فشل تدبير رأس المال الخاص في سياسات إعادة هيكلة سلاسل توريد المعادن الحيوية واستراتيجيات استجابة الشركات الكورية

الملخص التنفيذي

نُفذت سياسات الولايات المتحدة وأوروبا لإعادة هيكلة سلاسل توريد المعادن الحيوية من خلال ضخ الإعانات والقروض فقط، دون معالجة العوامل الهيكلية التي تنفر رأس المال الخاص. ونتيجة لذلك، من المرجح أن تحافظ الصين على ميزتها النسبية في مرحلتي التكرير والمعالجة لفترة طويلة، ويُعد السيناريو الأساسي (بنسبة احتمال 55%) المتمثل في استمرار إعادة الهيكلة الجزئية وغير المتكافئة خلال السنوات الثلاث إلى الخمس القادمة هو الأكثر ترجيحاً. ومع ذلك، في قطاع المواد المرتبطة بالدفاع والفضاء، والذي تدفعه الولايات المتحدة بناءً على الطلب الدفاعي، هناك خطر حقيقي يتمثل في استبعاد الشركات الكورية بسبب تفعيل مبدأ التخصيص التفضيلي للشركات المحلية. وتحتاج الشركات الكورية إلى استراتيجية مزدوجة تحافظ من خلالها على استخدام شبكات التكرير الصينية في الوقت الحالي، مع الدخول المتزامن في سلاسل التوريد المرتبطة بالأمن الأمريكي، ويجب أن تقتصر أحجام الحصص على مستويات قادرة على استيعاب تقلبات السياسات. ويتعين على الحكومة تصميم دعم مالي لسد فجوة التكاليف التي يصعب على رأس المال الخاص تحملها، إلى جانب تولي دور تأمين استثناءات من شرط الأفضلية للشركات المحلية من خلال قنوات التشاور بين كوريا والولايات المتحدة بشأن سلاسل التوريد.

أولاً. تحليل وضع القضية

سياسات إعادة هيكلة سلاسل توريد المعادن الحيوية، والجدل حول فعاليتها بسبب فشل تدبير رأس المال الخاص: تحليل الوضع

1. الخلفية والتطورات

بدأت سياسات الولايات المتحدة وأوروبا لتنويع سلاسل توريد المعادن الحيوية بشكل جدي في أعقاب جائحة كوفيد-19 في عام 2020. وقد أدت اضطرابات توريد الكمامات والأدوية في بداية الجائحة إلى إثارة مشكلة الاعتماد على الصين. وبعد ذلك، اتسع نطاق إضفاء الطابع الأمني ليشمل أشباه الموصلات والبطاريات والمعادن الأرضية النادرة[10]. واختارت إدارة بايدن نهج ضخ إعانات الإنتاج المحلي من خلال قانون الرقائق والعلوم وقانون خفض التضخم (IRA)[10]. كان منطق هذه السياسة بسيطاً، ويتمثل في مواجهة سيطرة الصين على مرحلتي التكرير والمعالجة من خلال الإعانات لتعزيز القدرة الإنتاجية داخل الغرب.

ومع ذلك، ظهرت مشاكل أخرى أثناء عملية التنفيذ الفعلي. أشار توم مورينهاوت وتوماس نادروفسكي من مركز سياسة الطاقة العالمية (CGEP) بجامعة كولومبيا إلى وجود خلل في تصميم هذه السياسة ذاته. وشخصا الوضع قائلين: "المشكلة التي نواجهها الآن هي أننا نضخ الأموال العامة فقط دون تحديد ومعالجة القيود الملزمة التي تمنع تدفق رأس المال الخاص في المقام الأول"[4]. وعبّر نادروفسكي عن ذلك بشكل أكثر مباشرة قائلاً: "لقد خذلنا رأس المال الخاص. لقد خذلنا لأنه انجذب نحو نقطة الجاذبية النهائية من خلال المراجحة العمالية والمراجحة على العوامل الخارجية السلبية"[4]. بعبارة أخرى، يشير هذا إلى أنه مهما ضخت الحكومة من إعانات، فإن القيود الهيكلية المتمثلة في استمرار تدفق رأس المال الخاص إلى البلدان ذات الأجور المنخفضة واللوائح البيئية المتساهلة لم تتم معالجتها.

