[Comentario EAI N.º 31] Dirección Futura de la Iniciativa de Paz y Cooperación en Asia Oriental: Disputas Marítimas y la Politica de Confianza de Corea del Sur

Sook-Jong Lee es profesora en el Departamento de Administración Pública y la Escuela de Posgrado de Gobernanza de la Universidad Sungkyunkwan. La profesora Lee es actualmente presidenta del Instituto de Asia Oriental.

La palabra de moda reciente en la política exterior de la administración Park Geun-hye es la Iniciativa de Paz y Cooperación en Asia Oriental. Esta idea es una extensión de la politca de confianza, que es su filosofía básica de política exterior. La politca de confianza en la región está prescrita para superar la "Paradoja Asiática" de conflictos recurrentes entre los países de la región a pesar de su creciente interdependencia socioeconómica. Una vez que la lógica de la iniciativa se refine, el gobierno planea publicitarla activamente y buscar acuerdos con los países vecinos. Algunos han propuesto la audaz idea de celebrar una cumbre de Asia Oriental, anunciar oficialmente el nacimiento de la Iniciativa de Paz y Cooperación en Asia Oriental y traer una secretaría a Corea del Sur. En este punto, un total de seis países – Corea del Sur, EE. UU., China, Japón, Rusia y Mongolia, están involucrados en la iniciativa (siete países si se incluye a Corea del Norte).

Esta idea en sí misma es ciertamente algo de agradecer. Una vez que se establezca firmemente la confianza en la política de Asia Oriental, donde los intereses están agudamente tensos, será posible mitigar las amenazas percibidas que son fáciles de sobreestimar debido a la prevalencia de la desconfianza en la región y reducir la posibilidad de que un pequeño desacuerdo se convierta en un gran conflicto resultante de un error de cálculo de las intenciones. De hecho, las disputas territoriales marítimas entre China y Japón, China y los países del Sudeste Asiático, y Corea del Sur y Japón – sobre las islas Dokdo – se están desarrollando de manera bastante peligrosa. A pesar de su promesa, sin embargo, la metodología de la Iniciativa de Paz y Cooperación no proporciona una respuesta clara sobre cómo construir confianza en la dura realidad de las relaciones internacionales de Asia Oriental.

Creación de confianza a través de la definición de agenda en disputas territoriales marítimas en lugar de cooperación indirecta integral

Se puede recomendar una amplia variedad de ideas, pero la búsqueda de una respuesta debe comenzar considerando qué se debe evitar primero. Se debe evitar una iniciativa integral y abstracta. Kevin Rudd, el ex primer ministro de Australia, atrajo la atención al proponer la Comunidad Asia-Pacífico (APC) en junio de 2008, pero no pudo demostrar ningún desarrollo concreto en el plan para cuando renunció en junio de 2010. Yukio Hatoyama, el ex primer ministro de Japón, propuso construir la Comunidad de Asia Oriental (EAC) después de su inauguración en septiembre de 2009, pero no logró desarrollarla más allá del mero discurso para su renuncia en julio de 2010. El entonces presidente Lee Myung-bak anunció la Nueva Iniciativa Asiática en 2009 durante su segundo año en el cargo, pero no fue más que retórica para una gira diplomática. Dado que el presidente Park tiene un mandato garantizado de cinco años, parece que opera en condiciones más óptimas para lograr el éxito de la política regional en comparación con un primer ministro de corta duración en el sistema parlamentario. Sin embargo, incluso si el presidente Park toma medidas decisivas el próximo año para materializar la iniciativa, solo quedarán cuatro años para institucionalizarla. Se debe buscar la implementación de políticas centradas en un solo tema clave, en lugar de una cooperación amplia o una teoría comunitaria a medio cocer, para no repetir los errores de las administraciones anteriores.

