[EAI评论第31期] 东北亚和平与合作倡议的未来方向：海洋领土争端与韩国的信任政治

李淑贞（Sook-Jong Lee）是成均馆大学公共行政学系和行政大学院的教授。李教授现任东北亚研究会会长。

朴槿惠政府近期外交政策的关键词是“东北亚和平与合作倡议”。这一构想是其基本外交哲学“信任政治”的延伸。信任政治旨在克服该地区“亚洲悖论”，即尽管各国经济社会相互依存度日益提高，但地区内冲突却屡屡发生。一旦该倡议的逻辑得到完善，政府计划积极宣传并寻求与邻国的协议。有人甚至提出了大胆的设想，即召开东北亚峰会，正式宣布东北亚和平与合作倡议的诞生，并将秘书处设在韩国。目前，韩国、美国、中国、日本、俄罗斯和蒙古共六个国家（若包含朝鲜则为七个国家）参与了该倡议。

这一构想本身无疑值得欢迎。一旦在利益高度紧张的东亚政治中建立起牢固的信任，就有可能缓解因地区普遍缺乏信任而容易被夸大的威胁感，并降低小分歧因误判意图而升级为大冲突的可能性。事实上，中国与日本、中国与东南亚国家之间，以及韩国与日本之间围绕独岛（Dokdo）的海洋领土争端正危险地展开。然而，尽管和平与合作倡议前景光明，但在严峻的东北亚国际关系现实中，该倡议的方法论未能就如何建立信任提供明确的答案。

通过设定海洋领土争端议题来建立信任，而非进行全面间接合作

可以提出各种各样的建议，但答案的探索应首先考虑需要避免什么。需要规避全面而抽象的倡议。澳大利亚前总理陆克文（Kevin Rudd）于2008年6月提出的“亚太共同体”（APC）曾引起关注，但他未能在他于2010年6月卸任前展示该计划的任何具体进展。日本前首相鸠山由纪夫（Yukio Hatoyama）于2009年9月就任后提出建立“东亚共同体”（EAC），但未能在他于2010年7月辞职前将其发展为超越纯粹话语的层面。时任总统李明博（Lee Myung-bak）于2009年任期第二年宣布了“新亚洲倡议”，但这不过是其外交巡访中的几句口号。鉴于朴槿惠总统拥有五年任期保障，她似乎比议会制下任期短暂的首相拥有更优越的条件来实现区域政策的成功。然而，即使朴总统明年采取果断行动来实现该倡议，也只剩下四年时间来将其制度化。为了避免重蹈前几届政府的覆辙，应推行侧重于单一关键议题的政策实施，而非广泛合作或不成熟的共同体理论。

那么，应该关注哪些议题？为了促进合作，人们普遍认为，应优先处理冲突利益和不信任程度相对较低的问题——如环境问题、自然灾害和网络安全——而不是东北亚国家之间存在明显冲突的传统安全问题。换言之，如果合作成为一种习惯，信任最终会得以建立。这类似于功能主义和平理论，该理论认为通过经济互动深化国家间的相互依存，并创造一个有利于和平的环境至关重要。然而，这种方法最大的问题在于，日益加深的经济相互依存尚未建立起足以保证和平的信任。

历史上，因领土或历史问题引发的外交冲突导致经济合作推迟或取消的案例不胜枚举。例如，始于1997年的韩日自由贸易协定（FTA）在经过大量研究后进入了政府层面的谈判阶段。然而，随着围绕独岛问题的韩日关系恶化，该进程于2003年陷入停滞，至今仍处于僵局。相比经济协议的溢出效应缓解安全问题，安全问题冷却经济合作前景的情况更为常见。观察中日两国围绕尖阁列岛/钓鱼岛的激烈争端后，通过软议程建立建设性中日伙伴关系的希望似乎渺茫。此外，因历史问题而恶化的韩日关系也未见好转迹象。因此，东北亚海洋领土问题导致的冲突和分裂的可能性过于紧迫，不能依赖于建立长期信任的迂回方式。为了建立开展东北亚和平与合作倡议所需的信任，应针对相互不信任和冲突的根本根源。