2. الوضع الحالي

مع دخول إدارة ترامب الثانية، يبدو أن توجه هذه السياسة يتحول من الإعانات إلى التدخل الحكومي المباشر بشكل أكبر. أعلنت وزارة الطاقة (DOE) في أغسطس 2026 عن برنامج PROSPECT بقيمة 100 مليون دولار لتدريب القوى العاملة في مجال المعادن الحيوية. وحددت هدفاً يتمثل في "دعم تدريب الجيل القادم من العمال الأمريكيين اللازمين لتأمين استقلال الولايات المتحدة في مجال الطاقة والمعادن"[8]. وقدمت وزارة الدفاع قرضاً بقيمة 500 مليون دولار لشركة التكرير الصغيرة "فينيكس تيلينغز" (Phoenix Tailings) ومقرها نيو هامبشاير. وتهدف هذه الشركة، التي تستخرج المعادن الحيوية من نفايات المناجم عن طريق التحليل الكهربائي، إلى تدبير المعادن اللازمة لأنظمة الأسلحة الأساسية، مثل الصواريخ المستخدمة في الحرب الإيرانية، محلياً. ومع ذلك، من المتوقع أن يستغرق بناء المصنع الجديد وحده ما يصل إلى عام ونصف[12].

تُظهر حالة جمهورية الكونغو الديمقراطية (DRC) الفجوة بين الإنجازات الدبلوماسية والاستثمار الفعلي. فقد وصلت شراكة المعادن الحيوية بين الولايات المتحدة وجمهورية الكونغو الديمقراطية إلى مرحلة مهمة، لكن التدفق الواسع النطاق لرأس المال الأمريكي لم يحدث في الواقع. وقيّمت صحيفة "ذا أفريكا ريبورت" (The Africa Report) ذلك بأنه "ليس فشلاً للدبلوماسية، بل مثال يوضح حدود الدبلوماسية"[1]. وهذا تشخيص موضوعي يفيد بأن الاتفاقيات بين الحكومات لا تترجم فوراً إلى استثمارات خاصة.

وتتكرر إحباطات مماثلة في أستراليا. تمتلك أستراليا ثاني أكبر احتياطي من الليثيوم في العالم (7 ملايين طن وفقاً لهيئة المسح الجيولوجي الأمريكية لعام 2024). وتحاول الحكومة الأسترالية الاحتفاظ بالمزيد من القيمة المضافة لسلسلة قيمة البطاريات محلياً، لكن النجاح التجاري لشركات التعدين المحلية يظل محدوداً في مواجهة القدرة التنافسية الصينية. وذكرت شبكة "إيه بي سي نيوز" (ABC News) أن شركات تعدين الليثيوم الأسترالية "تسعى لتأمين المزيد من القيمة في سلسلة توريد البطاريات التي تهيمن عليها الصين"، لكن النتائج الفعلية غير كافية[5]. وفي بعض العناصر النادرة مثل السكانديوم، تظهر إنجازات جزئية، مثل ارتفاع أسهم شركة تطوير المناجم الأسترالية "صن رايز إنرجي ميتالز" (Sunrise Energy Metals) المدعومة من الحكومة الأمريكية بنسبة 20%، لكن هذا يُعد أقرب إلى حالة استثنائية[15].

من ناحية أخرى، تعزز الصين استراتيجيتها المتمثلة في إبقاء إمدادات المعادن الأرضية النادرة الثقيلة (heavy rare earth)، والتي تُعد حيوية للدفاع والمحركات عالية الأداء، داخل البلاد. وقيّمت صحيفة "ديجي تايمز آسيا" (DigiTimes Asia) التايوانية أداء شركة "إم بي ماتيريالز" (MP Materials) الأمريكية باعتباره "تقرير حالة للمنافسة الصناعية"، وحللت أن الصين تحكم قبضتها بشكل أقوى على الأجزاء الأساسية من سلسلة توريد المعادن الأرضية النادرة الحاسمة للدفاع والمحركات عالية الأداء[9].

