La revisión del Pentágono de las fuerzas estadounidenses en Europa y las perspectivas para la arquitectura de seguridad de la OTAN

Resumen ejecutivo

El Pentágono ha acelerado su Revisión de la Postura en Europa, originalmente programada para diciembre, ordenando que se elaboren al menos cuatro opciones de reducción para el 6 de noviembre. Los criterios para estas reducciones se están diseñando para extenderse más allá del principio de equidad existente del gasto total en defensa para incluir factores como las garantías de acceso a bases y al espacio aéreo y el grado de cooperación con Estados Unidos, incluso en cuestiones como la guerra en Irán. Esto es el resultado de una combinación de dos factores: la lógica de la Estrategia de Defensa Nacional de la administración Trump de reasignar recursos para priorizar el Indo-Pacífico, y la visión personal del presidente Trump sobre las alianzas, que busca vincular la escala de las reducciones al cumplimiento político de cada país. La respuesta preventiva de países como Hungría y Rumanía, que han ofrecido contribuciones específicas como compartir los costos operativos de las bases, muestra que las reducciones diferenciadas basadas en este criterio de "cooperación" ya se están aceptando como un hecho consumado. El camino más probable a seguir son las reducciones diferenciadas para cada país en función de su nivel de cooperación. Esto corre el riesgo de transformar a la OTAN en una estructura de alianza gobernada por relaciones políticas en lugar de negociaciones presupuestarias. Corea del Sur debe observar de cerca este precedente, ya que podría conducir a un cambio en los estándares para sus propias negociaciones del Acuerdo de Medidas Especiales (SMA) y las discusiones sobre la disuasión extendida.

I. Análisis situacional del asunto

La revisión del Pentágono de las fuerzas estadounidenses en Europa: un análisis situacional

1. Antecedentes y desarrollos

El punto de partida de esta revisión es la Estrategia de Defensa Nacional (NDS) publicada a principios de diciembre del año pasado por la segunda administración Trump. Esta estrategia codificó la evaluación de que Estados Unidos carece de la capacidad financiera e industrial para responder simultáneamente a amenazas en múltiples regiones [6]. Una medida clave de implementación presentada fue la exigencia de que los aliados aumenten su parte de la carga para su propia defensa [2].

Inmediatamente después de asumir el cargo, el secretario de Defensa Hegseth viajó a Bruselas para transmitir personalmente esta dirección política. Declaró que Europa debe asumir la "propiedad de la seguridad convencional del continente" [4]. El pasado junio, anunció que algunos activos militares estadounidenses serían retirados del Modelo de Fuerza de la OTAN. Esto señaló la posición de EE. UU. de que ya no serviría como el principal garante de la seguridad europea en caso de una guerra convencional a gran escala con Rusia [4][6].

La actual Revisión de la Postura en Europa es el proceso de llevar este anuncio a la fase de implementación. Se formalizó en junio con una fecha de finalización original prevista para diciembre [4]. Sin embargo, según un documento obtenido por Reuters, la fecha límite para presentar los borradores de propuestas de al menos cuatro opciones de reducción al secretario Hegseth se ha adelantado al 6 de noviembre [1][3].

2. Situación actual

Según Defense News, la revisión avanza a un ritmo inusualmente rápido, con la redacción de opciones para principios de noviembre, mucho antes de la fecha límite final de diciembre [1]. El debate dentro de Estados Unidos ya se enmarca como "Dejar Europa a los europeos". Foreign Affairs evalúa que desde las declaraciones de Hegseth en Bruselas, esta política ha entrado en la etapa de implementación [4].

El análisis de EAI revela que los criterios para el redespliegue de tropas no se limitan al gasto total en defensa. También se tendrán en cuenta el nivel de garantías para el acceso a bases y al espacio aéreo y el grado de cooperación con la política exterior de EE. UU., como en la guerra en Irán [3]. Informes de la prensa extranjera que citan el documento obtenido por Reuters transmiten la preocupación de que los países que Trump consideró que no apoyaron a EE. UU. durante la guerra entre Irán e Israel podrían ser objeto de reducciones [3]. Esto significa que, a diferencia del estándar de equidad existente de reparto de la carga de defensa (gasto como porcentaje del PIB), la cooperación política de cada país podría determinar la escala de las reducciones.

