L'examen par le Pentagone des forces américaines en Europe et les perspectives pour l'architecture de sécurité de l'OTAN

Synthèse

Le Pentagone a accéléré son examen de la posture en Europe, initialement prévu pour décembre, en ordonnant la rédaction d'au moins quatre options de réduction d'ici le 6 novembre. Les critères de ces réductions sont conçus pour aller au-delà du principe d'équité existant des dépenses totales de défense, afin d'inclure des facteurs tels que les garanties d'accès aux bases et à l'espace aérien, ainsi que le degré de coopération avec les États-Unis, y compris sur des questions comme la guerre en Iran. Ceci est le résultat d'une combinaison de deux facteurs : la logique de la Stratégie de défense nationale de l'administration Trump, qui consiste à réaffecter les ressources pour donner la priorité à l'Indo-Pacifique, et la vision personnelle des alliances du président Trump, qui cherche à lier l'ampleur des réductions à la conformité politique de chaque pays. La réponse préventive de pays comme la Hongrie et la Roumanie, qui ont offert des contributions ciblées telles que le partage des coûts d'exploitation des bases, montre que les réductions différenciées basées sur ce critère de « coopération » sont déjà acceptées comme un fait accompli. La voie la plus probable est celle de réductions différenciées pour chaque pays en fonction de son niveau de coopération. Cela risque de transformer l'OTAN en une structure d'alliance régie par des relations politiques plutôt que par des négociations budgétaires. La Corée du Sud doit suivre de près ce précédent, car il pourrait entraîner un changement dans les normes de ses propres négociations sur l'Accord sur les mesures spéciales (SMA) et les discussions sur la dissuasion élargie.

I. Analyse situationnelle de la question

L'examen par le Pentagone des forces américaines en Europe : une analyse situationnelle

1. Contexte et développements

Le point de départ de cet examen est la Stratégie de défense nationale (NDS) publiée au début du mois de décembre de l'année dernière par la seconde administration Trump. Cette stratégie a codifié l'évaluation selon laquelle les États-Unis n'ont pas la capacité financière et industrielle de répondre simultanément à des menaces dans plusieurs régions [6]. Une mesure de mise en œuvre clé présentée était l'exigence que les alliés augmentent leur part du fardeau pour leur propre défense [2].

Immédiatement après sa prise de fonction, le secrétaire à la Défense Hegseth s'est rendu à Bruxelles pour transmettre personnellement cette orientation politique. Il a déclaré que l'Europe devait prendre « en main la sécurité conventionnelle du continent » [4]. En juin dernier, il a annoncé que certains moyens militaires américains seraient retirés du Modèle de forces de l'OTAN. Cela a signalé la position des États-Unis selon laquelle ils ne serviraient plus de principal garant de la sécurité européenne en cas de guerre conventionnelle à grande échelle avec la Russie [4][6].

L'actuel examen de la posture en Europe est le processus de mise en œuvre de cette annonce. Il a été officialisé en juin dernier avec une date d'achèvement initialement prévue pour décembre [4]. Cependant, selon un document obtenu par Reuters, la date limite pour la soumission des projets de propositions d'au moins quatre options de réduction au secrétaire Hegseth a été avancée au 6 novembre [1][3].

2. Situation actuelle

Selon Defense News, l'examen progresse à un rythme inhabituellement rapide, avec des options en cours de rédaction début novembre, bien avant la date limite finale de décembre [1]. Le débat aux États-Unis est déjà formulé en termes de « Laisser l'Europe aux Européens ». Foreign Affairs estime que depuis les remarques de Hegseth à Bruxelles, cette politique est entrée dans sa phase de mise en œuvre [4].

L'analyse de l'EAI révèle que les critères de redéploiement des troupes ne se limitent pas aux dépenses totales de défense. Le niveau de garanties pour l'accès aux bases et à l'espace aérien ainsi que le degré de coopération avec la politique étrangère américaine, comme sur la guerre en Iran, seront également pris en compte [3]. Des articles de la presse étrangère citant le document obtenu par Reuters font part de craintes que les pays que Trump a jugés comme n'ayant pas soutenu les États-Unis pendant la guerre Iran-Israël pourraient être ciblés pour des réductions [3]. Cela signifie que, contrairement à la norme d'équité existante du partage du fardeau de la défense (dépenses en pourcentage du PIB), la coopération politique de chaque pays pourrait déterminer l'ampleur des réductions.