3. الفاعلون الرئيسيون ومواقفهم

الحكومة الأمريكية (وزارة الطاقة ووزارة الدفاع)تُعرّف استقلال سلسلة التوريد كقضية أمنية وتواصل التدخل المباشر من خلال الإعانات والقروض. ومع ذلك، تظهر أدوات السياسة في أشكال مجزأة مثل برامج تدريب القوى العاملة وقروض للشركات الفردية، مما يجعلها بعيدة عن كونها علاجاً جذرياً يحل مشكلة الحوافز الهيكلية لرأس المال الخاص[8][12].

المستثمرون من القطاع الخاص وشركات التعدينلا يزالون غير قادرين على التحرر من الاعتماد على المسار المتمثل في الانتقال إلى البلدان ذات الأجور المنخفضة واللوائح التنظيمية المتساهلة سعياً وراء العوائد. وتكمن المشكلة الأساسية في أن هيكل "المراجحة العمالية" الذي أشار إليه محللو مركز سياسة الطاقة العالمية (CGEP) يعمل بغض النظر عن حجم الإعانات الحكومية[4].

الدول الغنية بالموارد مثل جمهورية الكونغو الديمقراطية وأسترالياتسعى من خلال الشراكات مع الولايات المتحدة والغرب إلى تأمين القيمة المضافة في مرحلتي المعالجة والتكرير داخل بلدانها، متجاوزة مجرد تصدير المواد الخام، لكنها تواجه فجوة بين الاتفاقيات الدبلوماسية والجذب الفعلي للاستثمارات[1][5].

الصينتستند إلى هيمنتها الساحقة على السوق في مرحلتي التكرير والمعالجة، وتستجيب لمحاولات الغرب للتنويع من خلال تعزيز استراتيجية الاحتفاظ بالعناصر الاستراتيجية داخل البلاد، وخاصة المعادن الأرضية النادرة الثقيلة الضرورية للدفاع والصناعات عالية الأداء[9].

4. القضايا الأساسية

القضية الأولى هي الخطأ في تصميم سياسة الإعانات. يُشار إلى أن الحكومات الغربية قامت بضخ الأموال العامة دون "تحديد القيود الملزمة أولاً"[4]. ويُعتقد أنه من الصعب تغيير سلوك رأس المال الخاص من خلال مجرد إضافة الإعانات دون معالجة المشاكل الجذرية المتمثلة في انخفاض معدلات العائد في مرحلتي التكرير والمعالجة، وتكاليف اللوائح البيئية، وفجوة التكلفة مع الصين.

القضية الثانية هي الفجوة الزمنية بين الإنجازات الدبلوماسية والتحقيق التجاري. وكما هو الحال في جمهورية الكونغو الديمقراطية، يتكرر الهيكل الذي لا تؤدي فيه الشراكات المبرمة بين الحكومات فوراً إلى تدفق رأس المال الخاص[1]. ومن المرجح أن يظهر هذا النمط نفسه في التعاون المستقبلي مع الدول الغنية بالموارد المماثلة.

القضية الثالثة هي الفجوة الزمنية. كما في حالة شركة "فينيكس تيلينغز"، حتى مع تلقي دعم مالي من وزارة الدفاع، يستغرق الأمر أكثر من عام ونصف لتشغيل منشأة تكرير جديدة[12]. وخلال هذه الفترة، لا خيار أمام صناعة البطاريات والسيارات سوى الحفاظ على هيكل تدبير يعتمد على الصين. وتعمل الفجوة الزمنية بين إعلان السياسات وإعادة الهيكلة الفعلية لسلسلة التوريد كمتغير حقيقي في إدارة المخاطر للشركات.

