следует требование, чтобы союзники тратили больше, развертывали больше сил и брали на себя большую ответственность в своих регионах [2].

Проблема в том, что это ограничение относится не только к Европе. Учитывая темпы наращивания военной мощи Китая в Индо-Тихоокеанском регионе, Европа неизбежно отодвигается на второй план в расчетах Вашингтона. Поездка министра Хегсета в Брюссель сразу после вступления в должность, чтобы заявить, что «Европа должна взять на себя ответственность за конвенциональную безопасность континента» [4], была результатом этого приоритета в распределении ресурсов, а не его причиной. Другими словами, сокращения в Европе были инициированы не на основе оценки европейской ситуации, а были задуманы как побочный продукт более высокой стратегической цели — перераспределения ресурсов в Индо-Тихоокеанский регион.

Это сочетается с личным взглядом Трампа на союзы. Он давно критикует оборонные расходы союзников по НАТО в рамках концепции «безбилетника». Тот факт, что критерии сокращения в этом обзоре выходят за рамки общего объема оборонных расходов и включают гарантии доступа к базам и воздушному пространству, а также сотрудничество с внешней политикой США [3], свидетельствует об институционализации этого личного расчета. Распространение в НАТО опасений, что страны, которые, по мнению Трампа, не поддержали США во время ирано-израильской войны, могут стать объектом сокращений [3], является частью того же контекста.

2. Структурный контекст

Архитектура безопасности: от единой оси НАТО к двойной оси

С момента окончания холодной войны НАТО фактически функционировала в рамках одноосной структуры, где США обеспечивали основную часть сдерживания, а Европа играла вспомогательную роль. Анализ ВАИ оценивает, что эта структура в настоящее время находится в «переходном периоде к двухосной структуре США-Европа» [6]. Тот факт, что война в Украине идет пятый год, действует как давление, форсирующее этот переход. В условиях постоянной угрозы российской экспансии на запад, заявление США о том, что они сложат с себя полномочия основного гаранта в полномасштабной конвенциональной войне [4], посылает сигнал о том, что у европейских стран нет иного выбора, кроме как укреплять собственную оборону.

Этот структурный переход происходит неравномерно. Три страны Балтии усваивают уроки войны с применением беспилотников и экспериментируют с моделью быстрых инноваций, ориентированной на оборонные стартапы [6], в то время как крупные оборонные подрядчики, такие как британская BAE Systems, разрабатывают беспилотные боевые самолеты, что указывает на то, что ответ на промышленном уровне уже начался [6]. В отличие от этого, некоторые восточноевропейские страны, такие как Венгрия и Румыния, реагируют не увеличением общих оборонных расходов, а целевой мерой по совместному несению расходов на эксплуатацию баз [3]. Это показывает, что даже внутри Европы ответы на давление США расходятся в зависимости от политических и экономических условий каждой страны.

Политическая структура: напряженность между бюджетными полномочиями Конгресса и дискреционными полномочиями президента

Зарубежное развертывание сил США входит в сферу дискреционных полномочий президента как главнокомандующего, но бюджет подлежит утверждению Конгрессом. Как отмечает анализ ВАИ, «также сосуществует и осторожный взгляд, предполагающий, что бюджетные полномочия Конгресса, негативная реакция со стороны европейских стран и собственные политические расчеты Трампа могут затормозить быстрый вывод войск» [3]. Действительно, сообщалось, что даже вопрос о суверенитете над Фолклендскими островами был поднят в качестве рычага давления на Великобританию по вопросу оборонных расходов [12]. Это говорит о том, что обзор сокращений используется как разменная монета в двусторонних переговорах с отдельными союзниками, выходя за рамки расчетов, основанных исключительно на военной необходимости.

Политические неурядицы в Пентагоне — еще одна переменная, подрывающая стабильность этого обзора. Отставка министра армии Дрисколла [10][16] и несогласие, выраженное четырехзвездными генералами по поводу приказа о продлении войны в Иране [14], показывают, что неурядицы вокруг руководства министра Хегсета нарастают. Хотя неясно, в какой степени эти внутренние конфликты влияют на темпы или содержание практической работы по обзору, они, безусловно, являются фактором, который снижает предсказуемость процесса принятия политических решений.

Экономическая структура: реструктуризация цепочек поставок в оборонной промышленности

Обсуждение европейской самодостаточности тесно связано с вопросом о цепочках поставок в оборонной промышленности. СИПРИ отмечает, что европейские страны расширяют исследования в области «проектирования двойного назначения» для интеграции исследований и инноваций частного сектора в оборонную сферу [6]. Однако из-за структурных ограничений, таких как уязвимые цепочки поставок сырья и более строгий экспортный контроль над технологиями двойного назначения, Европе трудно преодолеть свою зависимость от США в краткосрочной перспективе [6]. Это означает, что даже если сокращение сил США будет реализовано, пробел в собственном потенциале сдерживания Европы, вероятно, будет сохраняться в течение значительного периода времени.

