[EAI Commentary No.31] Будущее Инициативы мира и сотрудничества в Северо-Восточной Азии: морские споры и политика доверия Южной Кореи

Ли Сук-джонг — профессор кафедры государственного управления и Высшей школы управления Университета Сонгюнкван. В настоящее время профессор Ли является президентом Института Восточной Азии.

Новым внешнеполитическим лозунгом администрации Пак Кын Хе является Инициатива мира и сотрудничества в Северо-Восточной Азии. Эта идея является продолжением политики доверия, которая составляет основную внешнеполитическую философию президента. Политика доверия в регионе призвана преодолеть «Азиатский парадокс» повторяющихся конфликтов между странами региона, несмотря на их растущую социально-экономическую взаимозависимость. Как только логика инициативы будет доработана, правительство планирует активно ее популяризировать и добиваться соглашений с соседними странами. Была выдвинута смелая идея проведения саммита Северо-Восточной Азии, официального объявления о рождении Инициативы мира и сотрудничества в Северо-Восточной Азии и размещения секретариата в Южной Корее. На данный момент в инициативе участвуют шесть стран – Южная Корея, США, Китай, Япония, Россия и Монголия (семь стран, если включить Северную Корею).

Сама по себе эта идея, безусловно, заслуживает приветствия. Как только доверие будет прочно установлено в восточноазиатской политике, где интересы остро напряжены, станет возможным смягчить воспринимаемые угрозы, которые легко переоценить из-за повсеместного недоверия в регионе, и снизить вероятность того, что мелкое разногласие перерастет в крупный конфликт в результате неверной оценки намерений. Действительно, морские территориальные споры между Китаем и Японией, Китаем и странами Юго-Восточной Азии, а также между Южной Кореей и Японией – из-за островов Токто – развиваются весьма опасно. Несмотря на свои обещания, методология Инициативы мира и сотрудничества не дает четкого ответа на вопрос, как построить доверие в суровой реальности международных отношений в Северо-Восточной Азии.

Построение доверия через определение повестки дня в морских территориальных спорах, а не через всестороннее косвенное сотрудничество

Можно рекомендовать множество идей, но поиск ответа должен начинаться с рассмотрения того, чего следует избегать в первую очередь. Необходимо избегать всеобъемлющей и абстрактной инициативы. Кевин Радд, бывший премьер-министр Австралии, привлек внимание, предложив в июне 2008 года Азиатско-Тихоокеанское сообщество (АТС), но он не смог продемонстрировать никаких конкретных результатов по этому плану к моменту своей отставки в июне 2010 года. Юкио Хатояма, бывший премьер-министр Японии, предложил создать Восточноазиатское сообщество (ВАС) после своего вступления в должность в сентябре 2009 года, но не смог развить его дальше простого обсуждения к моменту своей отставки в июле 2010 года. Тогдашний президент Ли Мён Бак объявил Новую азиатскую инициативу в 2009 году, на втором году своего правления, но она оказалась не более чем риторикой для дипломатического тура. Поскольку у президента Пак есть пятилетний гарантированный срок, кажется, что она находится в более оптимальных условиях для достижения успеха в региональной политике по сравнению с недолговечным премьер-министром в парламентской системе. Однако, даже если президент Пак предпримет решительные действия в следующем году для материализации инициативы, на ее институционализацию останется всего четыре года. Для того чтобы не повторить ошибок предыдущих администраций, следует проводить политику, ориентированную на одну ключевую проблему, а не на широкое сотрудничество или половинчатую теорию сообщества.

Итак, на каких проблемах следует сосредоточиться? Для дальнейшего сотрудничества общепризнано, что проблемы с относительно низким уровнем конфликтующих интересов и недоверия – экологические проблемы, стихийные бедствия и кибербезопасность – должны предшествовать традиционным проблемам безопасности, которые характеризуются явными конфликтами между странами Северо-Восточной Азии. Другими словами, доверие в конечном итоге будет установлено, если сотрудничество станет привычным через «мягкую повестку дня». Это напоминает функциональный подход к миру, который утверждает важность углубления взаимозависимости между странами посредством экономического взаимодействия и создания среды, в которой мир является предпочтительным. Самая большая проблема такого подхода заключается в том, что углубление экономической взаимозависимости еще не построило доверие таким образом, чтобы гарантировать мир.