ثانياً. تحليل متعمق للقضية

سياسات إعادة هيكلة سلاسل توريد المعادن الحيوية، والجدل حول فعاليتها بسبب فشل تدبير رأس المال الخاص: تحليل متعمق

1. السبب الجذري: خطأ في تسلسل تصميم السياسات

ينبع فشل سياسات المعادن الحيوية الغربية من انعكاس تسلسل السياسات. وقد أوضح مورينهاوت من مركز سياسة الطاقة العالمية (CGEP) بجامعة كولومبيا هذه المشكلة بوضوح. وأشار قائلاً: "المشكلة التي نواجهها الآن هي أننا نضخ الأموال العامة فقط دون تحديد ومعالجة القيود الملزمة التي تمنع تدفق رأس المال الخاص في المقام الأول"[4]. واستجابت الحكومة بزيادة مبالغ الإعانات. لكنها لم تعالج السبب الجذري لعدم تحرك رأس المال.

تشخيص نادروفسكي أكثر صراحة. فقد قال: "لقد خذلنا رأس المال الخاص. لقد خذلنا لأنه انجذب نحو نقطة الجاذبية النهائية من خلال المراجحة العمالية والمراجحة على العوامل الخارجية السلبية"[4]. يكمن جوهر هذا التصريح في تعبير "نقطة الجاذبية" (point of gravity). فالدول ذات الأجور المنخفضة واللوائح البيئية المتساهلة تمتلك قوة هيكلية لجذب رأس المال. وتُعد مصاهر النيكل في إندونيسيا ومناجم الكوبالت في الكونغو أمثلة بارزة على ذلك. والإعانات ليست كبيرة بما يكفي لتعويض هذه الجاذبية.

كما يُعد انخفاض معدلات العائد في مرحلتي التكرير والمعالجة سبباً هيكلياً آخر. فتكرير الليثيوم والنيكل يتطلب كثافة رأسمالية عالية وتكاليف كبيرة للوائح البيئية. وفي المقابل، فإن القيمة المضافة منخفضة مقارنة بمرحلة إنتاج السلع النهائية مثل خلايا البطاريات والسيارات الكهربائية. وتُظهر حالة شركات تعدين الليثيوم الأسترالية التي حاولت توسيع قدرات التكرير المحلية لكنها فشلت في تحقيق نجاح تجاري في مواجهة القدرة التنافسية الصينية هذا الأمر بوضوح[5]. ومن وجهة نظر رأس المال الخاص، لا يوجد حافز كبير للاستثمار طويل الأجل في مرحلة التكرير ذات الهوامش الربحية المنخفضة.

2. السياق الهيكلي: ثلاثة آفاق زمنية مختلفة

تتفاقم هذه المشكلة بسبب عدم التوافق بين الجدول الزمني السياسي، والجدول الزمني لسوق رأس المال، والجدول الزمني لمشاريع تطوير الموارد. فالأوساط السياسية تريد نتائج ملموسة خلال فترة ولايتها. وفي هذا السياق، حدد برنامج PROSPECT التابع لوزارة الطاقة هدفاً يتمثل في "دعم تدريب الجيل القادم من العمال الأمريكيين اللازمين لتأمين استقلال الولايات المتحدة في مجال الطاقة والمعادن"[8]. ومع ذلك، يستغرق بناء منشأة تكرير جديدة عاماً ونصف على الأقل. وعلى الرغم من تلقي شركة "فينيكس تيلينغز" قرضاً بقيمة 500 مليون دولار من وزارة الدفاع، إلا أن هناك فجوة زمنية كبيرة لا مفر منها حتى بدء التشغيل الفعلي[12].

تتطلب أسواق رأس المال دورات استرداد أقصر. وتتوقع صناديق الأسهم الخاصة والمستثمرون المؤسسيون تحقيق أرباح في غضون 5 إلى 7 سنوات. وفي المقابل، يستغرق الأمر عادةً أكثر من 10 سنوات من تطوير المنجم إلى تشغيل منشأة التكرير. وكان ينبغي أن يكون دور الإعانات الحكومية هو سد هذه الفجوة، لكن الإعانات تعوض فقط جزءاً من النفقات الرأسمالية الأولية (capex) ولا تحل مشكلة القدرة التنافسية السعرية في مرحلة التشغيل. وفي ظل استمرار توريد النيكل والليثيوم الصيني بأسعار منخفضة، يجد المنتجون الغربيون الجدد صعوبة في الوصول إلى نقطة التعادل دون إعانات.

