La déclaration conjointe de quatre nations sud-américaines sur les minéraux critiques et la reconfiguration des chaînes d'approvisionnement en lithium et en cuivre

Résumé analytique

Bien que le Chili, l'Argentine, la Bolivie et le Pérou aient annoncé une feuille de route commune pour les minéraux stratégiques à Santiago le 28 août, l'accord s'apparente davantage à un pacte déclaratoire pour le partage d'informations et l'attraction coordonnée d'investissements qu'à un mécanisme contraignant de type cartel. Parallèlement, l'expansion des capitaux chinois dans des projets individuels se poursuit sur une voie parallèle, comme en témoigne l'acquisition par Ganfeng Lithium de son troisième projet en Argentine. Cette structure parallèle définira probablement le paysage pour les 12 à 24 prochains mois. La signature par le Chili d'un Contrat spécial d'exploitation du lithium (CEOL) avec Quiborax signale un changement de politique, révélant les limites de son modèle de contrôle étatique. Cependant, la structure fédéraliste de l'Argentine et l'instabilité politique de la Bolivie demeurent des facteurs structurels qui limitent l'efficacité de tout accord multilatéral. Pour les entreprises sud-coréennes, garantir un double accès par le biais de capacités de raffinage et de traitement est une stratégie plus efficace que de choisir un camp. Les antécédents en matière d'investissement du groupe POSCO en Argentine peuvent être utilisés comme un atout de négociation dans ce contexte. Donner la priorité à l'exploitation stable des projets existants et à l'établissement de canaux bilatéraux avec chaque pays, plutôt que de poursuivre de nouveaux investissements à grande échelle, constitue la réponse la plus rationnelle à ce stade.

I. Analyse de la situation actuelle

La déclaration conjointe de quatre nations sud-américaines sur les minéraux critiques : une reconfiguration géopolitique dans le Triangle du lithium

1. Contexte et développements

Le 28 août, le Chili, l'Argentine, la Bolivie et le Pérou ont signé à Santiago une déclaration sur une feuille de route commune pour les minéraux stratégiques, à l'issue de la première réunion ministérielle entièrement consacrée à ce sujet [1]. Les signataires étaient le ministre chilien de l'Économie et des Mines, Daniel Mas ; le secrétaire argentin aux Mines, Luis Lucero ; le vice-ministre bolivien de la Politique minière, Wálter Landívar ; et le ministre péruvien de l'Énergie et des Mines, Guillermo Shinno [1]. Ces quatre nations constituent le « Triangle du lithium » et la ceinture de cuivre, détenant une part importante des réserves mondiales de lithium et formant un axe clé de la production de cuivre.

Cette déclaration conjointe découle d'une reconnaissance des limites du pouvoir de négociation de chaque nation. Le 25 août, le Chili avait déjà signé le premier Contrat spécial d'exploitation du lithium (CEOL) du pays avec l'entreprise privée Quiborax dans la région d'Arica et Parinacota [11]. Ce contrat est un cas notable car il approuve un projet entièrement contrôlé par l'entreprise, en rupture avec le modèle précédent de développement du lithium où l'État conservait le contrôle. Cela montre que le gouvernement assouplit sa réglementation pour attirer les capitaux privés [11]. En Argentine, les capitaux chinois sont déjà profondément implantés, notamment dans les provinces de Salta et de Jujuy. Ganfeng Lithium, s'appuyant sur un partenariat de dix ans pour l'exploitation du projet Caucharí-Olaroz et sur sa propriété et son exploitation du projet Mariana, a obtenu sa troisième entreprise en acquérant une participation de 67 % dans le projet Pozuelos-Pastos Grandes (PPG) [4]. Elle a également réalisé un investissement parallèle de 180 millions de dollars en obligations convertibles dans son partenaire canadien, Lithium Argentina [4].

2. Situation actuelle

La Déclaration de Santiago marque une rupture avec la phase précédente, en ce sens que les quatre pays tentent d'établir un cadre régional d'action commune au lieu d'exercer individuellement leur pouvoir de négociation en tant que nations riches en ressources. *El Mercurio* l'a décrite comme une « feuille de route commune pour le Cône Sud de l'Amérique du Sud » [1]. Cependant, il n'a pas encore été précisé si cette déclaration constitue un mécanisme contraignant de contrôle des prix de type cartel ou si elle se limite au partage d'informations et à l'attraction coordonnée d'investissements.