Было множество случаев, когда дипломатические конфликты из-за территориальных или исторических проблем приводили к отсрочке или отмене экономического сотрудничества. Например, Соглашение о свободной торговле между Южной Кореей и Японией, инициированное в 1997 году, перешло на стадию переговоров на правительственном уровне после обширного изучения. Однако процесс был остановлен в 2003 году после обострения отношений между Южной Кореей и Японией из-за вопроса о Токто, и по сей день остается в тупике. Гораздо чаще приходится наблюдать, как проблемы безопасности охлаждают перспективы экономического сотрудничества, а не как эффекты «перелива» от экономических соглашений смягчают проблемы безопасности. Наблюдая за острым спором между Китаем и Японией из-за островов Сенкаку/Дяоюйдао, шансы на построение конструктивного китайско-японского партнерства через «мягкую повестку дня» кажутся отдаленными. Кроме того, отношения между Кореей и Японией, ухудшившиеся из-за исторических проблем, также не показывают признаков восстановления. Следовательно, возможность конфликта и раскола, вызванная проблемами морских территорий в Северо-Восточной Азии, слишком срочна, чтобы полагаться на окольный путь построения доверия в долгосрочной перспективе. Целесообразно нацелиться на фундаментальный источник взаимного недоверия и конфликта, чтобы построить доверие, необходимое для проведения Инициативы мира и сотрудничества в Северо-Восточной Азии.

Самые острые проблемы из-за отсутствия доверия в Северо-Восточной Азии – это конфликты из-за исторических интерпретаций и морские территориальные споры. Исторические проблемы связаны с примирением Японии с Южной Кореей и Китаем по поводу ее имперских завоеваний. Были предприняты усилия для совместного изучения истории региона и написания учебника с целью сокращения разрыва в исторических интерпретациях и избежания предвзятого исторического образования. Кроме того, вопросы прав человека, такие как «женщины для утешения», развивались в рамках многостороннего подхода. Исторические споры – это проблема, которая в конечном итоге может быть разрешена «добровольно» в «долгосрочной перспективе», в некотором смысле, по мере смены поколений. Исторические вопросы могут быть источником взаимного недоверия среди общественности, но они не достигнут той точки, где недоверие может привести страны к физической конфронтации и эскалации до войны. С другой стороны, морские территориальные споры подобны пороховой бочке, где мелкий инцидент может спровоцировать военное столкновение и представляет собой самую серьезную угрозу региональному миру. Таким образом, ради безопасности и стабильности, Инициатива мира и сотрудничества в Северо-Восточной Азии должна сосредоточиться на конфликтах морских территорий.

Вероятность того, что морские территориальные споры дестабилизируют Восточноазиатский регион за пределами Северо-Восточной Азии, структурно возрастет. Давайте посмотрим на Китай. Китай, похоже, занимает непримиримую позицию из-за своих внутренних политических обстоятельств – а не из-за уверенности в своей военной мощи. По мере увеличения социально-экономического неравенства в Китае, конфронтация между практическими либеральными реформаторами и коммунистическими идеологами обострит региональную ситуацию в области безопасности, поскольку идеологи будут нападать на реформаторов за слабость в вопросах территориальных прав. Если призывы идеологов к национализму наберут силу, китайское правительство будет испытывать все большее политическое давление, чтобы разрешить текущий конфликт вокруг островов Сенкаку/Дяоюйдао, который затянулся с момента национализации островов Японией. С другой стороны, Япония, которая фактически контролирует острова, может применить право на самооборону в соответствии с действующей правовой системой.

Весьма вероятно, что, если право Японии на коллективную оборону станет возможным, Япония будет настаивать на вмешательстве США в спор об островах, чтобы оплатить свое усиленное военное сотрудничество с США. Лидеры в Вашингтоне попытаются предотвратить любую физическую конфронтацию между Китаем и Японией из-за островов, но они не смогут игнорировать тревожную перспективу непреднамеренного развития такой ситуации, учитывая высокую вероятность военного столкновения, вызванного случайным инцидентом. Хотя физическая конфронтация маловероятна из-за островов Токто, ситуация может ухудшиться, если Япония займет агрессивную позицию, подав иск в международный суд. Более того, не исключена возможность того, что праворадикальные силы в Японии могут предпринять внезапные и неожиданные физические действия. Среди морских территориальных споров в регионе, вопрос Курильских островов между Россией и Японией имеет наименьшую вероятность физического столкновения, но он рассматривается как один из важнейших дипломатических вопросов в российско-японских отношениях.