Hay indicios de que algunos países de Europa del Este ya han tomado medidas preventivas. Países como Hungría y Rumanía han ofrecido la contribución específica de compartir los costos operativos de las bases en lugar de aumentar sus presupuestos totales de defensa [3]. Esto sugiere que la sustancia de la "prueba de cooperación" exigida por EE. UU. no es el monto total del presupuesto, sino acciones concretas para aliviar la carga estadounidense [3].

Ya se están detectando cambios también a nivel operativo. El Ejército de EE. UU. ha decidido poner fin a las operaciones de un batallón experimental de drones en Europa después de menos de un año [15]. La destitución del general al mando del V Cuerpo del Ejército de EE. UU. en Europa también se cita como un ejemplo de fricción en el proceso de reajuste [6]. Sin embargo, actualmente no está claro si se trató de una medida directamente vinculada a la Revisión de la Postura en Europa o de un asunto separado de gestión de personal y organización.

Mientras tanto, la situación interna en el Departamento de Defensa de EE. UU. también podría ser una variable que afecte la dirección de esta revisión. Según se informa, el secretario del Ejército Driscoll renunció en medio de rumores de conflicto con el secretario Hegseth, un informe que la Casa Blanca no ha negado [10][16]. También hay informes de que la Oficina del Secretario de Defensa ha creado fricción con las funciones de supervisión del Congreso al eliminar un informe público sobre los resultados de las pruebas de armamento [11]. También han surgido especulaciones sobre la posición política personal del secretario Hegseth; el presidente Trump comentó sobre los rumores de una candidatura presidencial en 2028 diciendo que era "todavía temprano" pero que Hegseth estaba "haciendo un gran trabajo" [7]. Tales conflictos internos de personal y el debilitamiento de las funciones de supervisión en el Pentágono son factores que añaden incertidumbre a la consistencia política de la Revisión de la Postura en Europa.

3. Actores y posturas clave

Departamento de Defensa de EE. UU. (Secretario Hegseth): El órgano de implementación que aplica el principio de la Estrategia de Defensa Nacional de reasignar recursos para priorizar el Indo-Pacífico. Su postura es basar los criterios de reducción no en el gasto total en defensa, sino en la cooperación con la política exterior y las garantías de acceso a bases y al espacio aéreo [1][3]. Sin embargo, queda por ver si el impulso de esta política se mantendrá de manera consistente, ya que el departamento está experimentando simultáneamente una agitación organizativa, incluida la renuncia del secretario del Ejército y la controversia sobre la eliminación de un informe de supervisión [10][11].

Presidente Trump: La fuente política de la política de "Dejar Europa a los europeos". Emplea una estrategia de utilizar los compromisos de seguridad como fichas de negociación con los aliados, como lo demuestra su presión sobre el Reino Unido para que aumente el gasto en defensa y sus comentarios sobre la reconsideración de la cuestión de las Islas Malvinas [12]. El calendario político interno, con las elecciones de mitad de mandato de noviembre acercándose, podría afectar el ritmo de implementación de la política [7][9].

Miembros de la OTAN de Europa del Este (p. ej., Hungría, Rumanía): Han optado por una respuesta específica de compartir los costos operativos de las bases en lugar de operar dentro del marco existente de aumentar el gasto total en defensa. Esto muestra que estos países han discernido que el criterio real para las reducciones no es el monto total del presupuesto, sino acciones cooperativas específicas [3].

Principales países de Europa Occidental y el Secretariado de la OTAN: El epicentro de las crecientes preocupaciones sobre el colapso de la equidad y las reducciones selectivas y diferenciadas. Se están planteando preocupaciones de que si se tiene en cuenta la cooperación con la política exterior además del gasto en defensa, los países que difirieron de EE. UU. en cuestiones específicas como la guerra en Irán podrían ser penalizados [3].

Congreso de EE. UU.: Un contrapeso al poder ejecutivo, que ostenta el poder del presupuesto. Se cita como una fuente de cautela que podría poner freno a una retirada rápida de tropas [3]. Como se vio en la reacción negativa de la senadora Warren y otros por la eliminación por parte del Pentágono de un informe de pruebas de armamento, el conflicto entre el poder ejecutivo y el Congreso sobre las funciones de supervisión también podría extenderse a una cuestión de transparencia para esta revisión [11].

