La Declaración Conjunta Sudamericana de Cuatro Naciones sobre Minerales Críticos y la Reconfiguración de las Cadenas de Suministro de Litio y Cobre

Resumen Ejecutivo

Aunque Chile, Argentina, Bolivia y Perú declararon una hoja de ruta conjunta para los minerales estratégicos en Santiago el 28 de agosto, el acuerdo es más un pacto declarativo para el intercambio de información y la atracción coordinada de inversiones que un mecanismo vinculante similar a un cártel. Mientras tanto, la expansión del capital chino en proyectos individuales continúa por una vía separada, como lo ejemplifica la adquisición por parte de Ganfeng Lithium de su tercer proyecto en Argentina. Es probable que esta estructura paralela defina el panorama durante los próximos 12 a 24 meses. La firma por parte de Chile de un Contrato Especial de Operación de Litio (CEOL) con Quiborax señala un cambio de política, revelando los límites de su modelo de control estatal. Sin embargo, la estructura federalista de Argentina y la inestabilidad política de Bolivia siguen siendo factores estructurales que limitan la eficacia de cualquier acuerdo multilateral. Para las empresas surcoreanas, asegurar un doble acceso a través de capacidades de refinación y procesamiento es una estrategia más eficaz que tomar partido. El historial de inversiones del Grupo POSCO en Argentina puede ser aprovechado como un activo de negociación en este contexto. Priorizar la operación estable de los proyectos existentes y construir canales bilaterales con cada país, en lugar de buscar nuevas inversiones a gran escala, es la respuesta más racional en esta coyuntura.

I. Análisis de la Situación Actual

La Declaración Conjunta Sudamericana de Cuatro Naciones sobre Minerales Críticos: una Reorganización Geopolítica en el Triángulo del Litio

1. Antecedentes y Desarrollos

El 28 de agosto, Chile, Argentina, Bolivia y Perú firmaron una declaración de hoja de ruta conjunta para los minerales estratégicos en Santiago, resultado de la primera reunión ministerial dedicada exclusivamente a este tema [1]. Los signatarios fueron el Ministro de Economía y Minería de Chile, Daniel Mas; el Secretario de Minería de Argentina, Luis Lucero; el Viceministro de Política Minera de Bolivia, Wálter Landívar; y el Ministro de Energía y Minas de Perú, Guillermo Shinno [1]. Estas cuatro naciones conforman el “Triángulo del Litio” y el cinturón del cobre, poseyendo una porción significativa de las reservas mundiales de litio y formando un eje clave de la producción de cobre.

Esta declaración conjunta surge del reconocimiento de los límites del poder de negociación nacional individual. El 25 de agosto, Chile ya había firmado el primer Contrato Especial de Operación de Litio (CEOL) del país con la empresa privada Quiborax en la Región de Arica y Parinacota [11]. Este contrato es un caso notable, ya que aprueba un proyecto totalmente controlado por la empresa, lo que supone un cambio respecto al modelo anterior de desarrollo del litio en el que el Estado mantenía el control. Esto demuestra que el gobierno está flexibilizando sus regulaciones para atraer capital privado [11]. En Argentina, el capital chino ya está profundamente arraigado, particularmente en las provincias de Salta y Jujuy. Ganfeng Lithium, basándose en una asociación de una década operando el proyecto Caucharí-Olaroz y su propiedad y operación del proyecto Mariana, ha asegurado su tercera empresa al adquirir una participación del 67 % en el proyecto Pozuelos-Pastos Grandes (PPG) [4]. También realizó una inversión paralela de 180 millones de dólares en notas convertibles en su socio canadiense, Lithium Argentina [4].

2. Situación Actual

La Declaración de Santiago marca una ruptura con la fase anterior en el sentido de que los cuatro países intentan establecer un marco regional para la acción conjunta en lugar de ejercer individualmente su poder de negociación como naciones ricas en recursos. *El Mercurio* la describió como una “hoja de ruta común para el Cono Sur de Sudamérica” [1]. Sin embargo, aún no se ha especificado si esta declaración es un mecanismo vinculante de control de precios similar a un cártel o si se limita al intercambio de información y a la atracción coordinada de inversiones.