东北亚地区因缺乏信任而产生的最棘手问题是历史解释冲突和海洋领土争端。历史问题涉及日本与其在帝国征服时期受害的韩国和中国之间的和解。曾有努力尝试合作研究该地区的历史并共同编写教科书，以缩小历史解释的差距并避免有偏见的史学教育。此外，人权问题，如“慰安妇”问题，也已通过多边途径得到处理。从某种意义上说，历史争端是可以通过世代更替“自发”解决的问题。历史问题可能是公众间相互不信任的根源，但它们不会发展到不信任足以驱使国家发生实际对抗并升级为战争的地步。另一方面，海洋领土争端则像一个火药桶，小事件可能引发军事冲突，对地区和平构成最严重的威胁。因此，为了安全与稳定，东北亚和平与合作倡议必须聚焦于海洋领土冲突。

海洋领土争端破坏东亚地区稳定并波及东北亚以外的范围的可能性预计将结构性增加。以中国为例。中国似乎采取了不妥协的立场，这与其国内政治环境有关——而非源于对其军事力量的自信。随着中国社会经济差距的扩大，务实的自由改革派与共产主义意识形态派之间的对抗将加剧地区安全局势，因为意识形态派会攻击改革派在领土问题上过于软弱。如果意识形态派煽动的民族主义情绪占据上风，中国政府将面临越来越大的政治压力，必须解决自日本将该岛屿国有化以来一直悬而未决的尖阁列岛/钓鱼岛争端。另一方面，日本作为实际控制方，可以在现有法律体系下援引自卫权。

如果日本获得集体自卫权，日本很可能会推动美国介入岛屿争端，以换取其加强与美国的军事合作。华盛顿的领导人会试图阻止中日两国在岛屿问题上发生实际冲突，但考虑到意外事件可能引发军事冲突的高度可能性，他们无法忽视局势无意中朝着这个方向发展的令人担忧的前景。虽然围绕独岛的实际冲突不太可能发生，但如果日本采取激进立场，例如在国际法院提起诉讼，局势可能会恶化。此外，日本右翼势力采取突然且出乎意料的实际行动的可能性并非不存在。在地区海洋领土争端中，俄日之间的千岛群岛（Kuril Islands）问题发生实际冲突的可能性最低，但它一直是俄日关系中最重要外交议题之一。

韩国在海洋领土争端中建立信任的倡议

普遍的观点认为，韩国在东北亚领土和海洋争端中发挥主导作用存在困难，理由有二。首先，像中国或日本这样的强国是否会接受相对较弱的韩国的领导值得怀疑。从这个角度来看，只有像美国这样的超级大国才能约束中国在南海与东盟国家发生海洋争端时升级武力，或阻止日本过度反应。然而，这是一种阻止实际冲突的消极措施，而非通过建立信任从根本上防止实际冲突发生的积极过程。中国不会继续容忍美国在其领土附近扮演这样的角色。那么，中国或日本中的哪一方能够达成妥协，以阻止冲突升级并维持尖阁列岛/钓鱼岛争端的现状？由于国内政治的批评，中国或日本领导人不太可能提出妥协方案。

在这方面，韩国的作用至关重要。尽管韩国无法直接介入中日争端，但它可以建立一个关于海洋领土争端的区域多边对话机制。这之所以可能，首先是因为韩国由于其相对较弱的国家实力而被视为威胁较小；其次，中国和日本对韩国的看法比彼此之间更为积极。此外，鉴于韩国自身也卷入了与邻国的独岛争端、渔业协定以及非法捕捞等问题，它应该主动发起建立多边对话。

韩国在海洋领土争端中发挥主导作用的第二个原因是，这些争端直接关系到传统安全问题。由于主权问题的敏感性，韩国及其他国家无法踏上具体的合作之路。海洋领土争端是多方面的，超出了领土主权和军事战略等难以让与他国的范畴。还涉及海洋资源的公平利用问题，各国在专属经济区（EEZ）和共同管辖渔区问题上存在争议。海洋资源的联合开发可以带来更高的利润，而多边合作对于保护海洋环境至关重要。因此，这方面的多边合作的主要目的将是管理争端，以防止冲突升级到使用武力，而不是彻底解决问题。