4. Cuestiones clave

La primera cuestión es la naturaleza de los criterios de reducción. El centro de gravedad se está desplazando del estándar cuantitativo del gasto en defensa al estándar cualitativo y político de la cooperación con la política exterior [3]. Este es un cambio que podría alterar la naturaleza de las discusiones sobre el reparto de la carga en todo el sistema de alianzas y seguridad multilateral.

La segunda es la cuestión del ritmo y la secuencia. La decisión de adelantar la fecha límite para la presentación de opciones al 6 de noviembre, antes de la fecha oficial de finalización en diciembre, refleja la determinación de la administración Trump de impulsar la política [1]. Sin embargo, el ritmo real de implementación sigue siendo fluido debido a la presencia simultánea de factores restrictivos como el poder presupuestario del Congreso, la reacción negativa de los países europeos y los conflictos internos de personal en el Pentágono [3][10].

La tercera es la variable de la política interna de EE. UU. Las elecciones de mitad de mandato de noviembre, el futuro político del secretario Hegseth y los conflictos de liderazgo interno en el Pentágono se identifican como factores que podrían afectar la consistencia y sostenibilidad de la política [7][9][10].

La cuarta es la vinculación con la situación regional. Dado que la reducción del papel de EE. UU. como principal garante de la seguridad europea se anunció mientras continúa la guerra entre Rusia y Ucrania, la dirección de las negociaciones para el fin de la guerra y el ritmo del rearme europeo probablemente serán variables clave que determinarán la escala del plan final de redespliegue de fuerzas de EE. UU. [4][6].

II. Análisis en profundidad del asunto

La revisión del Pentágono de las fuerzas estadounidenses en Europa: un análisis en profundidad

1. Causa fundamental: el choque entre las restricciones fiscales/industriales y las prioridades del Indo-Pacífico

Las raíces de esta revisión no se encuentran en los documentos presupuestarios, sino en la Estrategia de Defensa Nacional. La NDS de la segunda administración Trump declaró explícitamente que Estados Unidos no tiene la capacidad fiscal e industrial para responder a amenazas en múltiples teatros de operaciones simultáneamente [6]. Esto no es mera retórica, sino una restricción real en la asignación del presupuesto de defensa. La Institución Brookings resume esta lógica con la proposición de que "las amenazas simultáneas son reales, y Estados Unidos no puede soportar toda la carga solo" [2]. A esto le sigue la exigencia de que los aliados deben gastar más, desplegar más fuerzas y asumir una mayor responsabilidad en sus propias regiones [2].

El problema es que esta restricción no se aplica solo a Europa. Considerando el ritmo de la acumulación militar de China en el Indo-Pacífico, Europa queda inevitablemente relegada a una prioridad menor en los cálculos de Washington. El viaje del secretario Hegseth a Bruselas inmediatamente después de asumir el cargo para declarar que "Europa debe asumir la propiedad de la seguridad convencional del continente" [4] fue el resultado de esta prioridad de asignación de recursos, no su causa. En otras palabras, las reducciones en Europa no se iniciaron en base a una evaluación de la situación europea, sino que se diseñaron como un subproducto del objetivo estratégico superior de reasignar recursos a la región del Indo-Pacífico.

Esto se combina con la visión personal de Trump sobre las alianzas. Durante mucho tiempo ha criticado el gasto en defensa de los aliados de la OTAN a través de un marco de "aprovechamiento indebido". El hecho de que los criterios de reducción en esta revisión se extiendan más allá del gasto total en defensa para incluir garantías de acceso a bases y al espacio aéreo y la cooperación con la política exterior de EE. UU. [3] muestra que este cálculo personal se está institucionalizando. La propagación de la preocupación dentro de la OTAN de que los países que Trump consideró que no apoyaron a EE. UU. durante la guerra entre Irán e Israel podrían ser objeto de reducciones [3] forma parte del mismo contexto.

2. Contexto estructural

Arquitectura de seguridad: de un eje único de la OTAN a un eje dual

Desde el final de la Guerra Fría, la OTAN ha operado efectivamente sobre una estructura de eje único en la que EE. UU. proporciona el grueso de la disuasión y Europa desempeña un papel de apoyo. El análisis de EAI evalúa que esta estructura se encuentra actualmente en un "período de transición hacia una estructura de eje dual EE. UU.-Europa" [6]. El hecho de que la guerra en Ucrania esté en su quinto año actúa como una presión que fuerza esta transición. Con la amenaza de la expansión rusa hacia el oeste siempre presente, la declaración de EE. UU. de que dejará de ser el principal garante en una guerra convencional a gran escala [4] envía un mensaje de que los países europeos no tienen más opción que fortalecer sus propias defensas.