Pendant ce temps, l'approfondissement des capitaux chinois dans la région se poursuit sur une voie parallèle à la déclaration. L'acquisition par Ganfeng de son troisième projet montre que les participations des entreprises chinoises dans l'industrie argentine du lithium s'étendent au-delà de la participation à des projets uniques pour englober toutes les étapes du développement et de l'exploitation [4]. *The Buenos Aires Times* souligne que la concurrence sino-américaine pour le champ de schiste de Vaca Muerta, la voie navigable Paraná-Paraguay (Hidrovía) et les infrastructures de Patagonie éclate « comme une fontaine incontrôlable » au milieu des débats politiques internes en Argentine [7][2]. Au Brésil, deux propositions américaines de coopération sur les minéraux critiques, envoyées en février et à une date ultérieure, n'ont pas encore reçu de réponse du gouvernement de Brasília. Un diplomate de Washington a commenté lors du salon minier de Belo Horizonte : « Il semble que nous devrons attendre après les élections » [9]. Cela reflète l'évaluation locale selon laquelle il est peu probable que les États-Unis réalisent des progrès substantiels avant l'élection présidentielle brésilienne d'octobre. Parallèlement, des informations font également état d'une acquisition d'éléments de terres rares soutenue par les États-Unis, qui serait sur le point d'être finalisée séparément [9].

3. Acteurs clés et intérêts

Le gouvernement chilienrecherche un équilibre entre sa politique de contrôle étatique du lithium et la nécessité d'attirer des capitaux privés. Lors de la cérémonie de signature du CEOL, le ministre Mas a déclaré que le gouvernement « a examiné diverses alternatives pour dynamiser le développement de l'industrie du lithium et attirer les investissements privés pour l'exploration et le développement de cette ressource clé pour la transition énergétique » [11]. Cela suggère un changement de politique s'éloignant du système centré sur les entreprises publiques Codelco et SQM pour autoriser des projets autonomes menés par des entreprises privées.

Le gouvernement argentina maintenu une position proactive pour attirer les investissements étrangers depuis l'investiture de l'administration Milei, et dans le cadre de cette politique, l'expansion des capitaux chinois dans le secteur minier s'est poursuivie avec peu d'obstacles politiques. Cependant, dans les domaines des infrastructures tels que Vaca Muerta et la voie navigable Hidrovía, la concurrence sino-américaine est devenue un sujet de débat politique intérieur, ce qui indique une différence de traitement entre le secteur minier et les secteurs des infrastructures et de l'énergie [7].

Ganfeng Lithiumet d'autres entreprises chinoises améliorent leur stratégie d'entrée sur le marché, passant de la participation au capital à l'obtention du contrôle opérationnel. La structure consistant à prendre à la fois une participation de 67 % et la responsabilité opérationnelle dans le projet PPG vise un contrôle effectif sur l'ensemble du processus de production et de logistique, dépassant le simple investissement en capital [4].

Les États-Unisont désigné le Brésil comme un point d'ancrage clé mais n'ont pas réussi à obtenir la coopération du gouvernement local. Le *South China Morning Post* a rapporté cela d'une manière suggérant que « les États-Unis ont concédé leur défaite dans la course aux minéraux contre la Chine », et a noté que la question clé est de savoir si le Brésil peut transformer ce vide en une opportunité pour développer ses propres capacités de raffinage et de traitement [10]. Cela illustre un schéma récurrent en Amérique latine : un décalage entre l'approche de Washington axée sur les annonces et le déploiement effectif des capitaux [8][5].

Les entreprises sud-coréennesont déjà obtenu une participation substantielle dans ce cadre. Le groupe POSCO, après huit ans d'investissement continu dans le Salar del Hombre Muerto en Argentine, a mis en place un système de production de lithium à une altitude de 4 000 mètres. Un responsable de l'entreprise a déclaré : « Grâce à nos activités dans le lithium en Argentine, nous améliorerons notre compétitivité dans les matériaux pour batteries secondaires et contribuerons à la sécurité économique de la République de Corée » [13]. Cependant, la dépendance mondiale vis-à-vis de la Chine pour 70,2 % du raffinage et du traitement du lithium est un problème structurel qui ne peut être résolu par la seule acquisition de matières premières par POSCO [13].

