Совместная декларация четырех южноамериканских стран по критически важным минералам и реструктуризация цепочек поставок лития и меди

Резюме

Хотя 28 августа в Сантьяго Чили, Аргентина, Боливия и Перу объявили о совместной дорожной карте по стратегическим минералам, это соглашение представляет собой скорее декларативный пакт об обмене информацией и скоординированном привлечении инвестиций, чем обязывающий картельный механизм. Между тем, экспансия китайского капитала в отдельные проекты продолжается параллельным курсом, примером чему служит приобретение компанией Ganfeng Lithium своего третьего проекта в Аргентине. Эта параллельная структура, вероятно, будет определять ландшафт в ближайшие 12-24 месяца. Подписание Чили специального контракта на эксплуатацию литиевых месторождений (CEOL) с компанией Quiborax свидетельствует о смене политики, выявляя пределы ее модели государственного контроля. Однако федеративное устройство Аргентины и политическая нестабильность в Боливии остаются структурными факторами, ограничивающими эффективность любого многостороннего соглашения. Для южнокорейских компаний обеспечение двойного доступа через мощности по переработке и аффинажу является более эффективной стратегией, чем выбор одной из сторон. Существующий инвестиционный опыт POSCO Group в Аргентине может быть использован в качестве переговорного актива в этом контексте. Приоритет стабильной работы существующих проектов и построение двусторонних каналов с отдельными странами, а не погоня за новыми крупномасштабными инвестициями, является наиболее рациональным ответом на данном этапе.

I. Анализ текущей ситуации

Совместная декларация четырех южноамериканских стран по критически важным минералам: геополитическая перестановка сил в «литиевом треугольнике»

1. Предыстория и развитие событий

28 августа Чили, Аргентина, Боливия и Перу подписали в Сантьяго совместную декларацию о дорожной карте по стратегическим минералам, что стало итогом первой встречи на уровне министров, посвященной исключительно этой теме [1]. Декларацию подписали министр экономики и горнодобывающей промышленности Чили Даниэль Мас, секретарь по горнодобывающей промышленности Аргентины Луис Лусеро, заместитель министра по горнодобывающей политике Боливии Вальтер Ландивар и министр энергетики и горнодобывающей промышленности Перу Гильермо Шинно [1]. Эти четыре страны образуют «литиевый треугольник» и медный пояс, обладая значительной долей мировых запасов лития и формируя ключевую ось производства меди.

Эта совместная декларация является результатом осознания пределов переговорной силы отдельных стран. 25 августа Чили уже подписала первый в стране специальный контракт на эксплуатацию литиевых месторождений (CEOL) с частной компанией Quiborax в регионе Арика-и-Паринакота [11]. Этот контракт является примечательным случаем, поскольку он одобряет проект, полностью контролируемый компанией, что является отходом от предыдущей модели разработки литиевых месторождений, при которой контроль сохраняло государство. Это свидетельствует о том, что правительство делает свои нормативные акты более гибкими для привлечения частного капитала [11]. В Аргентине китайский капитал уже глубоко укоренился, особенно в провинциях Сальта и Жужуй. Компания Ganfeng Lithium, опираясь на десятилетнее партнерство в рамках эксплуатации проекта Каучари-Оларос, а также на владение и управление проектом Мариана, обеспечила себе третье предприятие, приобретя 67% акций проекта Посуэлос-Пастос-Грандес (PPG) [4]. Она также сделала параллельные инвестиции в размере 180 миллионов долларов в конвертируемые облигации своего канадского партнера, компании Lithium Argentina [4].

2. Текущая ситуация

Декларация, подписанная в Сантьяго, знаменует собой отход от предыдущего этапа, поскольку четыре страны пытаются создать региональную основу для совместных действий вместо того, чтобы поодиночке использовать свою переговорную силу как богатые ресурсами государства. Газета «Эль Меркурио» охарактеризовала это как «общую дорожную карту для Южного конуса Южной Америки» [1]. Однако пока не уточняется, является ли эта декларация обязывающим картельным механизмом контроля цен или же она ограничивается обменом информацией и скоординированным привлечением инвестиций.

