El fracaso en la captación de capital privado de la política de reestructuración de la cadena de suministro de minerales críticos y la estrategia de respuesta de las empresas coreanas

Resumen ejecutivo

Las políticas de reestructuración de la cadena de suministro de minerales críticos de Estados Unidos y Europa se han llevado a cabo inyectando subsidios y préstamos sin resolver los factores estructurales que hacen que el capital privado las evite. Como resultado, es probable que la ventaja comparativa de China en las etapas de refinación y procesamiento se mantenga durante un período considerable, y el escenario base más probable (probabilidad del 55%) para los próximos 3 a 5 años es la continuación de una reestructuración parcial y desigual. Sin embargo, en los sectores de materiales vinculados a defensa y aeroespacial, donde Estados Unidos impulsa la política con la demanda de defensa como eje, el principio de asignación prioritaria a empresas nacionales está en funcionamiento, por lo que existe un riesgo real de exclusión de las empresas coreanas. Las empresas coreanas necesitan una estrategia dual que mantenga por el momento el uso de las redes de refinación chinas mientras paralelamente buscan ingresar a las cadenas de suministro vinculadas a la seguridad estadounidense, y el tamaño de las participaciones debe limitarse a un nivel que pueda absorber la volatilidad de las políticas. El gobierno debe asumir el papel de diseñar apoyo fiscal que cubra la brecha de costos que el capital privado no puede soportar, así como de asegurar excepciones a las cláusulas de prioridad para empresas nacionales a través de los canales de consulta sobre cadenas de suministro entre Corea del Sur y Estados Unidos.

I. Análisis de la situación del tema

Política de reestructuración de la cadena de suministro de minerales críticos, controversia sobre su efectividad debido al fracaso en la captación de capital privado: Análisis de la situación

1. Antecedentes y evolución

Las políticas de diversificación de la cadena de suministro de minerales críticos de Estados Unidos y Europa se intensificaron a partir de la pandemia de COVID-19 en 2020. Las interrupciones iniciales en el suministro de mascarillas y medicamentos durante la pandemia se convirtieron en un problema de dependencia de China. Posteriormente, el alcance de la securitización se expandió a semiconductores, baterías y tierras raras [10]. La administración Biden optó por inyectar subsidios a la producción nacional a través de la Ley de Apoyo a los Semiconductores (CHIPS Act) y la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) [10]. La lógica de esta política era simple: contrarrestar con subsidios las etapas de refinación y procesamiento dominadas por China para ampliar la capacidad de producción dentro de Occidente.

Sin embargo, durante el proceso de implementación real surgieron otros problemas. Tom Moerenhout y Tomasz Nadrowski, del Centro de Política Energética Global (CGEP) de la Universidad de Columbia, señalaron una falla en el propio diseño de esta política. "El problema que estamos enfrentando ahora es que se está inyectando únicamente capital público sin primero identificar y resolver los factores restrictivos que explican por qué el capital privado no fluye hacia este sector", diagnosticaron [4]. Nadrowski lo expresó de manera más directa: "El capital privado nos ha defraudado. Nos ha defraudado porque ha sido arrastrado hacia un punto de gravedad definitivo a través del arbitraje laboral y el arbitraje de externalidades negativas" [4]. Es decir, se señala que, sin importar cuántos subsidios inyecte el gobierno, no se ha resuelto la limitación estructural de que el capital privado sigue fluyendo hacia países con salarios bajos y regulaciones ambientales laxas.

2. Situación actual

Con la segunda administración Trump, esta orientación de política parece estar pasando de los subsidios a una intervención gubernamental más directa. El Departamento de Energía (DOE) anunció en agosto de 2026 el programa PROSPECT, dotado de 100 millones de dólares, destinado a la formación de mano de obra en minerales críticos. Se planteó como objetivo "apoyar la formación de la próxima generación de trabajadores estadounidenses necesarios para garantizar la independencia energética y mineral de Estados Unidos" [8]. El Departamento de Defensa ofreció un préstamo de 500 millones de dólares a Phoenix Tailings, una pequeña empresa de refinación con sede en New Hampshire. Esta empresa, que extrae minerales críticos a partir de residuos mineros mediante electrólisis, se propone como objetivo abastecer internamente los minerales necesarios para sistemas de armas clave, como los misiles utilizados en la guerra de Irán. Sin embargo, se estima que la construcción de la nueva planta requerirá hasta un año y medio [12].