Entonces, ¿en qué temas se debe enfocar? Para fomentar la cooperación, se acepta comúnmente que los problemas con niveles relativamente bajos de intereses contrapuestos y desconfianza – cuestiones ambientales, desastres naturales y ciberseguridad – deben preceder a las cuestiones de seguridad tradicionales que se caracterizan por conflictos explícitos entre los países de Asia Oriental. En otras palabras, la confianza se establecerá eventualmente si la cooperación se habitualiza a través de una agenda blanda. Esto se asemeja al enfoque funcional de la paz, que afirma la importancia de profundizar la interdependencia entre los países a través de la interacción económica y crear un entorno donde la paz sea preferible. El mayor problema de tal enfoque es que la creciente interdependencia económica no ha construido confianza de manera que garantice la paz.

Ha habido numerosos casos en los que conflictos diplomáticos por problemas territoriales o históricos resultaron en la postergación o anulación de la cooperación económica. Por ejemplo, el Tratado de Libre Comercio entre Corea del Sur y Japón, iniciado en 1997, entró en la etapa de negociación a nivel gubernamental después de una extensa cantidad de estudio. El proceso, sin embargo, se detuvo en 2003 después de que las relaciones entre Corea del Sur y Japón se agravaron por el problema de Dokdo, y permanece en un punto muerto hasta el día de hoy. Es mucho más común ver que las cuestiones de seguridad enfrían las perspectivas de cooperación económica en lugar de que los efectos de desbordamiento de los acuerdos económicos mitiguen las cuestiones de seguridad. Después de observar la severa disputa entre China y Japón por las islas Senkaku/Diaoyu, la posibilidad de construir una asociación constructiva sino-japonesa a través de una agenda blanda parece remota. Además, la relación entre Corea y Japón, que empeoró por cuestiones históricas, tampoco muestra signos de recuperación. Por lo tanto, la posibilidad de conflicto y división resultante de problemas territoriales marítimos en Asia Oriental es demasiado urgente para depender de una forma indirecta de construir confianza a largo plazo. Es apropiado apuntar a la fuente fundamental de la desconfianza y el conflicto mutuos para construir la confianza necesaria para llevar a cabo la Iniciativa de Paz y Cooperación en Asia Oriental.

Los problemas más espinosos debido a la falta de confianza en Asia Oriental son los conflictos sobre interpretaciones históricas y disputas territoriales marítimas. Los problemas históricos se relacionan con la reconciliación de Japón con Corea del Sur y China por sus conquistas imperiales. Ha habido un esfuerzo para colaborar en un estudio de la historia de la región y escribir conjuntamente un libro de texto para reducir la brecha en las interpretaciones históricas y evitar la educación histórica sesgada. Además, las cuestiones de derechos humanos, como las mujeres de confort, han evolucionado a través de un enfoque multilateral. Las disputas históricas son un problema que eventualmente se puede resolver "voluntariamente" a "largo plazo", en cierto sentido, a medida que cambian las generaciones. Las cuestiones históricas pueden ser una fuente de desconfianza mutua entre el público, pero no se desarrollarán hasta el punto en que la desconfianza pueda llevar a los países a la confrontación física y escalar a la guerra. Por otro lado, las disputas territoriales marítimas son como un polvorín, donde un pequeño incidente puede desencadenar un choque militar, y representan la amenaza más grave para la paz regional. Por lo tanto, en aras de la seguridad y la estabilidad, la Iniciativa de Paz y Cooperación en Asia Oriental debe centrarse en los conflictos territoriales marítimos.

Se espera que la posibilidad de que las disputas territoriales marítimas desestabilicen la región de Asia Oriental más allá de la esfera de Asia Oriental aumente estructuralmente. Miremos a China. China parece tener una postura inflexible debido a sus circunstancias políticas internas, no por confianza en su poder militar. A medida que aumenta la disparidad socioeconómica en China, la confrontación entre reformistas liberales pragmáticos e ideólogos comunistas agravará la situación de seguridad regional, ya que los ideólogos atacarán a los reformistas por ser demasiado débiles en los derechos territoriales. Si el llamamiento de los ideólogos al nacionalismo gana poder, el gobierno chino sentirá una creciente presión política para resolver el conflicto actual en torno a las islas Senkaku/Diaoyu, que ha persistido desde la nacionalización de las islas por parte de Japón. Por otro lado, Japón, que tiene el control efectivo de las islas, puede invocar el derecho de legítima defensa en virtud del sistema legal actual.