Между тем, углубление присутствия китайского капитала в регионе продолжается параллельно с декларацией. Приобретение компанией Ganfeng своего третьего проекта показывает, что участие китайских компаний в литиевой промышленности Аргентины расширяется от участия в отдельных проектах до охвата всех этапов разработки и эксплуатации [4]. Газета «Буэнос-Айрес Таймс» отмечает, что американо-китайское соперничество за сланцевое месторождение Вака-Муэрта, водный путь Парана-Парагвай (Hidrovía) и инфраструктуру Патагонии разгорается «подобно неконтролируемому фонтану» на фоне внутриполитических дебатов в Аргентине [7][2]. В Бразилии два предложения США о сотрудничестве в области критически важных минералов, направленные в феврале и позднее, до сих пор не получили ответа от правительства в Бразилиа. Один из вашингтонских дипломатов на горнопромышленной выставке в Белу-Оризонти прокомментировал: «Похоже, нам придется подождать до окончания выборов» [9]. Это отражает местную оценку того, что Соединенные Штаты вряд ли добьются существенного прогресса до президентских выборов в Бразилии в октябре. В то же время поступают сообщения о том, что приобретение редкоземельных элементов при поддержке США близится к завершению по отдельному каналу [9].

3. Ключевые акторы и их интересы

Правительство Чилистремится найти баланс между своей политикой государственного контроля над литиевой отраслью и необходимостью привлечения частного капитала. На церемонии подписания CEOL министр Мас заявил, что правительство «рассматривает различные альтернативы для активизации развития литиевой промышленности и привлечения частных инвестиций для разведки и разработки этого ключевого ресурса для энергетического перехода» [11]. Это свидетельствует о смене политического курса от системы, ориентированной на государственные компании Codelco и SQM, к разрешению самостоятельных проектов частными компаниями.

Правительство Аргентиныс момента вступления в должность администрации Милея придерживается проактивной позиции по привлечению иностранных инвестиций, и в рамках этой политики экспансия китайского капитала в горнодобывающий сектор происходит практически без политических препятствий. Однако в инфраструктурных областях, таких как Вака-Муэрта и водный путь Hidrovía, американо-китайское соперничество стало предметом внутриполитических дебатов, что указывает на разницу в «температуре» между горнодобывающим сектором и секторами инфраструктуры и энергетики [7].

Ganfeng Lithiumи другие китайские компании совершенствуют свою стратегию выхода на рынок, переходя от долевого участия к обеспечению операционного контроля. Структура, предполагающая получение 67% акций и операционной ответственности в проекте PPG, нацелена на эффективный контроль над всем процессом производства и логистики, выходя за рамки простого капиталовложения [4].

Соединенные Штатыопределили Бразилию в качестве ключевого плацдарма, но не смогли заручиться сотрудничеством местного правительства. Газета «Саут Чайна Морнинг Пост» сообщила об этом в ключе, предполагающем, что «США признали поражение в гонке за минералы с Китаем», и отметила, что ключевой вопрос заключается в том, сможет ли Бразилия превратить этот вакуум в возможность для создания собственных мощностей по переработке и аффинажу [10]. Это иллюстрирует повторяющуюся по всей Латинской Америке закономерность: разрыв между подходом Вашингтона, ориентированным на заявления, и фактическим размещением капитала [8][5].

Южнокорейские компанииуже обеспечили себе значительную долю в рамках этой структуры. POSCO Group после восьми лет непрерывных инвестиций в аргентинский солончак Салар-дель-Омбре-Муэрто создала систему производства лития на высоте 4000 метров. Представитель компании заявил: «Благодаря нашему литиевому бизнесу в Аргентине мы повысим нашу конкурентоспособность в области материалов для вторичных аккумуляторов и внесем вклад в экономическую безопасность Республики Корея» [13]. Однако глобальная зависимость от Китая в 70,2% переработки и аффинажа лития является структурной проблемой, которую невозможно решить только за счет приобретения сырья компанией POSCO [13].