كما أن الانفصال بين الدبلوماسية والاستثمار يُعد هيكلياً أيضاً. فلم تؤد الشراكة بين الولايات المتحدة وجمهورية الكونغو الديمقراطية إلى تدفق فعلي لرأس المال على الرغم من الاتفاقيات على المستوى الحكومي. وقيّمت صحيفة "ذا أفريكا ريبورت" ذلك بأنه "ليس فشلاً للدبلوماسية، بل مثال يوضح حدود الدبلوماسية"[1]. يمكن للاتفاقيات بين الحكومات أن تقلل من المخاطر السياسية، لكنها لا تعالج المخاطر التجارية مثل مخاطر الحوكمة، ونقص البنية التحتية، وتقلبات أسعار الصرف في جمهورية الكونغو الديمقراطية. ويثق رأس المال الخاص في مؤشرات الربحية الفعلية على أرض الواقع أكثر من الأطر التي تعد بها الحكومات.

كما يؤدي التناقض بين المنطق الأمني والمنطق الصناعي إلى تفاقم المشكلة. فالسبب الذي دفع وزارة الدفاع لتقديم قرض لشركة "فينيكس تيلينغز" هو الغرض الأمني المتمثل في تأمين المعادن لأنظمة الأسلحة مثل الصواريخ المستخدمة في الحرب الإيرانية[12]. ومع ذلك، فإن المعادن التي يتم تدبيرها بهذه الطريقة، حتى وإن كانت مجدية اقتصادياً للأغراض العسكرية، تفتقر إلى القدرة التنافسية السعرية من منظور صناعة السيارات الكهربائية والبطاريات التي تمثل مصدراً للطلب الكبير. وهذا يعني أن نظام التدبير بكميات صغيرة وأسعار مرتفعة للأغراض الأمنية منفصل عن نظام التدبير بكميات كبيرة وأسعار منخفضة للأغراض الصناعية. وهذا الانفصال هو السبب في عدم القدرة على حل مخاطر المواد الخام في صناعة البطاريات والسيارات بشكل جذري.

3. السوابق التاريخية: معضلة السياسة الصناعية المتكررة

هذا النمط ليس الأول من نوعه. فبعد قيود تصدير المعادن الأرضية النادرة التي فرضتها الصين في أوائل العقد الأول من القرن الحادي والعشرين، حاولت الولايات المتحدة واليابان تأمين مصادر إمداد بديلة. وفي ذلك الوقت أيضاً، تم ضخ إعانات لشركات المعادن الأرضية النادرة الأمريكية مثل "موليكورب" (Molycorp)، لكن العديد من المشاريع أفلست عندما خفضت الصين الأسعار. وتتعرض المحاولة الحالية لشركة "إم بي ماتيريالز" لبناء إمدادات أمريكية من المعادن الأرضية النادرة لمواجهة استراتيجية "الندرة الخاضعة للرقابة" الصينية لمخاطر هيكلية مماثلة. وطالما استمرت الصين في السيطرة على إمدادات المعادن الأرضية النادرة الأساسية للدفاع والمحركات عالية الأداء، فلن يكون أمام أساس أعمال الشركات الأمريكية خيار سوى الاعتماد على الدعم السياسي[9].