4. Enjeux clés

Le premier enjeu est l'efficacité de la Déclaration de Santiago. Il est incertain si elle évoluera au-delà du partage d'informations et d'une feuille de route commune pour devenir un mécanisme de coordination substantielle sur les prix et les volumes, ou si les nations continueront individuellement à se faire concurrence pour attirer les meilleurs investisseurs. L'approbation par le Chili d'un CEOL autonome pour une entreprise privée et la politique d'ouverture de l'Argentine aux capitaux chinois montrent que les quatre pays poursuivent la libéralisation à des rythmes différents, indépendamment de la déclaration conjointe [11][4].

Le deuxième enjeu est la capacité de réponse des États-Unis. Comme l'illustre le cas du Brésil, il existe un décalage temporel important entre l'annonce des plans américains de réalignement de la chaîne d'approvisionnement et le déploiement effectif des capitaux [9][10][8]. Si ce schéma se répète dans le Triangle du lithium, il est très probable que les États-Unis ne commenceront à réagir qu'après que les entreprises chinoises auront déjà consolidé leurs acquisitions de participations préventives.

Le troisième enjeu est le goulot d'étranglement à l'étape du raffinage et du traitement. Indépendamment de la concurrence pour le minerai brut, la capacité de raffinage du lithium et du cuivre reste concentrée en Chine [13]. Si la Déclaration de Santiago se limite à une coopération au stade de l'extraction minière et ne s'étend pas au développement conjoint de la capacité de raffinage, la tentative des quatre nations de renforcer leur souveraineté sur les ressources se traduira difficilement en un pouvoir de négociation effectif auprès des utilisateurs finaux comme les entreprises de batteries et de semi-conducteurs.

II. Analyse approfondie

La déclaration conjointe de quatre nations sud-américaines sur les minéraux critiques : une analyse approfondie

1. Analyse des causes profondes

Le virage des pays du Triangle du lithium vers une feuille de route commune s'enracine dans les échecs passés de leurs négociations individuelles. En Bolivie, le modèle de nationalisation a retardé le rythme même du développement du lithium. L'Argentine, en revanche, a adopté un modèle ouvert mais n'a fait qu'approfondir sa dépendance vis-à-vis des capitaux chinois. Il existe une reconnaissance partagée que ces deux extrêmes n'ont pas réussi à garantir le niveau de valeur ajoutée souhaité par leurs gouvernements respectifs.

La situation au Chili est similaire. S'écartant de son approche traditionnelle de contrôle étatique fort sur le développement du lithium, le Chili a signé le 25 août le premier CEOL du pays qui accorde le plein contrôle à une entreprise privée, Quiborax [11]. Cela peut être interprété comme la reconnaissance par le gouvernement chilien lui-même des limites de son modèle dirigé par l'État. Lors de la signature, le ministre Mas a déclaré que le gouvernement « a examiné diverses alternatives pour promouvoir le développement de l'industrie du lithium et attirer les investissements privés pour l'exploration et le développement de cette ressource, qui est essentielle à la transition énergétique » [11]. Ce changement de politique repose sur le constat que le contrôle étatique seul ne suffit pas à accélérer les investissements.

Les facteurs liés à la demande jouent également un rôle. *El Mercurio* a couvert la déclaration sous le titre « Face à une forte demande mondiale » [1]. La demande croissante de cuivre et de lithium, stimulée par l'expansion des batteries et des réseaux électriques, peut être considérée comme une pression qui a poussé les quatre nations à opter pour la garantie d'un pouvoir de négociation sur les prix et les investissements par le biais de la coopération régionale plutôt que de s'appuyer sur leur force de négociation individuelle.

Plus fondamentalement, il existe un désavantage structurel à l'étape du raffinage et du traitement. La chaîne d'approvisionnement mondiale du lithium dépend à 70,2 % de la Chine pour le raffinage et le traitement [13]. Quelle que soit la position dominante des quatre pays sud-américains en termes de réserves au stade de l'extraction du minerai, tant que le goulot d'étranglement du raffinage ne sera pas résolu, le pouvoir de fixation des prix restera entre les mains de la Chine. La capacité de la déclaration conjointe à aller au-delà de la coopération dans le secteur minier pour garantir des capacités de traitement et de raffinage sera la mesure de son poids réel.