4. Ключевые вопросы

Первый вопрос — это эффективность декларации, подписанной в Сантьяго. Неясно, перерастет ли она из обмена информацией и совместной дорожной карты в механизм предметной координации цен и объемов, или же отдельные страны продолжат конкурировать за привлечение лучших инвесторов. Одобрение Чили самостоятельного CEOL для частной компании и политика открытости Аргентины для китайского капитала показывают, что четыре страны проводят либерализацию разными темпами, независимо от совместной декларации [11][4].

Второй вопрос — это способность Соединенных Штатов к реагированию. Как показывает пример Бразилии, существует значительный временной лаг между объявлением планов США по реструктуризации цепочек поставок и фактическим размещением капитала [9][10][8]. Если эта закономерность повторится в «литиевом треугольнике», весьма вероятно, что США начнут реагировать только после того, как китайские компании уже закрепят за собой превентивно приобретенные доли.

Третий вопрос — это «узкое место» на этапе переработки и аффинажа. Вне зависимости от конкуренции за сырье, мощности по переработке лития и меди по-прежнему сосредоточены в Китае [13]. Если декларация, подписанная в Сантьяго, ограничится сотрудничеством на этапе добычи и не распространится на совместное развитие перерабатывающих мощностей, попытка четырех стран укрепить свой ресурсный суверенитет вряд ли сможет в полной мере трансформироваться в переговорную силу с конечными потребителями, такими как производители аккумуляторов и полупроводников.

II. Углубленный анализ

Совместная декларация четырех южноамериканских стран по критически важным минералам: углубленный анализ

1. Анализ первопричин

Переход стран «литиевого треугольника» к совместной дорожной карте коренится в их прошлых неудачах в индивидуальных переговорах. В Боливии модель национализации замедлила темпы освоения литиевых месторождений. Аргентина, напротив, приняла открытую модель, но лишь усугубила свою зависимость от китайского капитала. Существует общее понимание того, что обе крайности не смогли обеспечить тот уровень добавленной стоимости, к которому стремились их правительства.

Ситуация в Чили схожа. Отходя от своего традиционного подхода жесткого государственного контроля над разработкой литиевых месторождений, 25 августа Чили подписала первый в стране CEOL, который предоставляет полный контроль частной компании Quiborax [11]. Это можно расценить как признание самим чилийским правительством ограниченности своей модели с ведущей ролью государства. На церемонии подписания министр Мас заявил, что правительство «рассматривает различные альтернативы для содействия развитию литиевой промышленности и привлечения частных инвестиций для разведки и разработки этого ресурса, который является ключевым для энергетического перехода» [11]. В основе этого политического сдвига лежит суждение о том, что одного лишь государственного контроля недостаточно для ускорения инвестиций.

Факторы со стороны спроса также играют свою роль. Газета «Эль Меркурио» осветила декларацию под заголовком «Перед лицом высокого мирового спроса» [1]. Растущий спрос на медь и литий, обусловленный расширением производства аккумуляторов и электросетей, можно рассматривать как фактор давления, который подтолкнул четыре страны к выбору обеспечения переговорной силы в вопросах цен и инвестиций через региональное сотрудничество, а не полагаясь на индивидуальную переговорную мощь.

Более фундаментально, существует структурный недостаток на этапе переработки и аффинажа. Глобальная цепочка поставок лития на 70,2% зависит от Китая в части переработки и аффинажа [13]. Независимо от того, насколько доминирующими являются четыре южноамериканские страны по запасам на этапе добычи руды, до тех пор, пока не будет решена проблема «узкого места» в переработке, ценовая власть останется у Китая. Сможет ли совместная декларация выйти за рамки сотрудничества в горнодобывающей промышленности и обеспечить создание мощностей по переработке и аффинажу, станет мерилом ее реального веса.