Mientras tanto, la profundización del capital chino en la región continúa por una vía separada de la declaración. La adquisición por parte de Ganfeng de su tercer proyecto muestra que las participaciones de las empresas chinas en la industria del litio de Argentina se están expandiendo más allá de la participación en proyectos individuales para abarcar todas las etapas de desarrollo y operación [4]. *The Buenos Aires Times* señala que la competencia entre Estados Unidos y China por el yacimiento de esquisto de Vaca Muerta, la Hidrovía Paraná-Paraguay y la infraestructura patagónica está estallando “como una fuente incontrolable” en medio de los debates políticos internos de Argentina [7][2]. En Brasil, dos propuestas estadounidenses de cooperación en minerales críticos, enviadas en febrero y en una fecha posterior, aún no han recibido respuesta del gobierno de Brasilia. Un diplomático de Washington comentó en la exposición minera de Belo Horizonte: “Parece que tendremos que esperar hasta después de las elecciones” [9]. Esto refleja la evaluación local de que es poco probable que Estados Unidos logre un progreso sustancial hasta después de las elecciones presidenciales de Brasil en octubre. Al mismo tiempo, también hay informes de que una adquisición de elementos de tierras raras respaldada por Estados Unidos está a punto de completarse por separado [9].

3. Actores e Intereses Clave

El Gobierno chilenobusca un equilibrio entre su política de litio controlada por el Estado y la necesidad de atraer capital privado. En la ceremonia de firma del CEOL, el ministro Mas declaró que el gobierno “ha estado revisando diversas alternativas para dinamizar el desarrollo de la industria del litio y atraer inversión privada para la exploración y desarrollo de este recurso clave para la transición energética” [11]. Esto sugiere un cambio de política que se aleja del sistema centrado en las empresas estatales Codelco y SQM para permitir proyectos autónomos de empresas privadas.

El Gobierno argentinoha mantenido una postura proactiva en la atracción de inversión extranjera desde la toma de posesión de la administración de Milei, y bajo esta política, la expansión del capital chino en el sector minero ha procedido con pocos obstáculos políticos. Sin embargo, en áreas de infraestructura como Vaca Muerta y la Hidrovía, la competencia entre Estados Unidos y China se ha convertido en un tema de debate político interno, lo que indica una diferencia de temperatura entre el sector minero y los sectores de infraestructura y energía [7].

Ganfeng Lithiumy otras empresas chinas están actualizando su estrategia de entrada al mercado, pasando de la participación accionaria a asegurar el control operativo. La estructura de tomar tanto una participación del 67 % como la responsabilidad operativa en el proyecto PPG tiene como objetivo el control efectivo de todo el proceso de producción y logística, yendo más allá de la simple inversión de capital [4].

Estados Unidosha designado a Brasil como un punto de apoyo clave, pero no ha logrado obtener la cooperación del gobierno local. El *South China Morning Post* informó de esto de una manera que sugiere que “EE. UU. ha admitido la derrota en la carrera de los minerales con China”, y señaló que la cuestión clave es si Brasil puede convertir este vacío en una oportunidad para construir sus propias capacidades de refinación y procesamiento [10]. Esto ilustra un patrón recurrente en toda América Latina: una brecha entre el enfoque de Washington centrado en anuncios y el despliegue real de capital [8][5].

Empresas surcoreanasya han asegurado una participación sustancial dentro de este marco. El Grupo POSCO, tras ocho años de inversión continua en el Salar del Hombre Muerto de Argentina, ha establecido un sistema de producción de litio a una altitud de 4.000 metros. Un funcionario de la empresa declaró: “A través de nuestro negocio de litio en Argentina, mejoraremos nuestra competitividad en materiales para baterías secundarias y contribuiremos a la seguridad económica de la República de Corea” [13]. Sin embargo, la dependencia mundial de China para el 70,2 % de la refinación y el procesamiento de litio es un problema estructural que no puede resolverse únicamente con la adquisición de materia prima por parte de POSCO [13].

