L'échec de la mobilisation de capitaux privés dans la politique de refonte des chaînes d'approvisionnement en minéraux critiques et la stratégie de réponse des entreprises coréennes

Résumé général

Les politiques de refonte des chaînes d'approvisionnement en minéraux critiques menées par les États-Unis et l'Europe ont consisté à injecter des subventions et des prêts sans résoudre les facteurs structurels qui dissuadent les capitaux privés. En conséquence, l'avantage comparatif de la Chine dans les étapes de raffinage et de transformation risque fort de se maintenir pendant une période prolongée, et le scénario de base — une refonte partielle et inégale se poursuivant au cours des trois à cinq prochaines années (probabilité de 55 %) — apparaît comme le plus probable. Cependant, dans le domaine des matériaux liés à la défense et à l'aérospatiale, que les États-Unis font avancer en s'appuyant sur la demande de défense, le principe de priorité accordée aux entreprises nationales est bel et bien à l'œuvre, ce qui crée un risque réel d'exclusion pour les entreprises coréennes. Ces dernières doivent adopter une double stratégie consistant à maintenir pour l'instant le recours aux réseaux de raffinage chinois tout en s'efforçant parallèlement de pénétrer les chaînes d'approvisionnement liées à la sécurité américaine, en limitant l'ampleur de leurs participations à un niveau capable d'absorber la volatilité des politiques. Le gouvernement coréen doit, pour sa part, concevoir un soutien financier destiné à combler l'écart de coûts que les capitaux privés ne peuvent supporter, tout en jouant un rôle actif dans l'obtention d'exceptions aux clauses de priorité nationale par le biais des canaux de consultation coréano-américains sur les chaînes d'approvisionnement.

I. Analyse de la situation

La politique de refonte des chaînes d'approvisionnement en minéraux critiques suscite une controverse sur son efficacité en raison de l'échec de la mobilisation des capitaux privés : analyse de la situation

1. Contexte et évolution

La politique de diversification des chaînes d'approvisionnement en minéraux critiques menée par les États-Unis et l'Europe s'est véritablement concrétisée à partir de la pandémie de COVID-19 de 2020. Les perturbations initiales dans l'approvisionnement en masques et en produits pharmaceutiques ont mis en lumière le problème de la dépendance à la Chine. Par la suite, le champ de la sécurisation s'est étendu aux semi-conducteurs, aux batteries et aux terres rares[10]. L'administration Biden a choisi la voie de l'injection de subventions à la production nationale via le Chips Act et l'Inflation Reduction Act (IRA)[10]. La logique de cette politique était simple : opposer, par le biais de subventions, un contrepoids aux étapes de raffinage et de transformation dominées par la Chine, afin de renforcer les capacités de production en Occident.

Cependant, dans le processus effectif de mise en œuvre, un autre problème est apparu. Tom Moerenhout et Tomasz Nadrowski, du Centre de politique énergétique mondiale (CGEP) de l'Université Columbia, ont pointé une faille dans la conception même de cette politique. Ils ont diagnostiqué que « le problème auquel nous sommes actuellement confrontés est que l'on injecte uniquement des fonds publics sans avoir préalablement identifié et résolu les contraintes structurantes qui expliquent pourquoi les capitaux privés n'affluent pas »[4]. Nadrowski s'est exprimé de manière encore plus directe : « Les capitaux privés nous ont déçus. Ils nous ont déçus parce qu'ils ont été attirés vers un point de gravité ultime, par le biais de l'arbitrage sur le coût du travail et des externalités négatives »[4]. En d'autres termes, quel que soit le montant des subventions injectées par les gouvernements, la limite structurelle selon laquelle les capitaux privés continuent de s'orienter vers des pays à bas salaires et à réglementation environnementale laxiste n'a pas été résolue.