El caso de la República Democrática del Congo (RDC) muestra la brecha existente entre los logros diplomáticos y la inversión real. La asociación entre Estados Unidos y la RDC en materia de minerales críticos ha alcanzado una etapa importante, pero no se ha producido una entrada masiva de capital estadounidense. The Africa Report calificó esto como "un caso que no muestra el fracaso de la diplomacia, sino sus límites" [1]. Se trata de un diagnóstico sobrio que indica que los acuerdos intergubernamentales no se traducen automáticamente en inversión privada.

En Australia se repite una frustración similar. Australia posee las segundas mayores reservas mundiales de litio (7 millones de toneladas, según el Servicio Geológico de Estados Unidos en 2024). El gobierno australiano intenta retener más valor agregado de la cadena de valor de las baterías dentro del país, pero el éxito comercial de sus empresas mineras nacionales es limitado frente a la competitividad china. ABC News informó que las empresas mineras de litio australianas "intentan capturar más valor en una cadena de suministro de baterías dominada por China", pero los resultados reales son insuficientes [5]. En productos escasos como el escandio se observan algunos logros parciales, como el alza del 20% en las acciones de Sunrise Energy Metals, una empresa australiana de desarrollo minero que recibió apoyo del gobierno estadounidense, aunque esto se acerca más a un caso excepcional [15].

Por su parte, China está reforzando su estrategia de retener dentro del país el suministro de tierras raras pesadas (heavy rare earth), fundamentales para la defensa y los motores de alto rendimiento. DigiTimes Asia, de Taiwán, evaluó el desempeño de MP Materials de Estados Unidos como "un informe de situación sobre la competencia industrial", analizando que China está afianzando aún más su control sobre los segmentos clave de la cadena de suministro de tierras raras, decisivos para la defensa y los motores de alto rendimiento [9].

3. Principales actores y posturas

Gobierno de Estados Unidos (Departamento de Energía y Departamento de Defensa)define la autosuficiencia de la cadena de suministro como una cuestión de seguridad y continúa con su intervención directa mediante subsidios y préstamos. Sin embargo, dado que los instrumentos de política se manifiestan de forma fragmentada —programas de formación de mano de obra, préstamos a empresas individuales, etc.—, están lejos de constituir una solución de fondo al problema estructural de incentivos del capital privado [8][12].

Inversores privados y empresas minerassiguen sin escapar de la dependencia de trayectoria que los lleva a perseguir rentabilidad trasladándose a países con salarios y regulaciones más bajos. El problema central es que la estructura de "arbitraje laboral" señalada por los analistas del CGEP opera independientemente del volumen de subsidios gubernamentales [4].

Países poseedores de recursos como la RDC y Australiaintentan, a través de asociaciones con Estados Unidos y Occidente, asegurar dentro de su territorio el valor agregado de las etapas de procesamiento y refinación más allá de la mera exportación de materias primas, pero se enfrentan a la brecha entre los acuerdos diplomáticos y la atracción de inversión real [1][5].

Chinaresponde a los intentos de diversificación de Occidente reforzando su estrategia de retención interna de productos estratégicos, en particular las tierras raras pesadas esenciales para la defensa y la industria de alto rendimiento, apoyándose en el dominio abrumador del mercado que ha logrado en las etapas de refinación y procesamiento [9].

4. Cuestiones clave

La primera cuestión clave es el error de diseño de la política de subsidios. Se señala que los gobiernos occidentales han inyectado fondos públicos sin "identificar primero los factores restrictivos" [4]. Se argumenta que es difícil modificar el comportamiento del capital privado limitándose a añadir subsidios sin abordar los problemas de fondo: la baja rentabilidad de las etapas de refinación y procesamiento, los costos de la regulación ambiental y la brecha de costos con China.

La segunda cuestión clave es el desfase temporal entre los logros diplomáticos y su materialización comercial. Como en el caso de la RDC, se repite una estructura en la que la firma de asociaciones intergubernamentales no se traduce de inmediato en entrada de capital privado [1]. Es probable que esto se manifieste de igual manera en futuras cooperaciones con países ricos en recursos similares.

La tercera cuestión clave es la brecha temporal. Como en el caso de Phoenix Tailings, incluso con financiamiento del Departamento de Defensa, la puesta en marcha de nuevas instalaciones de refinación requiere más de un año y medio [12]. Durante este período, las industrias de baterías y automóviles se verán obligadas a mantener una estructura de abastecimiento todavía dependiente de China. El desfase entre el anuncio de las políticas y la reestructuración efectiva de la cadena de suministro se está convirtiendo en una variable real para la gestión de riesgos empresariales.