4. Cuestiones Clave

La primera cuestión es la eficacia de la Declaración de Santiago. No está claro si evolucionará más allá del intercambio de información y una hoja de ruta conjunta hacia un mecanismo de coordinación sustantiva sobre precios y volúmenes, o si las naciones individuales continuarán compitiendo para atraer a los mejores inversores. La aprobación por parte de Chile de un CEOL autónomo para una empresa privada y la política de apertura de Argentina al capital chino muestran que los cuatro países están aplicando la liberalización a diferentes ritmos, al margen de la declaración conjunta [11][4].

La segunda cuestión es la capacidad de respuesta de Estados Unidos. Como ilustra el caso de Brasil, existe un desfase temporal significativo entre el anuncio de los planes de realineación de la cadena de suministro de EE. UU. y el despliegue real de capital [9][10][8]. Si este patrón se repite en el Triángulo del Litio, es muy probable que EE. UU. solo comience a responder después de que las empresas chinas ya hayan consolidado sus adquisiciones preventivas de participaciones.

La tercera cuestión es el cuello de botella en la etapa de refinación y procesamiento. Al margen de la competencia por el mineral en bruto, la capacidad de refinación de litio y cobre sigue concentrada en China [13]. Si la Declaración de Santiago se limita a la cooperación en la etapa de minería y no se extiende al desarrollo conjunto de la capacidad de refinación, el intento de las cuatro naciones de fortalecer su soberanía sobre los recursos será difícil de traducir plenamente en poder de negociación con usuarios finales como las empresas de baterías y semiconductores.

II. Análisis en Profundidad

La Declaración Conjunta Sudamericana de Cuatro Naciones sobre Minerales Críticos: un Análisis en Profundidad

1. Análisis de las Causas Fundamentales

El cambio de los países del Triángulo del Litio hacia una hoja de ruta conjunta tiene sus raíces en sus fracasos pasados con negociaciones individuales. En Bolivia, el modelo de nacionalización ha retrasado el ritmo del desarrollo del litio. Argentina, en cambio, adoptó un modelo abierto, pero solo profundizó su dependencia del capital chino. Existe un reconocimiento compartido de que ambos extremos no han logrado asegurar el nivel de valor agregado que sus respectivos gobiernos deseaban.

La situación en Chile es similar. Apartándose de su enfoque tradicional de fuerte control estatal sobre el desarrollo del litio, el 25 de agosto, Chile firmó el primer CEOL del país que otorga el control total a una empresa privada, Quiborax [11]. Esto puede interpretarse como el propio reconocimiento del gobierno chileno de las limitaciones de su modelo liderado por el Estado. En la firma, el ministro Mas declaró que el gobierno “ha estado revisando diversas alternativas para promover el desarrollo de la industria del litio y atraer inversión privada para la exploración y desarrollo de este recurso, que es clave para la transición energética” [11]. Subyacente a este cambio de política está el juicio de que el control estatal por sí solo no es suficiente para acelerar la inversión.

Los factores del lado de la demanda también juegan un papel. *El Mercurio* cubrió la declaración bajo el titular “Frente a la Alta Demanda Global” [1]. La creciente demanda de cobre y litio, impulsada por la expansión de las baterías y las redes eléctricas, puede verse como una presión que empujó a las cuatro naciones a optar por asegurar el poder de negociación de precios e inversiones a través de la cooperación regional en lugar de depender de la fuerza de negociación individual.

Más fundamentalmente, existe una desventaja estructural en la etapa de refinación y procesamiento. La cadena de suministro global de litio tiene una dependencia del 70,2 % de China para la refinación y el procesamiento [13]. No importa cuán dominantes sean los cuatro países sudamericanos en términos de reservas en la etapa de extracción de mineral, mientras no se resuelva el cuello de botella de la refinación, el poder de fijación de precios permanecerá en manos de China. Que la declaración conjunta pueda ir más allá de la cooperación en la minería para asegurar capacidades de procesamiento y refinación será la medida de su peso sustantivo.