Certains signes indiquent que des pays d'Europe de l'Est ont déjà pris des mesures préventives. Des pays comme la Hongrie et la Roumanie ont offert la contribution ciblée du partage des coûts d'exploitation des bases au lieu d'augmenter leurs budgets de défense totaux [3]. Cela suggère que la substance de la « preuve de coopération » exigée par les États-Unis n'est pas le montant total du budget, mais des actions concrètes pour alléger le fardeau américain [3].

Des changements sont également déjà détectés au niveau opérationnel. L'armée américaine a décidé de mettre fin aux opérations d'un bataillon expérimental de drones en Europe après moins d'un an [15]. Le limogeage du général commandant le Ve corps de l'armée américaine en Europe est également cité comme un exemple de friction dans le processus de réajustement [6]. Cependant, il n'est pas clair pour le moment s'il s'agissait d'une mesure directement liée à l'examen de la posture en Europe ou d'une question distincte de gestion du personnel et de l'organisation.

Pendant ce temps, la situation interne au département de la Défense des États-Unis pourrait également être une variable affectant l'orientation de cet examen. Le secrétaire à l'Armée de terre Driscoll aurait démissionné au milieu de rumeurs de conflit avec le secrétaire Hegseth, une information que la Maison-Blanche n'a pas démentie [10][16]. Il a également été rapporté que le Bureau du secrétaire à la Défense a créé des frictions avec les fonctions de surveillance du Congrès en supprimant un rapport public sur les résultats des essais d'armes [11]. Des spéculations ont également surgi sur la position politique personnelle du secrétaire Hegseth ; le président Trump a commenté les rumeurs d'une candidature à la présidentielle de 2028 en disant qu'il était « encore tôt » mais que Hegseth « faisait un excellent travail » [7]. De tels conflits de personnel internes et l'affaiblissement des fonctions de surveillance au Pentagone sont des facteurs qui ajoutent de l'incertitude à la cohérence politique de l'examen de la posture en Europe.

3. Acteurs clés et positions

Département de la Défense des États-Unis (secrétaire Hegseth) : L'organe de mise en œuvre appliquant le principe de la Stratégie de défense nationale de réaffectation des ressources pour donner la priorité à l'Indo-Pacifique. Sa position est de baser les critères de réduction non pas sur les dépenses totales de défense, mais sur la coopération avec la politique étrangère et les garanties d'accès aux bases et à l'espace aérien [1][3]. Cependant, il reste à voir si l'élan de cette politique sera maintenu de manière constante, car le département connaît simultanément des troubles organisationnels, notamment la démission du secrétaire à l'Armée de terre et la controverse sur la suppression d'un rapport de surveillance [10][11].

Président Trump : La source politique de la politique « Laisser l'Europe aux Européens ». Il emploie une stratégie consistant à utiliser les engagements de sécurité comme monnaie d'échange avec les alliés, comme l'ont démontré ses pressions sur le Royaume-Uni pour augmenter les dépenses de défense et ses remarques sur la reconsidération de la question des îles Malouines [12]. Le calendrier politique intérieur, avec l'approche des élections de mi-mandat de novembre, pourrait affecter le rythme de mise en œuvre de la politique [7][9].

Membres de l'OTAN d'Europe de l'Est (par ex., Hongrie, Roumanie) : Ont opté pour une réponse ciblée de partage des coûts d'exploitation des bases au lieu d'opérer dans le cadre existant d'augmentation des dépenses totales de défense. Cela montre que ces pays ont discerné que le véritable critère de réduction n'est pas le montant total du budget, mais des actions de coopération spécifiques [3].

Principaux pays d'Europe occidentale et Secrétariat de l'OTAN : L'épicentre des préoccupations croissantes concernant l'effondrement de l'équité et les réductions sélectives et différenciées. Des inquiétudes sont soulevées quant au fait que si la coopération avec la politique étrangère est prise en compte en plus des dépenses de défense, les pays qui ont divergé des États-Unis sur des questions spécifiques comme la guerre en Iran pourraient être pénalisés [3].

Congrès des États-Unis : Un contre-pouvoir face au pouvoir exécutif, qui détient le pouvoir budgétaire. Il est cité comme une source de prudence qui pourrait freiner un retrait rapide des troupes [3]. Comme on l'a vu dans la réaction négative de la sénatrice Warren et d'autres concernant la suppression par le Pentagone d'un rapport sur les essais d'armes, le conflit entre le pouvoir exécutif et le Congrès sur les fonctions de surveillance pourrait également se répercuter sur une question de transparence pour cet examen [11].