2. Situation actuelle

Sous la seconde administration Trump, l'orientation de cette politique semble évoluer, passant des subventions vers une intervention gouvernementale plus directe. En août 2026, le Département de l'Énergie (DOE) a annoncé le programme PROSPECT, doté d'un budget de 100 millions de dollars, destiné à la formation de main-d'œuvre dans le secteur des minéraux critiques. L'objectif affiché était de « soutenir la formation de la prochaine génération de travailleurs américains nécessaire pour assurer l'indépendance énergétique et minérale des États-Unis »[8]. Le Département de la Défense a accordé un prêt de 500 millions de dollars à Phoenix Tailings, une petite entreprise de raffinage basée dans le New Hampshire. Cette société, qui extrait des minéraux critiques à partir de déchets miniers par électrolyse, affiche l'objectif de s'approvisionner sur le territoire national en minéraux nécessaires aux systèmes d'armement essentiels, tels que les missiles utilisés lors de la guerre contre l'Iran. Toutefois, la seule construction d'une nouvelle usine devrait prendre jusqu'à un an et demi[12].

Le cas de la République démocratique du Congo (RDC) illustre l'écart entre les succès diplomatiques et les investissements réels. Le partenariat entre les États-Unis et la RDC en matière de minéraux critiques a atteint une étape importante, mais l'afflux massif de capitaux américains ne s'est pas concrétisé pour autant. The Africa Report a qualifié cette situation d'« exemple non pas d'un échec de la diplomatie, mais des limites de la diplomatie »[1]. Il s'agit d'un diagnostic lucide selon lequel les accords intergouvernementaux ne se traduisent pas automatiquement par des investissements privés.

Une frustration similaire se répète également en Australie. Celle-ci possède les deuxièmes réserves mondiales de lithium (7 millions de tonnes selon l'United States Geological Survey de 2024). Le gouvernement australien tente de retenir davantage de valeur ajoutée de la chaîne de valeur des batteries sur son territoire, mais face à la compétitivité chinoise, le succès commercial des entreprises minières nationales reste limité. ABC News a rapporté que les entreprises minières australiennes de lithium « tentent de capturer davantage de valeur dans une chaîne d'approvisionnement des batteries dominée par la Chine », mais que les résultats concrets restent insuffisants[5]. Dans certains segments rares comme le scandium, des résultats partiels apparaissent néanmoins, comme le bond de 20 % de l'action de Sunrise Energy Metals, société minière australienne bénéficiant du soutien du gouvernement américain, mais il s'agit là d'un cas plutôt exceptionnel[15].

Par ailleurs, la Chine renforce sa stratégie visant à retenir sur son propre territoire l'approvisionnement en terres rares lourdes (heavy rare earth), essentielles à la défense et aux moteurs à haute performance. DigiTimes Asia, basé à Taïwan, a évalué les résultats de l'américain MP Materials comme un « rapport d'étape de la compétition industrielle », analysant que la Chine renforce encore davantage son emprise sur les segments clés de la chaîne d'approvisionnement en terres rares déterminants pour la défense et les moteurs à haute performance[9].

3. Principaux acteurs et positions

Le gouvernement américain (Département de l'Énergie et Département de la Défense) qualifie l'autonomie de la chaîne d'approvisionnement de question de sécurité et poursuit une intervention directe par le biais de subventions et de prêts. Cependant, les instruments politiques se présentent sous des formes fragmentaires — programmes de formation de main-d'œuvre, prêts à des entreprises individuelles — et restent loin d'une solution fondamentale au problème structurel de l'incitation des capitaux privés[8][12].

Les investisseurs privés et les entreprises minières restent prisonniers d'une dépendance de trajectoire les poussant à rechercher des rendements en se déplaçant vers des pays à bas salaires et à faible réglementation. Le problème central réside dans le fait que la structure de « l'arbitrage sur le coût du travail » identifiée par les analystes du CGEP fonctionne indépendamment de l'ampleur des subventions publiques[4].