2. Contexto Estructural

Estructura Política: la Doble Restricción del Nacionalismo de Recursos y el Federalismo

En Argentina, debido a su sistema federal, la jurisdicción sobre la minería recae en los gobiernos provinciales como Salta y Jujuy. Incluso si el gobierno central introduce políticas destinadas a controlar a China, los contratos con empresas individuales como Ganfeng Lithium proceden de forma independiente a nivel provincial [4]. *The Buenos Aires Times* señaló que la competencia entre Estados Unidos y China por el yacimiento petrolífero de Vaca Muerta, la Hidrovía Paraná-Paraguay y la infraestructura patagónica ha estallado “como una fuente incontrolable en el fértil suelo del debate interno” en Argentina [7]. Esto significa que existe una brecha entre la política exterior del gobierno central y los contratos reales firmados por los gobiernos provinciales. Esta brecha es un factor estructural que limita la eficacia de acuerdos multilaterales como la Declaración de Santiago.

Bolivia se encuentra en el extremo opuesto. El férreo control del Estado sobre el desarrollo del litio ha retrasado la inversión extranjera, y su producción comercial de litio está a la zaga de las otras tres naciones. El hecho de que Bolivia enviara a un viceministro (Wálter Landívar, Viceministro de Política, Regulación e Inspección Minera) en lugar de un ministro a la declaración también indica la prioridad del asunto en su política interna [1].

Estructura Económica: el Doble Dilema de los Cuellos de Botella en la Refinación y la Obtención de Capital

Un análisis anterior de EAI señaló que las políticas de minerales críticos de EE. UU. y Europa han implicado “inyectar fondos públicos sin primero identificar y resolver las restricciones vinculantes que impiden que el capital privado fluya” [8]. Este diagnóstico se aplica igualmente a Sudamérica. Incluso cuando Washington aboga por la diversificación de la cadena de suministro, no puede competir con las empresas chinas en la velocidad del despliegue real de capital. Esto se ve respaldado por el hecho de que Ganfeng Lithium aseguró su tercer proyecto en Argentina, convirtiéndose en la entidad operadora con una participación del 67 % al aprovechar su experiencia en la operación de Caucharí-Olaroz [4]. El capital estadounidense tiende a permanecer en la etapa de anuncio, mientras que el capital chino sigue repetidamente un patrón de aprovechar las asociaciones existentes para asegurar proyectos posteriores.

El caso de Brasil resalta esta asimetría aún más claramente. Un diplomático estadounidense en la exposición minera de Belo Horizonte reveló que el gobierno brasileño aún no ha respondido a un borrador de propuesta de cooperación enviado en febrero, diciendo: “Parece que tendremos que esperar hasta después de las elecciones” [9]. Por otro lado, también hay informes de que una adquisición de elementos de tierras raras respaldada por Estados Unidos está a punto de completarse por separado [9][10]. Esta estructura asimétrica —donde los acuerdos intergubernamentales oficiales se retrasan mientras que las transacciones de capital individuales proceden— muestra que en la reconfiguración de la cadena de suministro de minerales críticos de Sudamérica, los contratos a nivel corporativo, en lugar de las declaraciones entre naciones, son los canales que crean un cambio real.

Estructura de Seguridad: Dependencia de la Infraestructura e Interpretaciones Geopolíticas Contrapuestas

*Janes* define la participación de China en América Latina como “no meramente una cuestión económica, sino un desafío estratégico a largo plazo para influir con implicaciones de seguridad” [3]. El precedente del puerto de Chancay en Perú, inicialmente presentado como una instalación logística comercial pero que luego reveló su naturaleza como un activo estratégico, respalda esta interpretación [3][2]. El litio y el cobre podrían seguir un camino similar. El núcleo de la interpretación al estilo de *Janes* es que lo que comienza como contratos puramente comerciales de minería y procesamiento podría, con el tiempo, transformarse en una dependencia estructural para las cadenas de suministro de la industria de baterías y defensa de un país.

La competencia por la infraestructura tecnológica sigue la misma tendencia. El caso en la República Dominicana en agosto, donde la embajada de EE. UU. publicó una advertencia en las redes sociales sobre empresas chinas como Huawei, ZTE y Hikvision, lo que provocó una refutación inmediata de la misión china en Panamá, muestra que EE. UU. y China están tratando los recursos y la infraestructura de telecomunicaciones como un frente único [14][2]. Los contratos de minerales en el Triángulo del Litio también podrían interpretarse a través de esta lente de securitización.