South Korea’s Initiative for Trust-Building in Maritime Territorial Disputes

Стандартный аргумент заключается в том, что Южной Корее трудно взять на себя инициативу в территориальных и морских спорах в Северо-Восточной Азии по двум причинам. Во-первых, сомнительно, примут ли такие мощные державы, как Китай или Япония, лидерство Южной Кореи, поскольку она относительно слабее. С этой точки зрения разумно утверждать, что только сверхдержава, такая как Соединенные Штаты, может удержать Китай от эскалации применения силы в морских спорах со странами АСЕАН в Южно-Китайском море или предотвратить чрезмерную реакцию Японии. Однако это негативная мера, направленная на сдерживание физической конфронтации, а не на позитивный процесс, который предотвращает саму физическую конфронтацию путем построения доверия. Китай не будет продолжать терпеть такую роль США вблизи своей территории. Если так, то какая страна – Китай или Япония – сможет найти компромисс, чтобы остановить дальнейший конфликт и сохранить статус-кво в спорах об островах Сенкаку/Дяоюйдао? Маловероятно, что китайские или японские лидеры предложат компромисс из-за критики внутри страны.

В этом отношении роль Южной Кореи значительна. Хотя Южная Корея не может напрямую вмешиваться в спор между Китаем и Японией, она может организовать региональный многосторонний диалог по морским территориальным спорам. Это возможно потому, что, во-первых, Южная Корея воспринимается как менее угрожающая из-за своей относительно меньшей национальной мощи, и, во-вторых, Китай и Япония имеют более позитивное отношение к Южной Корее, чем друг к другу. Кроме того, поскольку Южная Корея также вовлечена в собственные споры с соседями по поводу Токто, Соглашения о рыболовстве и случаев незаконного рыболовства, она должна взять на себя инициативу, сформировав многосторонний диалог.

Вторая причина, по которой Южной Корее трудно взять на себя ведущую роль в морских территориальных спорах, заключается в том, что они напрямую связаны с традиционными проблемами безопасности. Из-за деликатности вопросов суверенитета Южная Корея и другие страны не могут встать на путь конкретного сотрудничества. Морские территориальные споры многогранны и выходят за рамки проблем территориального господства и военной стратегии, которые трудно уступить другим странам. Существуют также вопросы справедливого использования морских ресурсов, когда страны оспаривают исключительные экономические зоны (ИЭЗ) и зоны совместного рыболовства. Совместная разработка морских ресурсов может принести более высокую прибыль, а многостороннее сотрудничество необходимо для сохранения морской среды. Таким образом, основная цель многостороннего сотрудничества в этом отношении будет заключаться в управлении проблемами с целью предотвращения эскалации до применения военной силы, а не в полном разрешении проблемы.

Страны Северо-Восточной Азии могут извлечь много уроков из процесса укрепления доверия между странами АСЕАН. Укрепление доверия в Юго-Восточной Азии подвергалось критике за слабость в создании юридически обязывающих механизмов, но эти страны выработали свои собственные стандарты для достижения мирных решений путем заключения соглашений и проведения многосторонних диалогов. Будет легче содействовать сотрудничеству в спорах о морских ресурсах – а не в территориальных спорах – поскольку это потребует лишь установления справедливых правил для управления конкурирующими претензиями. Совместная разработка морских ресурсов и сохранение морской среды – две области, в которых многостороннее сотрудничество относительно проще. Если лидеры Кореи, Китая и Японии заявят о своем желании мирно разрешить морские споры, это станет хорошим началом. Поскольку морские территориальные споры включают повестки дня различной сложности, страны Восточной Азии могут построить доверие, сначала сотрудничая по более простым повесткам дня, что затем проложит путь к решению более сложных проблем.

Institutionalization from Trust-Building between Political Leaders

Среди ученых, изучающих концепцию доверия, существует многогранная дискуссия. С экономической точки зрения, важным фактором в интерпретации результатов доверия является стратегическое рассмотрение затрат и выгод для снижения риска. С этической точки зрения, большое значение придается эмоциональному состоянию, созданному социализацией в рамках структуры правил. С точки зрения экономики, общепринятым определением доверия является «А доверяет Б сделать X», предложенное Расселом Хардином. Б действует в соответствии с ожиданиями А, что Б сделает X, причем ожидания или доверие А основаны на предположении А, что Б заинтересован действовать в соответствии с интересами А. Те ученые, которые предлагают расчет затрат и выгод для объяснения, почему люди рискуют доверять другим, обращают внимание на полезность доверия в решении дилеммы коллективных действий. Определение этической точки зрения Дениз Руссо и др., которое подчеркивает темпераментное или эмоциональное доверие, часто цитируется. Согласно им, «доверие – это психологическое состояние, включающее намерение принять уязвимость, основанное на позитивных ожиданиях намерений или поведения другого».