2. Структурный контекст

Политическая структура: двойные ограничения ресурсного национализма и федерализма

В Аргентине из-за ее федеративной системы юрисдикция над горнодобывающей промышленностью принадлежит правительствам провинций, таких как Сальта и Жужуй. Даже если центральное правительство вводит политику, направленную на сдерживание Китая, контракты с отдельными компаниями, такими как Ganfeng Lithium, заключаются независимо на провинциальном уровне [4]. Газета «Буэнос-Айрес Таймс» отметила, что американо-китайское соперничество за нефтяное месторождение Вака-Муэрта, водный путь Парана-Парагвай и инфраструктуру Патагонии разразилось «подобно неконтролируемому фонтану на плодородной почве внутренних дебатов» в Аргентине [7]. Это означает наличие разрыва между внешней политикой центрального правительства и фактическими контрактами, подписываемыми правительствами провинций. Этот разрыв является структурным фактором, ограничивающим эффективность многосторонних соглашений, подобных декларации, подписанной в Сантьяго.

Боливия находится на противоположном полюсе. Жесткий государственный контроль над разработкой литиевых месторождений замедлил иностранные инвестиции, и ее коммерческое производство лития отстает от трех других стран. Тот факт, что Боливия направила на подписание декларации заместителя министра (Вальтера Ландивара, заместителя министра по горнодобывающей политике, регулированию и инспекции), а не министра, также указывает на приоритетность этого вопроса в ее внутренней политике [1].

Экономическая структура: двойная дилемма «узких мест» в переработке и привлечения капитала

В предыдущем анализе EAI отмечалось, что политика США и Европы в области критически важных минералов заключалась в «вливании государственных средств без предварительного выявления и устранения связывающих ограничений, которые препятствуют притоку частного капитала» [8]. Этот диагноз в равной степени применим и к Южной Америке. Даже когда Вашингтон выступает за диверсификацию цепочек поставок, он не может конкурировать с китайскими компаниями в скорости фактического размещения капитала. Это подтверждается тем фактом, что Ganfeng Lithium обеспечила себе третий проект в Аргентине, став оператором с 67% долей участия, используя свой опыт эксплуатации проекта Каучари-Оларос [4]. Американский капитал, как правило, остается на стадии заявлений, в то время как китайский капитал неоднократно следует схеме использования существующих партнерств для обеспечения последующих проектов.

Пример Бразилии еще более наглядно демонстрирует эту асимметрию. Американский дипломат на горнопромышленной выставке в Белу-Оризонти сообщил, что бразильское правительство до сих пор не ответило на проект предложения о сотрудничестве, направленный в феврале, сказав: «Похоже, нам придется подождать до окончания выборов» [9]. С другой стороны, поступают сообщения о том, что приобретение редкоземельных элементов при поддержке США по отдельному каналу близится к завершению [9][10]. Эта асимметричная структура, где официальные межправительственные соглашения задерживаются, а отдельные капитальные сделки продолжаются, показывает, что в реструктуризации цепочки поставок критически важных минералов в Южной Америке реальные изменения создают контракты на корпоративном уровне, а не декларации между государствами.

Структура безопасности: инфраструктурная зависимость и конкурирующие геополитические интерпретации

Издание «Джейнс» определяет участие Китая в Латинской Америке как «не просто экономический вопрос, а долгосрочный стратегический вызов влиянию с последствиями для безопасности» [3]. Прецедент с перуанским портом Чанкай, первоначально представленным как коммерческий логистический объект, но позже обнаружившим свою природу стратегического актива, подтверждает эту интерпретацию [3][2]. Литий и медь могут пойти по тому же пути. Суть интерпретации в стиле «Джейнс» заключается в том, что то, что начинается как чисто коммерческие контракты на добычу и переработку, со временем может превратиться в структурную зависимость для цепочек поставок аккумуляторной и оборонной промышленности страны.

Конкуренция за технологическую инфраструктуру следует той же тенденции. Случай в Доминиканской Республике в августе, когда посольство США разместило в социальных сетях предупреждение о китайских компаниях, таких как Huawei, ZTE и Hikvision, что вызвало немедленное опровержение со стороны китайской миссии в Панаме, показывает, что США и Китай рассматривают ресурсы и телекоммуникационную инфраструктуру как единый фронт [14][2]. Контракты на добычу полезных ископаемых в «литиевом треугольнике» также могут быть интерпретированы через эту призму секьюритизации.