II. Análisis profundo del tema

Política de reestructuración de la cadena de suministro de minerales críticos, controversia sobre su efectividad debido al fracaso en la captación de capital privado: Análisis profundo

1. Causa fundamental: error en el orden del diseño de la política

El fracaso de la política occidental de minerales críticos deriva de un orden invertido en el diseño de la política. Moerenhout, del CGEP de la Universidad de Columbia, señaló claramente este problema: "El problema que estamos enfrentando ahora es que se está inyectando únicamente capital público sin primero identificar y resolver los factores restrictivos que explican por qué el capital privado no fluye hacia este sector" [4]. El gobierno respondió aumentando el monto de los subsidios, pero no abordó la razón fundamental por la que el capital no se mueve.

El diagnóstico de Nadrowski es aún más directo: "El capital privado nos ha defraudado. Nos ha defraudado porque ha sido arrastrado hacia un punto de gravedad definitivo a través del arbitraje laboral y el arbitraje de externalidades negativas" [4]. El núcleo de esta declaración radica en la expresión "punto de gravedad" (point of gravity). Los países con salarios bajos y regulaciones ambientales laxas poseen, estructuralmente, una fuerza que atrae capital. Las fundiciones de níquel de Indonesia y las minas de cobalto del Congo son ejemplos representativos. Los subsidios no son suficientemente grandes como para contrarrestar esta gravedad.

La baja rentabilidad de las etapas de refinación y procesamiento es también una causa estructural. La refinación de litio y níquel presenta una alta intensidad de capital y elevados costos de regulación ambiental. En cambio, en comparación con las etapas de producción de bienes finales, como las celdas de batería y los vehículos eléctricos, el valor agregado es bajo. El caso de las empresas mineras de litio australianas, que intentaron ampliar su capacidad de refinación interna pero no lograron éxito comercial frente a la competitividad china, ilustra esto [5]. Desde la perspectiva del capital privado, el incentivo para invertir a largo plazo en la etapa de refinación, de bajo margen, no es grande.

2. Contexto estructural: tres horizontes temporales distintos

Este problema se agrava porque el calendario político, el calendario de los mercados de capital y el calendario de los proyectos de desarrollo de recursos se encuentran desajustados entre sí. El sector político desea resultados visibles dentro de su mandato. El programa PROSPECT del DOE, con su objetivo de "apoyar la formación de la próxima generación de trabajadores estadounidenses necesarios para garantizar la independencia energética y mineral de Estados Unidos", se enmarca en este contexto [8]. Sin embargo, la construcción de nuevas instalaciones de refinación requiere un mínimo de un año y medio. Incluso Phoenix Tailings, que recibió un préstamo de 500 millones de dólares del Departamento de Defensa, enfrenta un desfase considerable e inevitable hasta su puesta en marcha real [12].

Los mercados de capital exigen ciclos de recuperación más cortos. Los fondos de capital privado y los inversores institucionales esperan la materialización de retornos dentro de 5 a 7 años. En cambio, desde el desarrollo de una mina hasta la puesta en marcha de instalaciones de refinación se requieren habitualmente más de 10 años. Cubrir esta brecha debería haber sido el papel de los subsidios gubernamentales, pero estos solo compensan parcialmente el gasto de capital (capex) inicial y no resuelven el problema de competitividad de precios en la etapa operativa. En una situación en la que el níquel y el litio chinos siguen suministrándose a bajo precio, resulta difícil para los nuevos productores occidentales alcanzar el punto de equilibrio sin subsidios.

La brecha entre la diplomacia y la inversión también es estructural. La asociación entre Estados Unidos y la RDC, a pesar del acuerdo alcanzado a nivel gubernamental, no se tradujo en una entrada real de capital. The Africa Report calificó esto como "un caso que no muestra el fracaso de la diplomacia, sino sus límites" [1]. Los acuerdos intergubernamentales pueden reducir el riesgo político, pero no resuelven riesgos comerciales como el riesgo de gobernanza, la falta de infraestructura o la volatilidad cambiaria de la RDC. El capital privado confía más en los indicadores reales de rentabilidad sobre el terreno que en el marco prometido por los gobiernos.