2. Contexte structurel

Structure politique : La double contrainte du nationalisme des ressources et du fédéralisme

En Argentine, en raison de son système fédéral, la compétence en matière d'exploitation minière incombe aux gouvernements provinciaux comme ceux de Salta et de Jujuy. Même si le gouvernement central introduit des politiques visant à contenir la Chine, les contrats avec des entreprises individuelles comme Ganfeng Lithium se poursuivent indépendamment au niveau provincial [4]. *The Buenos Aires Times* a noté que la concurrence sino-américaine pour le gisement pétrolier de Vaca Muerta, la voie navigable Paraná-Paraguay et les infrastructures de Patagonie a éclaté « comme une fontaine incontrôlable dans le terreau fertile du débat national » en Argentine [7]. Cela signifie qu'il existe un décalage entre la politique étrangère du gouvernement central et les contrats réels signés par les gouvernements provinciaux. Ce décalage est un facteur structurel qui limite l'efficacité des accords multilatéraux comme la Déclaration de Santiago.

La Bolivie se situe à l'extrême opposé. Le contrôle strict de l'État sur le développement du lithium a retardé les investissements étrangers, et sa production commerciale de lithium est à la traîne par rapport aux trois autres nations. Le fait que la Bolivie ait envoyé un vice-ministre (Wálter Landívar, vice-ministre de la Politique minière, de la Réglementation et de l'Inspection) plutôt qu'un ministre à la déclaration indique également la priorité de cette question dans sa politique intérieure [1].

Structure économique : Le double dilemme des goulots d'étranglement du raffinage et de l'obtention de capitaux

Une analyse précédente de l'EAI a souligné que les politiques américaines et européennes en matière de minéraux critiques ont consisté à « injecter des fonds publics sans d'abord identifier et résoudre les contraintes contraignantes qui empêchent l'afflux de capitaux privés » [8]. Ce diagnostic s'applique également à l'Amérique du Sud. Même lorsque Washington prône la diversification de la chaîne d'approvisionnement, il ne peut rivaliser avec les entreprises chinoises en termes de rapidité de déploiement effectif des capitaux. Ceci est confirmé par le fait que Ganfeng Lithium a obtenu son troisième projet en Argentine, devenant l'entité exploitante avec une participation de 67 % en tirant parti de son expérience d'exploitation de Caucharí-Olaroz [4]. Les capitaux américains ont tendance à rester au stade de l'annonce, tandis que les capitaux chinois suivent de manière répétée un schéma consistant à tirer parti des partenariats existants pour obtenir des projets ultérieurs.

Le cas du Brésil met cette asymétrie encore plus clairement en évidence. Un diplomate américain au salon minier de Belo Horizonte a révélé que le gouvernement brésilien n'avait pas encore répondu à un projet de proposition de coopération envoyé en février, déclarant : « Il semble que nous devrons attendre après les élections » [9]. D'un autre côté, des informations font également état d'une acquisition d'éléments de terres rares soutenue par les États-Unis qui serait sur le point d'être finalisée séparément [9][10]. Cette structure asymétrique — où les accords intergouvernementaux officiels sont retardés tandis que les transactions de capitaux individuelles se poursuivent — montre que dans la reconfiguration de la chaîne d'approvisionnement en minéraux critiques de l'Amérique du Sud, ce sont les contrats au niveau des entreprises, plutôt que les déclarations entre nations, qui sont les canaux créant un changement réel.

Structure de sécurité : Dépendance en matière d'infrastructures et interprétations géopolitiques concurrentes

*Janes* définit l'implication de la Chine en Amérique latine comme « non seulement une question économique, mais un défi stratégique à long terme pour l'influence, avec des implications en matière de sécurité » [3]. Le précédent du port de Chancay au Pérou, initialement présenté comme une installation logistique commerciale mais révélant plus tard sa nature d'actif stratégique, soutient cette interprétation [3][2]. Le lithium et le cuivre pourraient suivre une voie similaire. Le cœur de l'interprétation de type *Janes* est que ce qui commence comme des contrats purement commerciaux d'extraction et de traitement pourrait, avec le temps, se transformer en une dépendance structurelle pour les chaînes d'approvisionnement industrielles d'un pays en matière de batteries et de défense.

La concurrence pour les infrastructures technologiques suit la même tendance. Le cas de la République dominicaine en août, où l'ambassade américaine a publié un avertissement sur les réseaux sociaux concernant des entreprises chinoises comme Huawei, ZTE et Hikvision, provoquant une réfutation immédiate de la mission chinoise au Panama, montre que les États-Unis et la Chine traitent les ressources et les infrastructures de télécommunications comme un front unique [14][2]. Les contrats miniers dans le Triangle du lithium pourraient également être interprétés à travers ce prisme de la sécuritisation.