东北亚国家可以从东盟国家建立信任的过程中吸取许多教训。东南亚的信任建设因其在制定具有法律约束力的机制方面的不足而受到批评，但这些国家通过达成协议和举行多边对话，为和平解决争端制定了自己的标准。在海洋资源争端——而非领土争端——方面，促进合作将更容易，因为它只需要建立公平的规则来管理竞争性主张。海洋资源的联合开发和海洋环境保护是多边合作相对容易的两个领域。如果韩、中、日领导人能够宣布和平解决海洋争端的意愿，这将是一个良好的开端。鉴于海洋领土争端包含各种难度的议题，东亚国家可以通过首先在较容易的议题上合作来建立信任，从而为处理更棘手的问题铺平道路。

政治领导人之间建立信任的制度化

在研究信任概念的学者中，存在多方面的讨论。从经济学角度来看，解释信任结果的一个重要因素是降低风险的战略性成本效益考量。从伦理学角度来看，强调了在规则结构下社会化所产生的心理状态。就经济学观点而言，罗素·哈丁（Russell Hardin）提出的“A信任B去做X”是常被引用的信任定义。B的行为符合A的期望，即B会去做X，而A的期望或信任是基于A的假设，即B按照A的利益行事符合B自身的利益。那些主张通过成本效益计算来解释人们为何冒风险信任他人的人，关注信任在解决集体行动困境中的效用。丹尼斯·鲁梭（Denise Rousseau）等人提出的强调气质或情感信任的伦理学定义也经常被引用。根据他们的观点，“信任是一种心理状态，包括基于对他人意图或行为的积极预期而接受脆弱性的意图。”

信心（Confidence），其含义与信任（Trust）相似，是指在没有考虑其他选择的情况下，基于对预期结果的积极预期而机械地遵从另一方的意见或行为。另一方面，信任是可撤销的，并且容易被打破，因为它是一种在不确定对方动机、意图和未来行为的情况下，在其他可行选择中做出的选择。尽管积极经验的反复交流以及建立有效实施监督和限制的制度在确保信任的持续性方面起着重要作用，但在信任尚未建立的制度化初期阶段，信任者克服潜在风险恐惧的意愿至关重要。

国家之间的关系是政治领导人（毕竟他们也是人）的工作。因此，为了在海洋争端中推行信任政治，政治领导人应展现出信任对方的承诺。只有这样，后续的管理情况并遵循共同商定规则的制度化努力才能启动。

朴槿惠政府实施东北亚和平与合作倡议的优势

韩国在新政府上台时都会设计和实施新的区域政策。区域环境，包括韩国在区域合作机构中的地位和作用，一直在变化。当前东北亚国家的外交关系正处于低谷。因此，人们对该倡议能缓解局势寄予厚望。中国对朴槿惠总统个人的善意和尊重将有助于韩国倡议，鼓励中国参与该地区海洋领土争端的多边对话。与去年以来严重恶化的对日外交关系需要正常化，以便为区域多边对话奠定基础。

朴总统在韩国国内外形象所展现出的原则性、正直和善意——所有这些都增强了她的信誉。这些优势使她能够领导该地区的が多边对话。‘可信赖性’这一优势可以在她试图在多边对话中发挥主导作用时，用来说服其他各方相信她领导力的可靠性。率先展现信任存在两种风险。首先，它可能无法引起邻国领导人对提议的东北亚和平与合作倡议的积极回应。更糟糕的是，他们可能会表现出更深的猜疑。虽然这将是令人遗憾的，但朴总统没有什么可失去的。其次，国内可能对她接手海洋领土争端多边对话领导权的做法支持不足。然而，朴总统的支持率稳步上升，这表明她的倡议不太可能获得低支持率。鉴于她支持率的上升源于其上任后在国家安全方面的领导力展现，东北亚和平与合作倡议如果能够进行有说服力的阐述，就可以助推这一良性循环。

除了仅仅计算风险之外，东北亚和平与合作倡议作为一种“信任政治”的体现，还将对公民教育产生积极影响。同理心（Empathy）是从他人的角度看待事物的能力，这有助于理解他人的立场。虽然同理心不一定总能带来同情，但它至少可以通过基于理解对方的持续沟通来帮助建立信任。如果朴总统以身作则，实践同理心，那么不仅是韩国公民，邻国公民也会在情感上受到触动并愿意合作。为了使东北亚和平与合作倡议与以往的区域和平政策有所不同，朴总统的信任领导力，而非制度，才是关键。■

由东北亚研究会和平与安全研究部编写。EAI感谢麦克阿瑟基金会（MacArthur Foundation）的慷慨资助和持续支持。