4. Enjeux clés

Le premier enjeu est la nature des critères de réduction. Le centre de gravité se déplace de la norme quantitative des dépenses de défense vers la norme qualitative et politique de la coopération avec la politique étrangère [3]. C'est un changement qui pourrait altérer la nature des discussions sur le partage du fardeau dans l'ensemble du système d'alliances et de sécurité multilatérale.

Le deuxième est la question du rythme et de la séquence. La décision d'avancer la date limite de soumission des options au 6 novembre, avant la date d'achèvement officielle de décembre, reflète la détermination de l'administration Trump à faire avancer la politique [1]. Cependant, le rythme réel de mise en œuvre reste fluctuant en raison de la présence simultanée de facteurs contraignants tels que le pouvoir budgétaire du Congrès, la réaction négative des pays européens et les conflits de personnel internes au Pentagone [3][10].

Le troisième est la variable de la politique intérieure américaine. Les élections de mi-mandat de novembre, l'avenir politique du secrétaire Hegseth et les conflits de direction internes au Pentagone sont identifiés comme des facteurs qui pourraient affecter la cohérence et la pérennité de la politique [7][9][10].

Le quatrième est le lien avec la situation régionale. Comme la réduction du rôle des États-Unis en tant que principal garant de la sécurité européenne a été annoncée alors que la guerre russo-ukrainienne se poursuit, l'orientation des négociations de fin de guerre et le rythme du réarmement européen seront probablement des variables clés déterminant l'ampleur du plan final de redéploiement des forces américaines [4][6].

II. Analyse approfondie de la question

L'examen par le Pentagone des forces américaines en Europe : une analyse approfondie

1. Cause profonde : le conflit entre les contraintes budgétaires/industrielles et les priorités indo-pacifiques

Les racines de cet examen ne se trouvent pas dans les documents budgétaires mais dans la Stratégie de défense nationale. La NDS de la seconde administration Trump a explicitement déclaré que les États-Unis n'ont pas la capacité budgétaire et industrielle de répondre simultanément à des menaces sur plusieurs théâtres d'opérations [6]. Il ne s'agit pas d'une simple rhétorique, mais d'une contrainte réelle sur l'allocation du budget de la défense. La Brookings Institution résume cette logique par la proposition selon laquelle « les menaces simultanées sont réelles, et les États-Unis ne peuvent pas supporter seuls tout le fardeau » [2]. S'ensuit l'exigence que les alliés doivent dépenser plus, déployer plus de forces et prendre une plus grande responsabilité dans leurs propres régions [2].

Le problème est que cette contrainte ne s'applique pas seulement à l'Europe. Compte tenu du rythme de la montée en puissance militaire de la Chine dans l'Indo-Pacifique, l'Europe est inévitablement reléguée à une priorité inférieure dans les calculs de Washington. Le voyage du secrétaire Hegseth à Bruxelles immédiatement après sa prise de fonction pour déclarer que « l'Europe doit prendre en main la sécurité conventionnelle du continent » [4] était le résultat de cette priorité d'allocation des ressources, et non sa cause. En d'autres termes, les réductions en Europe n'ont pas été initiées sur la base d'une évaluation de la situation européenne, mais ont été conçues comme un sous-produit de l'objectif stratégique supérieur de réaffectation des ressources à la région Indo-Pacifique.

À cela s'ajoute la vision personnelle des alliances de Trump. Il a longtemps critiqué les dépenses de défense des alliés de l'OTAN à travers le prisme du « passager clandestin ». Le fait que les critères de réduction dans cet examen s'étendent au-delà des dépenses totales de défense pour inclure les garanties d'accès aux bases et à l'espace aérien ainsi que la coopération avec la politique étrangère américaine [3] montre que ce calcul personnel est en cours d'institutionnalisation. La propagation de l'inquiétude au sein de l'OTAN selon laquelle les pays que Trump a jugés comme n'ayant pas soutenu les États-Unis pendant la guerre Iran-Israël pourraient être ciblés pour des réductions [3] s'inscrit dans le même contexte.

2. Contexte structurel

Architecture de sécurité : d'un axe unique de l'OTAN à un double axe

Depuis la fin de la guerre froide, l'OTAN a fonctionné de fait sur une structure à axe unique où les États-Unis fournissent l'essentiel de la dissuasion et l'Europe joue un rôle de soutien. L'analyse de l'EAI estime que cette structure est actuellement dans une « période de transition vers une structure à double axe États-Unis-Europe » [6]. Le fait que la guerre en Ukraine en soit à sa cinquième année agit comme une pression forçant cette transition. Avec la menace d'une expansion russe vers l'ouest toujours présente, la déclaration des États-Unis selon laquelle ils se retireront en tant que principal garant dans une guerre conventionnelle à grande échelle [4] envoie le message que les pays européens n'ont d'autre choix que de renforcer leurs propres défenses.

