Провал привлечения частного капитала в политике реструктуризации цепочек поставок критически важных минералов и стратегии реагирования южнокорейских компаний

Общее резюме

Политика США и Европы по реструктуризации цепочек поставок критически важных минералов осуществлялась путем предоставления исключительно субсидий и кредитов без устранения структурных факторов, отпугивающих частный капитал. В результате высока вероятность того, что сравнительное преимущество Китая на этапах очистки и переработки сохранится в течение значительного времени, а в ближайшие 3–5 лет наиболее вероятным является базовый сценарий (вероятность 55%), при котором продолжится частичная и неравномерная реструктуризация. Однако в сфере материалов, связанных с оборонной и аэрокосмической промышленностью, где США продвигают реструктуризацию с опорой на оборонные нужды, действует принцип приоритетного распределения в пользу отечественных компаний, что создает реальный риск исключения южнокорейских компаний. Южнокорейским компаниям необходима двойная стратегия: сохранение использования китайских сетей очистки на данный момент при одновременном вхождении в цепочки поставок США, связанные с национальной безопасностью, при этом размер долевого участия должен быть ограничен уровнем, способным поглотить политическую волатильность. Правительство, наряду с разработкой механизмов финансовой поддержки для покрытия разницы в расходах, которую трудно взять на себя частному капиталу, должно взять на себя роль по обеспечению исключений из положений о приоритете отечественных компаний через каналы американо-южнокорейских консультаций по цепочкам поставок.

I. Анализ ситуации вокруг проблемы

Политика реструктуризации цепочек поставок критически важных минералов и споры о ее эффективности из-за провала привлечения частного капитала: анализ ситуации

1. Предпосылки и ход развития

Политика США и Европы по диверсификации цепочек поставок критически важных минералов начала активно реализовываться на фоне пандемии COVID-19 в 2020 году. Перебои в поставках масок и медикаментов на начальном этапе пандемии привели к осознанию проблемы зависимости от Китая. Впоследствии сфера секьюритизации расширилась на полупроводники, аккумуляторные батареи и редкоземельные элементы[10]. Администрация Байдена выбрала подход, предусматривающий выделение субсидий на внутреннее производство в рамках Закона о чипах и науке (CHIPS Act) и Закона о снижении инфляции (IRA)[10]. Логика этой политики была проста: противостоять доминированию Китая на этапах очистки и переработки с помощью субсидий для наращивания производственных мощностей на Западе.

Однако в процессе фактической реализации выявилась другая проблема. Том Моренхаут и Томаш Надрофски из Центра глобальной энергетической политики Колумбийского университета (CGEP) указали на недостатки в самой структуре этой политики. Они констатировали: «Проблема, с которой мы сейчас сталкиваемся, заключается в том, что мы вливаем государственные средства, не выявив и не устранив предварительно те ограничивающие факторы, из-за которых частный капитал не поступает»[4]. Надрофски выразился еще более прямо: «Частный капитал нас разочаровал. Он разочаровал нас, потому что его притянуло к конечной точке гравитации через трудовой арбитраж и арбитраж на негативных внешних эффектах»[4]. Иными словами, указывается на то, что сколько бы правительство ни выделяло субсидий, структурное ограничение, при котором частный капитал по-прежнему утекает в страны с низким уровнем заработной платы и слабым экологическим регулированием, так и не было устранено.

2. Текущая ситуация

С приходом второй администрации Трампа этот политический курс, похоже, смещается от субсидий к более прямому государственному вмешательству. В августе 2026 года Министерство энергетики (DOE) объявило о программе PROSPECT стоимостью 100 миллионов долларов для подготовки кадров в сфере критически важных минералов. Была заявлена цель: «Поддержка подготовки следующего поколения американских рабочих, необходимых для обеспечения энергетической и минеральной независимости США»[8]. Министерство обороны предоставило кредит в размере 500 миллионов долларов небольшой перерабатывающей компании Phoenix Tailings, расположенной в Нью-Гэмпшире. Эта компания, извлекающая критически важные минералы из шахтных отходов путем электролиза, ставит своей целью внутренние закупки минералов, необходимых для ключевых систем вооружения, таких как ракеты, использовавшиеся в войне с Ираном. Однако ожидается, что только на строительство нового завода уйдет до полутора лет[12].