3. Исторические прецеденты и сравнительные примеры

Структурные отличия от модели ОПЕК: Хотя декларацию, подписанную в Сантьяго, можно сравнить с картелем типа ОПЕК, структурные предпосылки здесь иные. Большинство стран-членов ОПЕК могли напрямую контролировать объемы добычи через свои национальные нефтяные компании. В отличие от них, четыре страны «литиевого треугольника» имеют разные модели развития. До недавнего времени Чили практиковала государственный контроль, Аргентина — открытую модель, ведомую частным и иностранным капиталом, Боливия национализировала свои ресурсы, а Перу имеет отдельную систему, ориентированную на медь. Без единого исполнительного органа для регулирования производства трудно выйти за рамки обмена информацией и совместной дорожной карты.

Параллели со случаем кобальта в ДРК: В предыдущем анализе EAI отмечалось, что Демократическая Республика Конго выбрала путь «усиления своей переговорной силы через ресурсный суверенитет, а не примыкания к США или Китаю», реализуя «стратегию добавленной стоимости путем запрета экспорта необработанной кобальтовой и медной руды для обеспечения внутренних этапов переработки и аффинажа» [5]. Совместная декларация четырех южноамериканских стран следует схожей логике. Исходя из признания того, что отдельным странам трудно оказывать переговорное давление как на США, так и на Китай, ДРК выбрала меру на национальном уровне (запрет экспорта сырой руды), в то время как четыре южноамериканские страны выбрали меру на региональном уровне (многосторонняя дорожная карта). Хотя их ответные меры различаются, они разделяют одно и то же глубинное понимание проблемы.

Сравнение с африканским случаем: Газета «Ле Монд» отмечает, что, хотя в недрах Африки находится около «трети металлов, необходимых для энергетического перехода, производства полупроводников и оборонной промышленности», она долгое время оставалась зрителем в соревновании великих держав [12]. Недавнюю декларацию четырех южноамериканских стран можно интерпретировать как попытку выйти за рамки этой роли зрителя. Однако, как и в Африке, пока не будет устранен структурный недостаток в мощностях по переработке и аффинажу, неясно, преобразуется ли более сильный голос за столом переговоров в реальную власть над ценами и объемами.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Во-первых, уровень юридической обязательности декларации.Останется ли декларация, подписанная в Сантьяго, на уровне обмена информацией и совместного маркетинга или разовьется в обязывающий механизм с такими элементами, как корректировка квот на производство и экспорт, определит ее реальный вес. Опубликованная на данный момент информация указывает на то, что это дорожная карта, и никакой конкретный механизм правоприменения не был подтвержден [1].

Во-вторых, скорость реализации политики США после президентских выборов в Бразилии.Текущая ситуация, в которой бразильское правительство не отвечает на предложения США о сотрудничестве, может измениться после октябрьских президентских выборов [9]. Направление, которое выберет Бразилия, станет показателем уровня вовлеченности США в ландшафт критически важных минералов Южной Америки в целом.

В-третьих, продолжат ли правительства провинций Аргентины заключать индивидуальные контракты.Если провинции Сальта и Жужуй продолжат расширять свои контракты с китайским капиталом, независимо от политической позиции центрального правительства, функция Сантьягской декларации как сдерживающего фактора для Китая будет существенно ослаблена. Приобретение компанией «Ганьфэн Литиум» своего третьего проекта указывает на то, что эта тенденция уже наметилась [4].

В-четвертых, успех усилий по привлечению инвестиций на этапы переработки и обогащения.О реальном успехе декларации можно будет судить по тому, выйдет ли сотрудничество за рамки этапа добычи руды и материализуется ли в виде совместных региональных инвестиций или капитала третьих стран в перерабатывающие и обогатительные мощности. Учитывая, что на долю Китая в настоящее время приходится 70,2% мировой сети по переработке лития [13], сотрудничество только на этапе добычи окажет ограниченное влияние на обеспечение влияния на ценообразование без изменений на этом более позднем этапе.