Cette transition structurelle ne se produit pas de manière uniforme. Les trois États baltes absorbent les leçons de la guerre des drones et expérimentent un modèle d'innovation rapide centré sur les startups de la défense [6], tandis que de grands entrepreneurs de la défense comme le britannique BAE Systems développent des avions de combat sans pilote, indiquant qu'une réponse au niveau industriel est déjà en cours [6]. En revanche, certains pays d'Europe de l'Est comme la Hongrie et la Roumanie ne répondent pas en augmentant leurs dépenses totales de défense, mais par la mesure ciblée du partage des coûts d'exploitation des bases [3]. Cela montre que même au sein de l'Europe, les réponses à la pression américaine divergent en fonction des conditions politiques et économiques de chaque pays.

Structure politique : tension entre le pouvoir budgétaire du Congrès et le pouvoir discrétionnaire du président

Le déploiement à l'étranger des forces américaines relève du pouvoir discrétionnaire du président en tant que commandant en chef, mais le budget est soumis à l'approbation du Congrès. Comme le souligne l'analyse de l'EAI, « une vision prudente coexiste également, suggérant que le pouvoir budgétaire du Congrès, la réaction négative des pays européens et les propres calculs politiques de Trump pourraient freiner un retrait rapide » [3]. En effet, il a été rapporté que même la question de la souveraineté des Malouines a été soulevée comme levier pour faire pression sur le Royaume-Uni concernant les dépenses de défense [12]. Cela suggère que l'examen des réductions est utilisé comme une monnaie d'échange dans les négociations bilatérales avec les alliés individuels, allant au-delà des calculs de pure nécessité militaire.

L'agitation politique au sein du Pentagone est une autre variable qui ébranle la stabilité de cet examen. La démission du secrétaire à l'Armée de terre Driscoll [10][16] et la dissidence exprimée par des généraux quatre étoiles concernant l'ordre de prolonger la guerre en Iran [14] montrent que les troubles entourant le leadership du secrétaire Hegseth s'intensifient. Bien qu'il ne soit pas clair dans quelle mesure ces conflits internes affectent le rythme ou la substance du travail pratique de l'examen, ils sont clairement un facteur qui réduit la prévisibilité du processus décisionnel.

Structure économique : restructuration de la chaîne d'approvisionnement de l'industrie de la défense

La discussion sur l'autonomie européenne est étroitement liée à la question des chaînes d'approvisionnement de l'industrie de la défense. Le SIPRI souligne que les pays européens développent la recherche sur la « conception à double usage » pour intégrer la recherche et l'innovation du secteur privé dans la défense [6]. Cependant, en raison de contraintes structurelles telles que la vulnérabilité des chaînes d'approvisionnement en matières premières et des contrôles plus stricts à l'exportation des technologies à double usage, il est difficile pour l'Europe de rompre sa dépendance vis-à-vis des États-Unis à court terme [6]. Cela signifie que même si des réductions de forces américaines sont mises en œuvre, une lacune dans les propres capacités de dissuasion de l'Europe persistera probablement pendant une période considérable.

3. Comparaison avec les précédents historiques

Différences avec les réductions de l'après-guerre froide

L'ampleur de la présence militaire américaine en Europe a déjà été considérablement réduite depuis la fin de la guerre froide. Les effectifs, qui dépassaient les 300 000 au début des années 1990, ont été réduits à quelques dizaines de milliers dans les années 2000. Cependant, ces réductions étaient basées sur un changement clair de l'environnement de sécurité : la dissipation de la menace suite à l'effondrement de l'Union soviétique. Cet examen est de nature différente car il se déroule dans un environnement de sécurité opposé, où l'invasion de l'Ukraine par la Russie et la menace de son avancée vers l'ouest persistent. La particularité de ce cas est que les réductions sont discutées non pas parce que la menace a diminué, mais parce que les priorités américaines se déplacent vers un autre théâtre d'opérations.