Esta transición estructural no está ocurriendo de manera uniforme. Los tres estados bálticos están absorbiendo las lecciones de la guerra con drones y experimentando con un modelo de innovación rápida centrado en las startups de defensa [6], mientras que los principales contratistas de defensa como la británica BAE Systems están desarrollando aviones de combate no tripulados, lo que indica que ya está en marcha una respuesta a nivel industrial [6]. En contraste, algunos países de Europa del Este como Hungría y Rumanía están respondiendo no aumentando su gasto total en defensa, sino con la medida específica de compartir los costos operativos de las bases [3]. Esto muestra que incluso dentro de Europa, las respuestas a la presión de EE. UU. están divergiendo en función de las condiciones políticas y económicas de cada país.

Estructura política: tensión entre el poder presupuestario del Congreso y la discrecionalidad presidencial

El despliegue de fuerzas estadounidenses en el extranjero cae dentro de la autoridad discrecional del presidente como comandante en jefe, pero el presupuesto está sujeto a la aprobación del Congreso. Como señala el análisis de EAI, "también coexiste una visión cautelosa, que sugiere que el poder presupuestario del Congreso, la reacción negativa de los países europeos y los propios cálculos políticos de Trump podrían poner freno a una retirada rápida" [3]. De hecho, se ha informado que incluso la cuestión de la soberanía de las Malvinas se planteó como palanca para presionar al Reino Unido sobre el gasto en defensa [12]. Esto sugiere que la revisión de las reducciones se está utilizando como una ficha de negociación en las negociaciones bilaterales con aliados individuales, yendo más allá de los cálculos de necesidad puramente militar.

La agitación política dentro del Pentágono es otra variable que sacude la estabilidad de esta revisión. La renuncia del secretario del Ejército Driscoll [10][16] y el disenso expresado por generales de cuatro estrellas con respecto a la orden de extender la guerra en Irán [14] muestran que la agitación en torno al liderazgo del secretario Hegseth está creciendo. Si bien no está claro hasta qué punto estos conflictos internos están afectando el ritmo o la sustancia del trabajo práctico de la revisión, son claramente un factor que reduce la previsibilidad del proceso de formulación de políticas.

Estructura económica: reestructuración de la cadena de suministro industrial de defensa

La discusión sobre la autosuficiencia europea está entrelazada con la cuestión de las cadenas de suministro industrial de defensa. El SIPRI señala que los países europeos están ampliando la investigación sobre el "diseño de doble uso" para integrar la investigación y la innovación del sector privado en la defensa [6]. Sin embargo, debido a restricciones estructurales como las vulnerables cadenas de suministro de materias primas y los controles de exportación más estrictos sobre las tecnologías de doble uso, es difícil para Europa romper su dependencia de EE. UU. a corto plazo [6]. Esto significa que incluso si se implementan las reducciones de fuerzas estadounidenses, es probable que persista una brecha en las propias capacidades de disuasión de Europa durante un período considerable.

3. Comparación con precedentes históricos

Diferencias con las reducciones posteriores a la Guerra Fría

La escala de la presencia militar estadounidense en Europa ya se ha reducido significativamente desde el final de la Guerra Fría. Los niveles de tropas, que superaban los 300.000 a principios de la década de 1990, se redujeron a decenas de miles en la década de 2000. Sin embargo, esas reducciones se basaron en un cambio claro en el entorno de seguridad: la disipación de la amenaza tras el colapso de la Unión Soviética. Esta revisión es de naturaleza diferente porque se está llevando a cabo en el entorno de seguridad opuesto, uno en el que persisten la invasión de Ucrania por parte de Rusia y la amenaza de su avance hacia el oeste. La característica distintiva de este caso es que las reducciones se están discutiendo no porque la amenaza haya disminuido, sino porque las prioridades de EE. UU. se están desplazando hacia otro teatro de operaciones.