Les pays riches en ressources tels que la RDC et l'Australie tentent, par le biais de partenariats avec les États-Unis et l'Occident, de capter sur leur territoire la valeur ajoutée des étapes de transformation et de raffinage au-delà de la simple exportation de matières premières, mais ils se heurtent à l'écart existant entre les accords diplomatiques et l'attraction effective des investissements[1][5].

La Chine s'appuie sur sa domination écrasante du marché acquise dans les étapes de raffinage et de transformation pour renforcer sa stratégie de rétention sur son territoire des articles stratégiques, notamment les terres rares lourdes indispensables à la défense et aux industries à haute performance, contrant ainsi les tentatives de diversification de l'Occident[9].

4. Points clés

Le premier point clé concerne l'erreur de conception de la politique de subventions. Il est reproché aux gouvernements occidentaux d'avoir injecté des fonds publics sans « avoir préalablement identifié les contraintes structurantes »[4]. Le problème fondamental — faible rentabilité des étapes de raffinage et de transformation, coûts de la réglementation environnementale, écart de coûts avec la Chine — n'est pas traité, et le simple ajout de subventions ne suffit pas à modifier le comportement des capitaux privés.

Le deuxième point clé porte sur le décalage temporel entre les succès diplomatiques et leur concrétisation commerciale. À l'image du cas de la RDC, la conclusion de partenariats intergouvernementaux ne se traduit pas immédiatement par un afflux de capitaux privés, une structure qui se répète[1]. Ce phénomène pourrait se reproduire de manière identique dans le cadre de futures coopérations avec d'autres pays riches en ressources similaires.

Le troisième point clé concerne le décalage temporel. Même en bénéficiant d'un financement du Département de la Défense, comme dans le cas de Phoenix Tailings, il faut plus d'un an et demi pour la mise en service d'une nouvelle installation de raffinage[12]. Pendant cette période, les industries de la batterie et de l'automobile n'ont d'autre choix que de maintenir une structure d'approvisionnement encore dépendante de la Chine. Le décalage entre l'annonce des politiques et la refonte effective des chaînes d'approvisionnement constitue une variable réelle dans la gestion des risques des entreprises.

II. Analyse approfondie de la question

La politique de refonte des chaînes d'approvisionnement en minéraux critiques suscite une controverse sur son efficacité en raison de l'échec de la mobilisation des capitaux privés : analyse approfondie

1. Cause fondamentale : une erreur dans l'ordre de conception des politiques

L'échec des politiques occidentales en matière de minéraux critiques trouve son origine dans l'inversion de l'ordre des politiques. Moerenhout, du CGEP de l'Université Columbia, a clairement identifié ce problème : « Le problème auquel nous sommes actuellement confrontés est que l'on injecte uniquement des fonds publics sans avoir préalablement identifié et résolu les contraintes structurantes qui expliquent pourquoi les capitaux privés n'affluent pas »[4]. Les gouvernements ont réagi en augmentant le montant des subventions. Mais la raison fondamentale pour laquelle les capitaux ne bougent pas n'a pas été abordée.

Le diagnostic de Nadrowski est encore plus direct. Il a déclaré : « Les capitaux privés nous ont déçus. Ils nous ont déçus parce qu'ils ont été attirés vers un point de gravité ultime, par le biais de l'arbitrage sur le coût du travail et des externalités négatives »[4]. Le cœur de cette déclaration réside dans l'expression « point de gravité ». Les pays à bas salaires et à réglementation environnementale laxiste possèdent structurellement une force d'attraction des capitaux. Les fonderies de nickel indonésiennes et les mines de cobalt congolaises en sont des exemples représentatifs. Les subventions ne sont pas assez importantes pour contrebalancer cette force de gravité.

La faible rentabilité des étapes de raffinage et de transformation constitue elle aussi une cause structurelle. Le raffinage du lithium et du nickel exige une forte intensité capitalistique et implique des coûts réglementaires environnementaux élevés. En revanche, sa valeur ajoutée reste faible par rapport aux étapes de production finale telles que les cellules de batterie ou les véhicules électriques. Le fait que les entreprises minières australiennes de lithium, malgré leurs tentatives d'accroître leurs capacités de raffinage domestiques, n'aient pas obtenu de succès commercial face à la compétitivité chinoise illustre bien ce phénomène[5]. Du point de vue des capitaux privés, l'incitation à investir à long terme dans une étape de raffinage à faible marge n'est pas particulièrement forte.