La discrepancia entre la lógica de seguridad y la lógica industrial también agrava el problema. La razón por la que el Departamento de Defensa otorgó un préstamo a Phoenix Tailings es un objetivo de seguridad: asegurar minerales para sistemas de armamento, como los misiles utilizados en la guerra de Irán [12]. Sin embargo, aunque los minerales así obtenidos resultan rentables para uso militar, carecen de competitividad de precios para los grandes demandantes, como la industria de vehículos eléctricos y baterías. Esto significa que el sistema de abastecimiento de alto costo y bajo volumen para uso de seguridad está separado del sistema de abastecimiento de bajo costo y alto volumen para uso industrial. Esta separación explica por qué no se resuelve de forma fundamental el riesgo de materias primas de las industrias de baterías y automóviles.

3. Precedentes históricos: el dilema recurrente de la política industrial

Este patrón no es nuevo. Tras las restricciones a la exportación de tierras raras impuestas por China a principios de la década de 2010, Estados Unidos y Japón intentaron asegurar fuentes de suministro alternativas. En aquel entonces también se inyectaron subsidios a empresas estadounidenses de tierras raras, como Molycorp, pero cuando China redujo los precios, numerosos proyectos quebraron. El intento actual de MP Materials de construir un suministro de tierras raras estadounidense frente a la estrategia de "escasez controlada" de China también está expuesto a un riesgo estructural similar. Mientras China siga controlando el suministro de tierras raras clave para la defensa y los motores de alto rendimiento, la base de negocio de las empresas estadounidenses no podrá evitar depender del apoyo político [9].

La diferencia es notoria al compararlo con la forma en que China impulsó su industria fotovoltaica en la década de 2000. China combinó préstamos a tasas bajas casi ilimitados a través de bancos estatales, subsidios de tierra y electricidad de gobiernos locales, e incentivos a la exportación, para construir toda la cadena de valor fotovoltaica bajo dirección estatal. En lugar de esperar la entrada espontánea de capital privado, el Estado asumió directamente el papel de asignador de capital. En cambio, Estados Unidos y Europa siguen manteniendo un enfoque en el que, esperando que el capital privado se movilice por sí mismo conforme a la lógica del mercado, solo ofrecen incentivos mediante subsidios. El análisis geoestratégico de EY califica este enfoque como "política industrial soberana", pero señala que la tensión entre la intervención gubernamental y la distorsión del mercado no se ha resuelto [3].

El caso de Japón también es digno de referencia. Tras la crisis de las tierras raras de 2010, Japón optó por una estrategia que combina la inversión en participaciones de minas extranjeras y el almacenamiento estratégico a través de JOGMEC (Organización Nacional de Petróleo, Gas y Metales de Japón). Esta fue una forma en la que el Estado absorbió parte del riesgo que implicaba la inversión individual de las empresas privadas. A diferencia del enfoque actual de Estados Unidos, que se limita al apoyo a proyectos individuales mediante préstamos del Departamento de Defensa o subsidios del Departamento de Energía, Japón se distingue en que optó por una estructura en la que una institución estatal posee directamente participaciones y comparte el riesgo a largo plazo.

4. Variables clave en la evolución del tema

La primera variable es si China responde con precios. Si China reduce los precios coincidiendo con el momento en que entren en operación las nuevas capacidades de producción occidentales, es muy probable que los proyectos occidentales sostenidos por subsidios vuelvan a naufragar. El caso de las tierras raras en la década de 2010 ya mostró este patrón.

La segunda variable es si el gobierno estadounidense cambia su modo de intervención. Si se amplían los préstamos directos y las inversiones de capital financiados con presupuestos de seguridad, como en el caso del préstamo del Departamento de Defensa a Phoenix Tailings, la propia controversia sobre la efectividad de la política —el fracaso en atraer capital privado— podría transformarse en una fase distinta. Se trataría de un cambio en el instrumento de política, de subsidios a inyección directa de capital estatal.

La tercera variable es el cambio en el poder de negociación de los países poseedores de recursos. Países como la RDC e Indonesia tienen cada vez mayor incentivo para exigir condiciones más favorables entre Occidente y China. En este caso, el costo de entrada para las empresas occidentales podría incluso aumentar, dificultando aún más la captación de capital privado.

La cuarta variable es si se expanden los acuerdos de compra a largo plazo (off-take agreements) por parte de las industrias de demanda final, en particular las de baterías y automóviles. Si las empresas de vehículos terminados y baterías participan directamente en proyectos mineros aguas arriba mediante inversión de capital o contratos a largo plazo, se podría compensar parcialmente la aversión al riesgo de los inversores puramente financieros. Esta es prácticamente la única vía basada en el mercado que podría mitigar el problema estructural actual del fracaso en la captación de capital privado.