Similitudes con el «Pivote hacia Asia» de la administración Obama

Estructuralmente, comparte un marco lógico similar con la política del "Pivote hacia Asia" de la administración Obama. En ese momento, el objetivo también era reasignar los recursos comprometidos en Oriente Medio y Europa al Indo-Pacífico. Sin embargo, mientras que la administración Obama buscó una reasignación gradual de activos sin sacudir el compromiso fundamental con la alianza de la OTAN, esta revisión es de naturaleza mucho más transaccional, ya que introduce explícitamente la vara de medir condicional de evaluar el "grado de cooperación" de cada país [3]. Esto refleja el enfoque distintivo de la administración Trump de tratar las alianzas no como comunidades de valores compartidos, sino como relaciones contractuales individuales.

Paralelismos con las discusiones sobre la reducción de las fuerzas estadounidenses en Corea

Desde la perspectiva de Corea del Sur, una comparación más directa es la discusión a principios y mediados de la década de 2000 sobre la reducción y el reajuste de las Fuerzas de EE. UU. en Corea (USFK), incluida la reubicación de la guarnición de Yongsan y el reajuste de la 2.ª División de Infantería. En ese momento también, las negociaciones para el Acuerdo de Medidas Especiales (SMA) y las discusiones sobre el reajuste de las fuerzas estadounidenses procedieron en tándem. El hecho de que esta Revisión de la Postura en Europa defina la esencia de "probar la cooperación" no como el monto total del presupuesto, sino como acciones concretas para aliviar la carga [3], prefigura que las futuras negociaciones del SMA también podrían ver la aparición de criterios cualitativos más allá de las demandas de un simple aumento en la contribución total, como el acceso a bases, la integración de la defensa antimisiles y el nivel de cooperación para contener a China.

4. Variables clave que configuran los desarrollos futuros

Primero, el contenido específico de las opciones presentadas el 6 de noviembre. La escala del número de tropas y las regiones objetivo de los al menos cuatro escenarios de reducción determinarán la intensidad del debate sobre la equidad entre los miembros de la OTAN. El impacto en la cohesión de la OTAN será cualitativamente diferente dependiendo de si solo se apunta a los países de Europa del Este o si también se incluyen activos principales en Europa Occidental.

Segundo, la posición política del secretario Hegseth.En medio de la dimisión del Secretario del Ejército[10][16] y las fricciones con los altos mandos militares,[14] la especulación de algunos sobre su posible candidatura presidencial en 2028[7] afecta a la contundencia con la que puede impulsar su agenda política dentro del Departamento de Defensa. La defensa del presidente Trump a Hegseth, afirmando que está haciendo un «trabajo fantástico» aunque señalando que es «muy pronto» para hablar de una campaña presidencial,[7] sugiere que la revisión liderada por Hegseth continuará por el momento.

En tercer lugar, el progreso de las negociaciones para poner fin a la guerra entre Rusia y Ucrania.Si las negociaciones para poner fin a la guerra tienen éxito, o al menos conducen a un alto el fuego, a Estados Unidos le resultará más fácil justificar las reducciones de tropas en Europa. Por el contrario, si la guerra se prolonga o Rusia se involucra en nuevas provocaciones, es probable que ganen fuerza los argumentos a favor de moderar el ritmo de las reducciones[3].

En cuarto lugar, los cálculos políticos en el Congreso de Estados Unidos de cara a las elecciones de mitad de mandato.Con el Partido Republicano buscando mantener sus mayorías tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado,[9] si las reducciones de tropas en los países de la OTAN se convierten en un asunto de política interna, el proceso podría bloquearse durante la aprobación del presupuesto en el Congreso. Esto será una prueba de si la restricción institucional del «poder presupuestario» del Congreso, como señaló el EAI, entrará realmente en juego[3].

En quinto lugar, desde la perspectiva de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China, la velocidad y la escala a la que los recursos y las tropas liberados por esta revisión se reubican realmente en el Indopacífico.Si las reducciones en Europa se traducen simplemente en un ahorro presupuestario en lugar de conducir directamente a un aumento de fuerzas en el Indopacífico, será difícil interpretar esto como una señal de fortalecimiento de los compromisos de seguridad con los aliados del Indopacífico, incluida Corea del Sur. En cambio, el destino de los beneficios tangibles de estas reducciones será un punto de referencia crucial para el Gobierno surcoreano a la hora de diseñar sus futuras estrategias para las negociaciones del Grupo Consultivo Nuclear (GCN) y del Acuerdo de Medidas Especiales (AME).