وبالمقارنة مع طريقة الصين في تعزيز صناعة الطاقة الشمسية في العقد الأول من القرن الحادي والعشرين، فإن الاختلاف واضح. فقد قامت الصين ببناء سلسلة قيمة الطاقة الشمسية بأكملها بقيادة الدولة من خلال الجمع بين القروض منخفضة الفائدة غير المحدودة تقريباً عبر البنوك المملوكة للدولة، وإعانات الأراضي والكهرباء من الحكومات المحلية، وحوافز التصدير. ولم تنتظر التدفق الطوعي لرأس المال الخاص، بل لعبت الدولة دور الموزع المباشر لرأس المال. وفي المقابل، لا تزال الولايات المتحدة وأوروبا تتمسكان بنهج توفير الحوافز فقط من خلال الإعانات، متوقعتين أن يتحرك رأس المال الخاص من تلقاء نفسه وفقاً لمنطق السوق. ويُعرّف التحليل الجيوسياسي لشركة "إرنست ويونغ" (EY) هذا النهج بأنه "سياسة صناعية سيادية"، لكنه يقيّم أن التوتر بين التدخل الحكومي وتشويه السوق لم يتم حله[3].

وتُعد حالة اليابان جديرة بالاهتمام أيضاً. فبعد أزمة المعادن الأرضية النادرة في عام 2010، تبنت اليابان استراتيجية تجمع بين الاستثمار في حصص المناجم الخارجية والتخزين من خلال المؤسسة الوطنية للنفط والغاز والمعادن (JOGMEC). وكانت هذه طريقة تمتص من خلالها الدولة جزءاً من مخاطر الاستثمار الفردي للشركات الخاصة. وعلى عكس النهج الحالي للولايات المتحدة الذي يقتصر على دعم المشاريع الفردية مثل قروض وزارة الدفاع أو إعانات وزارة الطاقة، يكمن الاختلاف في أن اليابان اختارت هيكلاً تمتلك فيه مؤسسات الدولة حصصاً بشكل مباشر وتتقاسم المخاطر طويلة الأجل.

4. المتغيرات الأساسية في تطور القضية

المتغير الأول هو ما إذا كانت الصين ستستجيب من خلال الأسعار. فإذا خفضت الصين الأسعار تزامناً مع بدء تشغيل القدرات الإنتاجية الغربية الجديدة، فمن المرجح جداً أن تتعثر المشاريع الغربية المدعومة بالإعانات مرة أخرى. وقد أظهرت حالة المعادن الأرضية النادرة في العقد الأول من القرن الحادي والعشرين هذا النمط بالفعل.

المتغير الثاني هو ما إذا كانت الحكومة الأمريكية ستغير طريقة تدخلها. فإذا توسعت القروض المباشرة واستثمارات الأسهم باستخدام الميزانيات الأمنية، كما هو الحال في قرض وزارة الدفاع لشركة "فينيكس تيلينغز"، فإن الجدل حول فعالية السياسة المتمثل في فشل جذب رأس المال الخاص قد يتحول إلى مرحلة أخرى. وهذا يعني أن أداة السياسة تتغير من الإعانات إلى الضخ المباشر لرأس مال الدولة.

المتغير الثالث هو التغيير في القدرة التفاوضية للدول الغنية بالموارد. فهناك حافز متزايد للدول الغنية بالموارد مثل جمهورية الكونغو الديمقراطية وإندونيسيا للمطالبة بشروط أكثر ملاءمة بين الغرب والصين. وفي هذه الحالة، قد ترتفع تكاليف دخول الشركات الغربية، مما يجعل جذب رأس المال الخاص أكثر صعوبة.

المتغير الرابع هو ما إذا كانت صناعات الطلب النهائي، وخاصة صناعة البطاريات والسيارات، ستوسع اتفاقيات الشراء طويلة الأجل (off-take agreement). فإذا شاركت شركات تصنيع السيارات والبطاريات بشكل مباشر في مشاريع المعادن في المراحل الأولية من خلال استثمارات الأسهم أو العقود طويلة الأجل، فيمكنها تعويض جزء من ميل المستثمرين الماليين البحتين لتجنب المخاطر. ويُعد هذا المسار القائم على السوق تقريباً المسار الوحيد الذي يمكنه التخفيف من المشكلة الهيكلية الحالية المتمثلة في فشل تدبير رأس المال الخاص.