2. Contexte structurel : trois horizons temporels divergents

Ce problème s'aggrave du fait du décalage entre le calendrier politique, le calendrier des marchés de capitaux et le calendrier des projets de développement des ressources. Le monde politique souhaite des résultats visibles dans le cadre du mandat en cours. C'est dans ce contexte que le programme PROSPECT du DOE affiche l'objectif de « soutenir la formation de la prochaine génération de travailleurs américains nécessaire pour assurer l'indépendance énergétique et minérale des États-Unis »[8]. Or, la construction de nouvelles installations de raffinage nécessite un minimum d'un an et demi. Même après avoir obtenu un prêt de 500 millions de dollars du Département de la Défense, Phoenix Tailings ne pourra éviter un délai considérable avant une mise en service effective[12].

Les marchés de capitaux exigent des cycles de retour sur investissement plus courts. Les fonds de capital-investissement et les investisseurs institutionnels attendent une réalisation de profits dans un délai de cinq à sept ans. À l'inverse, le développement d'une mine jusqu'à la mise en service d'une installation de raffinage prend habituellement plus de dix ans. Combler cet écart aurait dû être le rôle des subventions publiques, mais celles-ci ne compensent qu'une partie des dépenses d'investissement initiales (capex) et ne résolvent pas le problème de la compétitivité tarifaire au stade opérationnel. Dans un contexte où le nickel et le lithium chinois demeurent fournis à bas prix, les nouveaux producteurs occidentaux ont du mal à atteindre le seuil de rentabilité sans subventions.

L'écart entre la diplomatie et l'investissement est lui aussi structurel. Malgré un accord au niveau gouvernemental, le partenariat entre les États-Unis et la RDC ne s'est pas traduit par un afflux réel de capitaux. The Africa Report a qualifié cette situation d'« exemple non pas d'un échec de la diplomatie, mais des limites de la diplomatie »[1]. Un accord intergouvernemental peut réduire le risque politique, mais il ne suffit pas à résoudre des risques commerciaux tels que les risques de gouvernance de la RDC, le manque d'infrastructures ou la volatilité des taux de change. Les capitaux privés font davantage confiance aux indicateurs de rentabilité effective sur le terrain qu'aux cadres promis par les gouvernements.

L'incohérence entre la logique de sécurité et la logique industrielle aggrave également le problème. La raison pour laquelle le Département de la Défense a accordé un prêt à Phoenix Tailings tient à un objectif de sécurité, à savoir sécuriser les minéraux nécessaires aux systèmes d'armement, tels que les missiles utilisés lors de la guerre contre l'Iran[12]. Toutefois, les minéraux ainsi obtenus, bien que rentables pour un usage militaire, ne sont pas compétitifs en termes de prix pour les industries de l'automobile électrique et de la batterie, qui constituent les principaux débouchés en volume. Cela signifie que le système d'approvisionnement à faible volume et prix élevé destiné à la sécurité est distinct du système d'approvisionnement à grand volume et bas prix destiné à l'industrie. Cette séparation explique pourquoi ce dispositif ne résout pas fondamentalement les risques liés aux matières premières pour les industries de la batterie et de l'automobile.

3. Précédents historiques : un dilemme récurrent de la politique industrielle

Ce schéma n'est pas nouveau. Après les restrictions chinoises sur les exportations de terres rares au début des années 2010, les États-Unis et le Japon avaient déjà tenté de sécuriser des sources d'approvisionnement alternatives. À l'époque également, des subventions avaient été injectées dans des entreprises américaines de terres rares comme Molycorp, mais lorsque la Chine a fait baisser les prix, de nombreux projets ont fait faillite. La tentative actuelle de MP Materials de bâtir une chaîne d'approvisionnement américaine en terres rares face à la stratégie chinoise de « rareté contrôlée » est exposée à un risque structurel similaire. Tant que la Chine continuera de contrôler l'approvisionnement en terres rares essentielles à la défense et aux moteurs à haute performance, l'assise économique des entreprises américaines ne pourra que dépendre du soutien politique[9].