Случай Демократической Республики Конго (ДРК) демонстрирует разрыв между дипломатическими достижениями и реальными инвестициями. Партнерство США и ДРК в области критически важных минералов достигло важного этапа, однако масштабного притока американского капитала так и не произошло. Издание The Africa Report оценило это как «пример, демонстрирующий не провал дипломатии, а ее пределы»[1]. Это трезвый диагноз того, что межправительственные соглашения не ведут напрямую к частным инвестициям.

Подобные неудачи повторяются и в Австралии. Австралия обладает вторыми по величине запасами лития в мире (7 миллионов тонн по данным Геологической службы США на 2024 год). Правительство Австралии стремится оставить больше добавленной стоимости в цепочке создания стоимости аккумуляторных батарей внутри страны, однако перед лицом конкурентоспособности Китая коммерческий успех отечественных горнодобывающих компаний остается ограниченным. ABC News сообщило, что австралийские компании по добыче лития «пытаются получить больше стоимости в цепочке поставок аккумуляторов, где доминирует Китай», но практические результаты недостаточны[5]. В отношении таких редких элементов, как скандий, наблюдаются частичные успехи, например, скачок цен на акции австралийской горнодобывающей компании Sunrise Energy Metals, получившей поддержку правительства США, на 20%, однако это скорее исключительный случай[15].

Тем временем Китай усиливает стратегию удержания внутри страны поставок тяжелых редкоземельных элементов (heavy rare earth), которые имеют ключевое значение для оборонной промышленности и высокопроизводительных двигателей. Тайваньское издание DigiTimes Asia, оценивая результаты деятельности американской компании MP Materials как «отчет о состоянии промышленной конкуренции», проанализировало, что Китай еще сильнее сжимает хватку на ключевых участках цепочки поставок редкоземельных элементов, имеющих решающее значение для национальной обороны и высокопроизводительных двигателей[9].

3. Основные акторы и их позиции

Правительство США (Министерство энергетики и Министерство обороны) определяет независимость цепочек поставок как проблему национальной безопасности и продолжает прямое вмешательство посредством субсидий и кредитов. Однако политические инструменты проявляются в фрагментарной форме, такой как программы подготовки кадров и кредиты отдельным компаниям, что далеко от фундаментального решения проблемы структурного стимулирования частного капитала[8][12].

Частные инвесторы и горнодобывающие компании по-прежнему не могут избавиться от зависимости от пути (path dependence), перемещаясь в страны с низким уровнем заработной платы и слабым регулированием в погоне за доходностью. Ключевая проблема заключается в том, что структура «трудового арбитража», на которую указали аналитики CGEP, продолжает действовать независимо от размера государственных субсидий[4].

Страны, обладающие ресурсами, такие как ДРК и Австралия пытаются через партнерство с США и Западом обеспечить внутри своих стран добавленную стоимость на этапах переработки и очистки, выходя за рамки экспорта сырья, однако они сталкиваются с разрывом между дипломатическими соглашениями и реальным привлечением инвестиций[1][5].

Китай опираясь на подавляющее доминирование на рынке, достигнутое на этапах очистки и переработки, противодействует попыткам Запада по диверсификации, усиливая стратегию удержания внутри страны стратегических товаров, таких как тяжелые редкоземельные элементы, которые жизненно важны для оборонной и высокопроизводительной промышленности[9].

4. Ключевые спорные вопросы

Первый спорный вопрос — это ошибки в разработке политики субсидирования. Указывается, что западные правительства вливали государственные средства, не «выявив предварительно ограничивающие факторы»[4]. Утверждается, что трудно изменить поведение частного капитала путем простого добавления субсидий без решения фундаментальных проблем, таких как низкая рентабельность на этапах очистки и переработки, затраты на соблюдение экологических норм и разрыв в себестоимости с Китаем.

Второй спорный вопрос — это временной лаг между дипломатическими достижениями и их коммерческой реализацией. Как показывает случай с ДРК, повторяется структура, при которой заключение межправительственных партнерств не ведет напрямую к притоку частного капитала[1]. Существует вероятность того, что это в равной степени проявится и в будущем сотрудничестве с аналогичными странами, богатыми ресурсами.

Третий спорный вопрос — это временной разрыв. Как в случае с Phoenix Tailings, даже при получении финансовой поддержки от Министерства обороны до запуска нового перерабатывающего предприятия требуется более полутора лет[12]. В течение этого периода аккумуляторная и автомобильная промышленность неизбежно будут вынуждены сохранять структуру закупок, зависящую от Китая. Временной лаг между объявлением политики и фактической реструктуризацией цепочек поставок выступает в качестве реальной переменной в управлении корпоративными рисками.