Similitudes avec le « pivot vers l'Asie » de l'administration Obama

Structurellement, il partage un cadre logique similaire avec la politique de « pivot vers l'Asie » de l'administration Obama. À cette époque, l'objectif était également de réaffecter les ressources immobilisées au Moyen-Orient et en Europe vers l'Indo-Pacifique. Cependant, alors que l'administration Obama poursuivait une réaffectation progressive des moyens sans ébranler l'engagement fondamental envers l'alliance de l'OTAN, cet examen est de nature beaucoup plus transactionnelle, car il introduit explicitement le critère conditionnel de l'évaluation du « degré de coopération » de chaque pays [3]. Cela reflète l'approche distinctive de l'administration Trump qui consiste à traiter les alliances non pas comme des communautés de valeurs partagées, mais comme des relations contractuelles individuelles.

Parallèles avec les discussions sur la réduction des forces américaines en Corée

Du point de vue de la Corée du Sud, une comparaison plus directe est la discussion du début au milieu des années 2000 sur la réduction et le réalignement des Forces américaines en Corée (USFK), y compris le déménagement de la garnison de Yongsan et le réalignement de la 2e division d'infanterie. À cette époque également, les négociations pour l'Accord sur les mesures spéciales (SMA) et les discussions sur le réalignement des forces américaines ont progressé de concert. Le fait que cet examen de la posture en Europe définisse l'essence de la « preuve de coopération » non pas comme le montant total du budget mais comme des actions concrètes pour alléger le fardeau [3] laisse présager que les futures négociations du SMA pourraient également voir l'émergence de critères qualitatifs au-delà des exigences d'une simple augmentation de la contribution totale, tels que l'accès aux bases, l'intégration de la défense antimissile et le niveau de coopération pour contenir la Chine.

4. Variables clés façonnant les développements futurs

Premièrement, le contenu spécifique des options présentées le 6 novembre. L'ampleur des effectifs et les régions ciblées par les au moins quatre scénarios de réduction détermineront l'intensité du débat sur l'équité parmi les membres de l'OTAN. L'impact sur la cohésion de l'OTAN sera qualitativement différent selon que seuls les pays d'Europe de l'Est sont ciblés ou si des moyens essentiels en Europe occidentale sont également inclus.

Deuxièmement, la position politique du secrétaire Hegseth.Dans un contexte marqué par la démission du Secrétaire à l'Armée de terre[10][16] et des frictions avec les hauts responsables militaires,[14] les spéculations de certains sur sa potentielle candidature à la présidence en 2028[7] affectent la vigueur avec laquelle il peut promouvoir son programme politique au sein du Département de la Défense. La défense de Hegseth par le président Trump, qui a déclaré qu'il faisait un « travail fantastique » tout en notant qu'il était « très tôt » pour discuter d'une campagne présidentielle,[7] suggère que l'examen mené par Hegseth se poursuivra pour le moment.

Troisièmement, l'avancement des négociations visant à mettre fin à la guerre entre la Russie et l'Ukraine.Si les négociations pour mettre fin à la guerre aboutissent, ou du moins conduisent à un cessez-le-feu, les États-Unis trouveront plus facilement une justification pour des réductions de troupes en Europe. Inversement, si la guerre s'éternise ou si la Russie se livre à de nouvelles provocations, les arguments en faveur d'une modération du rythme des réductions gagneront probablement en importance[3].

Quatrièmement, les calculs politiques au sein du Congrès américain à l'approche des élections de mi-mandat.Le Parti républicain cherchant à maintenir ses majorités à la Chambre des représentants et au Sénat,[9] si les réductions de troupes dans les pays de l'OTAN deviennent une question de politique intérieure, le processus pourrait être bloqué lors des approbations budgétaires du Congrès. Ce sera un test pour savoir si la contrainte institutionnelle du « pouvoir budgétaire » du Congrès, comme le souligne l'EAI, entrera réellement en jeu[3].

Cinquièmement, du point de vue de la compétition stratégique entre les États-Unis et la Chine, la rapidité et l'ampleur avec lesquelles les ressources et les troupes libérées par cet examen seront effectivement redéployées dans la région indo-pacifique.Si les réductions en Europe se traduisent simplement par des économies budgétaires plutôt que de conduire directement à un renforcement des forces dans la région indo-pacifique, il sera difficile d'interpréter cela comme un signal d'engagements de sécurité renforcés envers les alliés de l'Indo-Pacifique, y compris la Corée du Sud. Au contraire, la destination des bénéfices tangibles de ces réductions constituera un point de référence crucial pour le gouvernement sud-coréen dans l'élaboration de ses futures stratégies pour les négociations du Groupe consultatif nucléaire (GCN) et de l'Accord sur les mesures spéciales (AMS).