3. Precedentes Históricos y Casos Comparativos

Diferencias Estructurales con el Modelo de la OPEP: Si bien la Declaración de Santiago podría compararse con un cártel al estilo de la OPEP, las precondiciones estructurales son diferentes. La mayoría de los estados miembros de la OPEP podían controlar directamente los volúmenes de producción a través de sus compañías petroleras nacionales. En contraste, los cuatro países del Triángulo del Litio tienen cada uno diferentes modelos de desarrollo. Hasta hace poco, Chile ha practicado el control estatal, Argentina tiene un modelo abierto liderado por capital privado y extranjero, Bolivia ha nacionalizado sus recursos y Perú tiene un sistema separado centrado en el cobre. Sin un órgano ejecutivo único para regular la producción, es difícil ir más allá del nivel de intercambio de información y una hoja de ruta conjunta.

Paralelismos con el Caso del Cobalto de la RDC: Un análisis anterior de EAI señaló que la República Democrática del Congo eligió un camino para “aumentar su poder de negociación a través de la soberanía sobre los recursos en lugar de ponerse del lado de EE. UU. o China” mediante la implementación de una “estrategia de valor agregado de prohibir la exportación de mineral de cobalto y cobre en bruto para asegurar las etapas de refinación y procesamiento doméstico” [5]. La declaración conjunta de las cuatro naciones sudamericanas sigue una lógica similar. Basándose en el reconocimiento de que es difícil para los países individuales ejercer poder de negociación sobre EE. UU. o China, la RDC eligió una medida a nivel nacional (prohibir las exportaciones de mineral en bruto), mientras que los cuatro países sudamericanos eligieron una medida a nivel regional (una hoja de ruta multilateral). Aunque sus respuestas difieren, comparten la misma conciencia subyacente del problema.

Comparación con el Caso Africano: *Le Monde* señala que aunque África posee aproximadamente “un tercio de los metales esenciales para la transición energética, la fabricación de semiconductores y la industria de defensa” en su subsuelo, durante mucho tiempo ha permanecido como espectadora en la competencia entre las grandes potencias [12]. La reciente declaración de las cuatro naciones sudamericanas puede interpretarse como un intento de ir más allá de este papel de espectador. Sin embargo, al igual que en África, a menos que se resuelva la desventaja estructural en la capacidad de refinación y procesamiento, no está claro si una voz más fuerte en la mesa de negociaciones se traducirá en un poder real sobre los precios y los volúmenes.

4. Variables Clave que Configuran los Desarrollos Futuros

Primero, el nivel de obligatoriedad jurídica de la declaración. Que la Declaración de Santiago permanezca en el nivel de intercambio de información y comercialización conjunta o se desarrolle en un mecanismo vinculante con características como ajustes de cuotas de producción y exportación determinará su peso sustantivo. La información publicada hasta ahora indica que es una hoja de ruta, y no se ha confirmado ningún mecanismo de aplicación específico [1].

Segundo, la velocidad de implementación de la política estadounidense tras las elecciones presidenciales de Brasil. La situación actual, en la que el gobierno brasileño no responde a las propuestas de cooperación de EE. UU., podría cambiar después de las elecciones presidenciales de octubre [9]. La dirección de Brasil será un indicador del nivel de participación de Estados Unidos en el panorama de los minerales críticos de Sudamérica en su conjunto.

Tercero, si los gobiernos provinciales de Argentina continúan celebrando contratos individuales.Si las provincias de Salta y Jujuy continúan expandiendo sus contratos con capital chino, independientemente de la postura política del gobierno central, la función de la Declaración de Santiago como un control sobre China se verá sustancialmente diluida. La adquisición por parte de Ganfeng Lithium de su tercer proyecto indica que esta tendencia ya está en marcha [4].

Cuarto, el éxito de los esfuerzos para atraer inversiones en las etapas de refinación y procesamiento.El éxito sustantivo de la declaración se juzgará por si la cooperación trasciende la etapa de extracción de mineral para materializarse como inversión regional conjunta o capital de terceros países para instalaciones de refinación y procesamiento. Dado que China representa actualmente el 70,2 % de la red mundial de refinación de litio [13], la cooperación en la etapa de extracción por sí sola tendrá un impacto limitado en la obtención de poder para fijar precios sin cambios en esta etapa posterior.