II. Углубленный анализ проблемы

Политика реструктуризации цепочек поставок критически важных минералов и споры о ее эффективности из-за провала привлечения частного капитала: углубленный анализ

1. Фундаментальная причина: ошибка в последовательности разработки политики

Провал западной политики в отношении критически важных минералов проистекает из нарушения последовательности политических мер. Моренхаут из CGEP Колумбийского университета четко обозначил эту проблему. Он указал: «Проблема, с которой мы сейчас сталкиваемся, заключается в том, что мы вливаем государственные средства, не выявив и не устранив предварительно те ограничивающие факторы, из-за которых частный капитал не поступает»[4]. Правительства реагировали путем увеличения сумм субсидий. Однако фундаментальные причины, по которым капитал не движется, затронуты не были.

Диагноз Надрофски еще более прямолинеен. Он сказал: «Частный капитал нас разочаровал. Он разочаровал нас, потому что его притянуло к конечной точке гравитации через трудовой арбитраж и арбитраж на негативных внешних эффектах»[4]. Суть этого высказывания кроется в выражении «точка гравитации» (point of gravity). Страны с низким уровнем заработной платы и слабым экологическим регулированием структурно обладают силой притяжения капитала. Типичными примерами являются никелевые заводы в Индонезии и кобальтовые рудники в Конго. Субсидии недостаточно велики, чтобы компенсировать эту гравитацию.

Низкая рентабельность на этапах очистки и переработки также является структурной причиной. Очистка лития и никеля отличается высокой капиталоемкостью и значительными затратами на соблюдение экологических норм. С другой стороны, добавленная стоимость здесь ниже по сравнению с этапами производства конечной продукции — аккумуляторных элементов и электромобилей. Это демонстрирует пример австралийских компаний по добыче лития, которые пытались расширить внутренние мощности по очистке, но не добились коммерческого успеха перед лицом конкурентоспособности Китая[5]. С точки зрения частного капитала, стимулы для долгосрочных инвестиций в низкомаржинальный этап очистки невелики.

2. Структурный контекст: три различных временных горизонта

Эта проблема усугубляется несовпадением политического графика, графика рынков капитала и графика проектов по разработке ресурсов. Политические круги хотят видеть ощутимые результаты в течение своего срока полномочий. Именно в этом контексте программа PROSPECT Министерства энергетики США поставила цель «поддержки подготовки следующего поколения американских рабочих, необходимых для обеспечения энергетической и минеральной независимости США»[8]. Однако строительство нового перерабатывающего предприятия занимает как минимум полтора года. Несмотря на то, что Phoenix Tailings получила кредит в размере 500 миллионов долларов от Министерства обороны, значительный временной лаг до фактического запуска неизбежен[12].

Рынки капитала требуют более коротких циклов окупаемости. Фонды прямых инвестиций и институциональные инвесторы ожидают реализации прибыли в течение 5–7 лет. С другой стороны, от разработки рудника до запуска перерабатывающего предприятия обычно проходит более 10 лет. Роль государственных субсидий должна была заключаться в преодолении этого разрыва, однако субсидии лишь частично компенсируют первоначальные капитальные затраты (capex) и не решают проблему ценовой конкурентоспособности на этапе эксплуатации. В ситуации, когда китайские никель и литий по-прежнему поставляются по низким ценам, новым западным производителям трудно достичь точки безубыточности без субсидий.

Разрыв между дипломатией и инвестициями также носит структурный характер. Партнерство между США и ДРК не привело к реальному притоку капитала, несмотря на соглашения на правительственном уровне. Издание The Africa Report оценило это как «пример, демонстрирующий не провал дипломатии, а ее пределы»[1]. Межправительственные соглашения могут снизить политические риски, но они не устраняют коммерческие риски, такие как риски управления в ДРК, нехватка инфраструктуры и волатильность обменного курса. Частный капитал больше доверяет реальным показателям рентабельности на местах, чем рамкам, обещанным правительствами.