3. Précédents historiques et cas comparatifs

Différences structurelles avec le modèle de l'OPEP: Bien que la Déclaration de Santiago puisse être comparée à un cartel de type OPEP, les conditions structurelles préalables sont différentes. La plupart des États membres de l'OPEP pouvaient contrôler directement les volumes de production par l'intermédiaire de leurs compagnies pétrolières nationales. En revanche, les quatre pays du Triangle du lithium ont chacun des modèles de développement différents. Jusqu'à récemment, le Chili pratiquait le contrôle étatique, l'Argentine a un modèle ouvert mené par des capitaux privés et étrangers, la Bolivie a nationalisé ses ressources, et le Pérou a un système distinct centré sur le cuivre. Sans un organe exécutif unique pour réguler la production, il est difficile d'aller au-delà du partage d'informations et d'une feuille de route commune.

Parallèles avec le cas du cobalt en RDC: Une analyse précédente de l'EAI a noté que la République démocratique du Congo a choisi une voie pour « accroître son pouvoir de négociation par la souveraineté sur les ressources plutôt que de prendre parti pour les États-Unis ou la Chine » en mettant en œuvre une « stratégie de valeur ajoutée consistant à interdire l'exportation de minerai brut de cobalt et de cuivre pour garantir les étapes nationales de raffinage et de traitement » [5]. La déclaration conjointe des quatre nations sud-américaines suit une logique similaire. Partant de la reconnaissance qu'il est difficile pour des pays individuels d'exercer un pouvoir de négociation sur les États-Unis ou la Chine, la RDC a choisi une mesure au niveau national (interdiction des exportations de minerai brut), tandis que les quatre pays sud-américains ont choisi une mesure au niveau régional (une feuille de route multilatérale). Bien que leurs réponses diffèrent, elles partagent la même conscience sous-jacente du problème.

Comparaison avec le cas africain: *Le Monde* souligne que bien que l'Afrique détienne dans son sous-sol environ « un tiers des métaux essentiels à la transition énergétique, à la fabrication de semi-conducteurs et à l'industrie de la défense », elle est longtemps restée spectatrice de la compétition des grandes puissances [12]. La récente déclaration des quatre nations sud-américaines peut être interprétée comme une tentative de dépasser ce rôle de spectateur. Cependant, comme en Afrique, tant que le désavantage structurel en matière de capacité de raffinage et de traitement ne sera pas résolu, il est incertain qu'une voix plus forte à la table des négociations se traduise par un pouvoir réel sur les prix et les volumes.

4. Variables clés façonnant les développements futurs

Premièrement, le niveau de force juridique contraignante de la déclaration. Le fait que la Déclaration de Santiago reste au niveau du partage d'informations et de la commercialisation conjointe ou qu'elle se transforme en un mécanisme contraignant avec des caractéristiques telles que des ajustements de quotas de production et d'exportation déterminera son poids réel. Les informations publiées jusqu'à présent indiquent qu'il s'agit d'une feuille de route, et aucun mécanisme d'application spécifique n'a été confirmé [1].

Deuxièmement, la rapidité de la mise en œuvre de la politique américaine après l'élection présidentielle brésilienne. La situation actuelle, dans laquelle le gouvernement brésilien ne répond pas aux propositions de coopération américaines, pourrait changer après l'élection présidentielle d'octobre [9]. L'orientation du Brésil sera un indicateur du niveau d'engagement des États-Unis dans le paysage des minéraux critiques de l'Amérique du Sud dans son ensemble.

Troisièmement, la question de savoir si les gouvernements provinciaux d'Argentine continuent de poursuivre des contrats individuels.Si les provinces de Salta et de Jujuy continuent d'étendre leurs contrats avec des capitaux chinois, indépendamment de la position politique du gouvernement central, la fonction de la Déclaration de Santiago en tant que moyen de contrôle sur la Chine sera considérablement affaiblie. L'acquisition par Ganfeng Lithium de son troisième projet indique que cette tendance est déjà en cours [4].

Quatrièmement, le succès des efforts visant à attirer des investissements dans les étapes de raffinage et de transformation.Le succès substantiel de la déclaration sera jugé à l'aune de la capacité de la coopération à dépasser le stade de l'extraction du minerai pour se matérialiser en investissements régionaux conjoints ou en capitaux de pays tiers destinés aux installations de raffinage et de transformation. Étant donné que la Chine représente actuellement 70,2 % du réseau mondial de raffinage du lithium [13], une coopération limitée à la seule étape de l'extraction n'aura qu'un impact limité sur l'obtention d'un pouvoir de fixation des prix sans changements à ce stade ultérieur.