Уверенность, с коннотацией, сходной с доверием, – это механическое соблюдение мнения или действия другой стороны, без учета альтернативы, основанное на позитивном ожидании ожидаемого результата. С другой стороны, доверие является обратимым и может быть легко нарушено, поскольку это убеждение, выбранное среди других жизнеспособных вариантов, несмотря на неопределенность мотивов, намерений и будущего поведения другой стороны. Хотя повторный обмен положительным опытом и создание института, эффективно осуществляющего надзор и ограничения, играют важную роль в обеспечении непрерывности доверия, готовность доверителя доверять другой стороне – преодоление страха перед потенциальным риском – имеет решающее значение на этапе, предшествующем институционализации, когда доверие еще не установлено.

Отношения между странами – это работа политических лидеров, которые, в конце концов, всего лишь люди. Поэтому, чтобы проводить политику доверия в морских спорах, политические лидеры должны продемонстрировать свою приверженность доверию к другой стороне. Только тогда могут начаться последующие усилия по институционализации для управления ситуациями в рамках общепринятых правил.

Активы администрации Пак для реализации Инициативы мира и сотрудничества в Северо-Восточной Азии

Южная Корея разрабатывает и реализует новую региональную политику при каждой смене правительства. Региональная среда, включая статус и роль Южной Кореи в институтах регионального сотрудничества, всегда менялась. Текущие дипломатические отношения между странами Северо-Восточной Азии находятся на самой низкой точке. Поэтому ожидается, что Инициатива поможет смягчить ситуацию. Доброжелательность и уважение, которые Китай испытывает к президенту Пак как к личности, будут полезны для инициативы Южной Кореи по поощрению участия Китая в многостороннем диалоге по морским территориальным спорам в регионе. Необходимо нормализовать дипломатические отношения с Японией, которые серьезно ухудшились с прошлого года, чтобы создать основу для регионального многостороннего диалога.

Имидж Пак внутри и за пределами Южной Кореи создает впечатление принципиальности, честности и доброжелательности – все это укрепляет ее авторитет. Эти активы позволяют ей возглавлять многосторонний диалог в регионе. Актив «надежности» может быть использован для убеждения других сторон в надежности ее лидерства, пока она пытается взять на себя инициативу в многостороннем диалоге. Существуют два риска, связанные с тем, чтобы стать первым, кто продемонстрирует доверие. Во-первых, это может не вызвать положительной реакции со стороны соседних лидеров на предлагаемую Инициативу мира и сотрудничества в Северо-Восточной Азии. Хуже того, они могут проявить еще большее недоверие. Хотя это было бы прискорбно, Пак нечего терять. Во-вторых, может быть мало внутренней поддержки для шага по взятию на себя лидерства в многостороннем диалоге по морским территориальным спорам. Однако рейтинги одобрения Пак неуклонно растут, что предполагает маловероятность низкой поддержки ее инициативы. Поскольку ее растущие рейтинги стали результатом демонстрации лидерства в области национальной безопасности после ее вступления в должность, Инициатива мира и сотрудничества в Северо-Восточной Азии может усилить этот цикл, если она будет убедительно представлена.

Помимо простого расчета связанных рисков, Инициатива мира и сотрудничества в Северо-Восточной Азии, как знак "trustpolitik", окажет положительное влияние на гражданское образование. Эмпатия – это способность видеть вещи с точки зрения другого, что эффективно для понимания позиций других. Хотя эмпатия не всегда приносит сочувствие, она, по крайней мере, помогает построить доверие через постоянное общение, основанное на понимании другой стороны. Если президент Пак возьмет на себя инициативу, практикуя эмпатию, граждане соседних стран, а также южнокорейцы, будут эмоционально тронуты и мотивированы к сотрудничеству. Для того чтобы Инициатива мира и сотрудничества в Северо-Восточной Азии отличалась от предыдущих региональных политик мира, ключевым является лидерство доверия Пак, а не институты. ■

Подготовлено отделом исследований мира и безопасности Института Восточной Азии. EAI выражает благодарность Фонду Макартура за щедрый грант и постоянную поддержку.