Несоответствие между логикой национальной безопасности и промышленной логикой также усугубляет проблему. Причина, по которой Министерство обороны предоставило кредит Phoenix Tailings, заключается в целях безопасности — обеспечении минералами для систем вооружения, таких как ракеты, использовавшиеся в войне с Ираном[12]. Однако минералы, закупаемые таким образом, хотя и могут быть рентабельными для военных нужд, не обладают ценовой конкурентоспособностью с точки зрения индустрии электромобилей и аккумуляторов, являющейся источником массового спроса. Это означает, что система мелкооптовых закупок по высоким ценам для нужд безопасности и система массовых закупок по низким ценам для промышленных нужд разделены. Именно это разделение является причиной того, что сырьевые риски аккумуляторной и автомобильной промышленности не устраняются фундаментально.

3. Исторические прецеденты: повторяющаяся дилемма промышленной политики

Подобный паттерн возникает не впервые. В начале 2010-х годов, после ограничения Китаем экспорта редкоземельных элементов, США и Япония попытались обеспечить альтернативные источники поставок. В то время американским компаниям по добыче редкоземельных элементов, таким как Molycorp, также выделялись субсидии, но когда Китай снизил цены, многие проекты обанкротились. Нынешние попытки MP Materials наладить поставки редкоземельных элементов американского производства в противовес китайской стратегии «контролируемого дефицита» также подвержены аналогичным структурным рискам. До тех пор, пока Китай продолжает контролировать поставки ключевых редкоземельных элементов для оборонной промышленности и высокопроизводительных двигателей, бизнес-база американских компаний неизбежно будет зависеть от политической поддержки[9].

По сравнению с методами развития солнечной энергетики в Китае в 2000-х годах разница очевидна. Китай создал всю цепочку создания стоимости в солнечной энергетике под руководством государства, объединив почти неограниченные кредиты под низкие проценты через государственные банки, субсидии на землю и электроэнергию от местных органов власти, а также экспортные стимулы. Государство не стало ждать добровольного притока частного капитала, а само выступило в роли распределителя капитала. С другой стороны, США и Европа по-прежнему придерживаются подхода, при котором предоставляются лишь стимулы в виде субсидий в ожидании того, что частный капитал будет двигаться самостоятельно в соответствии с рыночной логикой. Геополитический анализ EY определяет такой подход как «суверенную промышленную политику», но при этом оценивает, что напряженность между государственным вмешательством и искажением рынка так и не была устранена[3].

Пример Японии также заслуживает внимания. После кризиса с редкоземельными элементами в 2010 году Япония выбрала стратегию, сочетающую инвестиции в доли зарубежных рудников и создание запасов через JOGMEC (Японскую национальную корпорацию по нефти, газу и металлам). Это был метод, при котором государство частично брало на себя риски самостоятельных инвестиций частных компаний. В отличие от нынешнего подхода США, который ограничивается поддержкой отдельных проектов, таких как кредиты Министерства обороны или субсидии Министерства энергетики, Япония отличается тем, что выбрала структуру, при которой государственные учреждения напрямую владеют долями и разделяют долгосрочные риски.

4. Ключевые переменные развития проблемы

Первая переменная — это то, предпримет ли Китай ценовые ответные меры. Если Китай снизит цены в момент запуска новых западных производственных мощностей, высока вероятность того, что западные проекты, поддерживаемые субсидиями, снова потерпят крах. Случай с редкоземельными элементами в 2010-х годах уже продемонстрировал этот паттерн.

Вторая переменная — это то, изменит ли правительство США методы своего вмешательства. Если прямое кредитование и инвестиции в акционерный капитал с использованием оборонных бюджетов, как в случае с кредитом Министерства обороны компании Phoenix Tailings, будут расширены, сами споры об эффективности политики из-за провала привлечения частного капитала могут перейти в другую плоскость. По сути, это будет означать смену политических инструментов от субсидий к прямому вливанию государственного капитала.

Третья переменная — это изменение переговорной силы стран, обладающих ресурсами. У таких стран, как ДРК и Индонезия, растут стимулы требовать более выгодных условий, лавируя между Западом и Китаем. В этом случае стоимость входа для западных компаний может, наоборот, возрасти, что еще больше затруднит привлечение частного капитала.

Четвертая переменная — это то, будут ли расширяться долгосрочные соглашения о закупках (off-take agreements) в отраслях конечного спроса, особенно в аккумуляторной и автомобильной промышленности. Если производители готовых автомобилей и аккумуляторов будут напрямую участвовать в проектах по добыче полезных ископаемых (upstream) посредством инвестиций в акционерный капитал или долгосрочных контрактов, это может частично компенсировать склонность чисто финансовых инвесторов к избеганию рисков. Это практически единственный рыночный путь, способный смягчить текущую структурную проблему провала привлечения частного капитала.