La comparaison avec la méthode chinoise de développement de l'industrie solaire dans les années 2000 fait apparaître une différence nette. La Chine a bâti l'ensemble de la chaîne de valeur solaire sous la conduite de l'État, en combinant des prêts à faible taux quasi illimités via les banques publiques, des subventions locales sur le foncier et l'électricité, et des incitations à l'exportation. Sans attendre l'afflux spontané de capitaux privés, l'État a lui-même joué le rôle d'allocateur de capitaux. À l'inverse, les États-Unis et l'Europe s'en tiennent toujours à une approche consistant à fournir des incitations sous forme de subventions, tout en attendant que les capitaux privés se déplacent d'eux-mêmes selon la logique du marché. L'analyse géostratégique d'EY qualifie cette approche de « politique industrielle souveraine », tout en estimant que la tension entre intervention gouvernementale et distorsion du marché n'a pas été résolue[3].

Le cas du Japon mérite également d'être pris en considération. Après le choc des terres rares de 2010, le Japon a opté pour une stratégie combinant investissements en participation dans des mines étrangères et constitution de stocks, par le biais de la JOGMEC (Organisation nationale japonaise pour la sécurité des métaux et de l'énergie). Cette approche consistait à faire absorber par l'État une partie du risque lié aux investissements réalisés par les entreprises privées seules. Contrairement à l'approche actuelle des États-Unis, qui se limite à un soutien à des projets individuels via des prêts du Département de la Défense ou des subventions du Département de l'Énergie, le Japon a fait le choix d'une structure dans laquelle une institution étatique détient directement des participations et partage les risques à long terme, ce qui constitue une différence notable.

4. Variables clés de l'évolution de la question

La première variable concerne la question de savoir si la Chine réagira par une baisse des prix. Si la Chine abaisse ses prix au moment même où les nouvelles capacités de production occidentales entrent en service, les projets occidentaux soutenus par des subventions risquent fortement de s'échouer à nouveau. Le cas des terres rares dans les années 2010 a déjà illustré ce schéma.

La deuxième variable concerne la question de savoir si le gouvernement américain fera évoluer son mode d'intervention. Si les prêts directs et les investissements en participation financés par le budget de la défense — à l'image du prêt du Département de la Défense à Phoenix Tailings — venaient à se multiplier, la controverse même sur l'efficacité de la politique liée à l'échec de l'attraction des capitaux privés pourrait basculer vers une autre phase. Cela reviendrait à faire évoluer l'instrument politique, des subventions vers une injection directe de capital étatique.

La troisième variable concerne l'évolution du pouvoir de négociation des pays riches en ressources. Des pays comme la RDC et l'Indonésie disposent d'une incitation croissante à exiger des conditions plus avantageuses en jouant sur la concurrence entre l'Occident et la Chine. Dans ce cas, le coût d'entrée pour les entreprises occidentales pourrait au contraire augmenter, rendant encore plus difficile l'attraction des capitaux privés.

La quatrième variable concerne la question de savoir si les industries de demande finale, en particulier les secteurs de la batterie et de l'automobile, étendront leurs accords d'achat à long terme (off-take agreements). Si les constructeurs automobiles et les fabricants de batteries participent directement, par des prises de participation ou des contrats à long terme, à des projets miniers en amont, cela pourrait partiellement compenser l'aversion au risque des investisseurs purement financiers. C'est là quasiment la seule voie fondée sur le marché susceptible d'atténuer le problème structurel actuel de l'échec de la mobilisation de capitaux privés.