3. Сравнение с историческими прецедентами

Отличия от сокращений после окончания холодной войны

Масштаб военного присутствия США в Европе уже был значительно сокращен после окончания холодной войны. Численность войск, превышавшая 300 000 человек в начале 1990-х годов, была сокращена до десятков тысяч в 2000-х. Однако те сокращения были основаны на явном изменении обстановки в сфере безопасности: исчезновении угрозы после распада Советского Союза. Нынешний обзор отличается по своей природе, поскольку он происходит в противоположной обстановке в сфере безопасности, где сохраняется вторжение России в Украину и угроза ее продвижения на запад. Отличительной чертой этого случая является то, что сокращения обсуждаются не потому, что угроза уменьшилась, а потому, что приоритеты США смещаются на другой театр военных действий.

Сходство с политикой «поворота к Азии» администрации Обамы

Структурно он имеет схожую логическую основу с политикой «поворота к Азии» администрации Обамы. В то время целью также было перераспределение ресурсов, задействованных на Ближнем Востоке и в Европе, в Индо-Тихоокеанский регион. Однако, в то время как администрация Обамы проводила постепенное перераспределение активов, не подрывая основных обязательств перед альянсом НАТО, данный обзор носит гораздо более транзакционный характер, поскольку он прямо вводит условный критерий оценки «степени сотрудничества» каждой страны [3]. Это отражает отличительный подход администрации Трампа, рассматривающей союзы не как сообщества общих ценностей, а как индивидуальные договорные отношения.

Параллели с дискуссиями о сокращении сил США в Корее

С точки зрения Южной Кореи, более прямым сравнением является дискуссия начала-середины 2000-х годов о сокращении и реорганизации Сил США в Корее (USFK), включая передислокацию гарнизона Йонсан и реорганизацию 2-й пехотной дивизии. В то время переговоры по Соглашению о специальных мерах (СМА) и обсуждения реорганизации сил США также проходили одновременно. Тот факт, что данный Обзор дислокации сил в Европе определяет суть «доказательства сотрудничества» не как общий объем бюджета, а как конкретные действия по облегчению бремени [3], предвещает, что в будущих переговорах по СМА также могут появиться качественные критерии, выходящие за рамки требований простого увеличения общего взноса, такие как доступ к базам, интеграция в систему противоракетной обороны и уровень сотрудничества в сдерживании Китая.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Во-первых, конкретное содержание вариантов, представленных 6 ноября. Масштаб численности войск и регионы, на которые будут нацелены как минимум четыре сценария сокращения, определят интенсивность дебатов о справедливости среди членов НАТО. Влияние на сплоченность НАТО будет качественно иным в зависимости от того, будут ли затронуты только восточноевропейские страны или же будут включены и ключевые активы в Западной Европе.

Во-вторых, политическое положение министра Хегсета.На фоне отставки министра армии США[10][16] и трений с высшим военным руководством[14] предположения о его возможном участии в президентской гонке 2028 года[7] влияют на то, насколько решительно он сможет продвигать свою политическую повестку в Министерстве обороны. Защита Хегсета президентом Трампом, заявившим, что тот выполняет «фантастическую работу», хотя и отметившим, что «очень рано» обсуждать президентскую кампанию[7], позволяет предположить, что пересмотр под руководством Хегсета пока будет продолжаться.

В-третьих, это ход переговоров о прекращении войны между Россией и Украиной.Если переговоры о прекращении войны увенчаются успехом или хотя бы приведут к прекращению огня, Соединенным Штатам будет легче найти оправдание для сокращения численности войск в Европе. И наоборот, если война затянется или Россия предпримет дальнейшие провокации, аргументы в пользу замедления темпов сокращения, скорее всего, наберут силу[3].

В-четвертых, это политические расчеты в Конгрессе США в преддверии промежуточных выборов.В условиях, когда Республиканская партия стремится сохранить большинство в Палате представителей и Сенате[9], если сокращение войск в странах НАТО станет внутриполитическим вопросом, этот процесс может быть заблокирован во время утверждения бюджета в Конгрессе. Это станет проверкой того, будет ли на самом деле задействовано институциональное ограничение в виде «власти кошелька» Конгресса, на что указывал ИВИ[3].

В-пятых, с точки зрения американо-китайского стратегического соперничества, важны скорость и масштабы, с которыми ресурсы и войска, высвобожденные в результате этого пересмотра, будут фактически переброшены в Индо-Тихоокеанский регион.Если сокращения в Европе приведут лишь к экономии бюджетных средств, а не к прямому наращиванию сил в Индо-Тихоокеанском регионе, будет трудно истолковать это как сигнал об усилении обязательств в области безопасности перед союзниками в Индо-Тихоокеанском регионе, включая Южную Корею. Вместо этого, то, куда будут направлены ощутимые выгоды от этих сокращений, станет ключевым ориентиром для правительства Южной Кореи при разработке будущих стратегий для переговоров в рамках Консультативной группы по ядерным вопросам (КГЯВ) и по Соглашению о специальных мерах (ССМ).