También es probable que, si el derecho de Japón a la defensa colectiva se hace posible, Japón presione por la intervención de EE. UU. en la disputa de las islas para pagar su cooperación militar mejorada con EE. UU. Los líderes en Washington intentarían prevenir cualquier confrontación física entre China y Japón por las islas, pero no podrían ignorar la preocupante perspectiva de permitir involuntariamente que tal situación se desarrolle, considerando la alta probabilidad de un choque militar provocado por un incidente inadvertido. Aunque es poco probable una confrontación física por las islas Dokdo, podría ocurrir un deterioro de la situación si Japón adoptara una postura agresiva al presentar una demanda en un tribunal internacional. Además, no está fuera del ámbito de la posibilidad que las fuerzas de derecha en Japón tomen una acción física repentina e inesperada. Entre las disputas territoriales marítimas de la región, la cuestión de las islas Kuriles entre Rusia y Japón es la que tiene la menor posibilidad de un choque físico, pero ha sido tratada como una de las cuestiones diplomáticas más importantes en las relaciones ruso-japonesas.

Iniciativa de Corea del Sur para la Creación de Confianza en Disputas Territoriales Marítimas

El argumento estándar es que es difícil para Corea del Sur tomar la iniciativa en disputas territoriales y marítimas en Asia Oriental, basándose en dos motivos. Primero, se duda si naciones poderosas como China o Japón aceptarían el liderazgo de Corea del Sur, ya que es comparativamente más débil. Desde esta perspectiva, tiene sentido argumentar que solo una superpotencia como Estados Unidos puede disuadir a China de escalar el nivel de fuerza en disputas marítimas con países de la ASEAN en el Mar de China Meridional o evitar que Japón reaccione de manera excesiva. Sin embargo, esta es una medida negativa destinada a disuadir la confrontación física en lugar de un proceso positivo que previene la confrontación física en primer lugar a través de la creación de confianza. China no seguirá tolerando que EE. UU. desempeñe tal papel cerca de su territorio. Si es así, ¿qué país – China o Japón – sería capaz de forjar un compromiso para detener una mayor escalada y mantener el status quo en las disputas de las islas Senkaku/Diaoyu? Es poco probable que los líderes chinos o japoneses propongan un compromiso debido a críticas políticas internas.

En este sentido, el papel de Corea del Sur es significativo. Aunque Corea del Sur no puede intervenir directamente en la disputa entre China y Japón, puede establecer un diálogo multilateral regional sobre disputas territoriales marítimas. Esto es posible porque, primero, Corea del Sur es percibida como menos amenazante debido a su poder nacional relativamente más débil, y, segundo, China y Japón tienen una percepción más positiva de Corea del Sur que la que tienen el uno del otro. Además, dado que Corea del Sur también está involucrada en sus propias disputas sobre Dokdo, el Acuerdo de Pesca y casos de pesca ilegal con sus vecinos, debería tomar la iniciativa formando un diálogo multilateral.

La segunda razón por la que es difícil para Corea del Sur tomar la delantera en disputas territoriales marítimas es que están directamente relacionadas con cuestiones de seguridad tradicionales. Debido a la sensibilidad de las cuestiones de soberanía, Corea del Sur y otros países no pueden embarcarse en un camino de cooperación concreta. Las disputas territoriales marítimas son multifacéticas y se extienden más allá de los problemas de dominio territorial y estrategia militar, que son difíciles de ceder a otros países. También hay cuestiones sobre el uso justo de los recursos marítimos, con países que compiten por Zonas Económicas Exclusivas (ZEE) y áreas de pesca de control conjunto. El desarrollo conjunto de recursos marítimos puede generar mayores beneficios, y la cooperación multilateral es imperativa para la preservación del medio ambiente marino. Por lo tanto, el propósito principal de la cooperación multilateral en este sentido será gestionar los problemas con el objetivo de prevenir que la escalada llegue al uso de la fuerza militar, en lugar de la resolución completa del problema.

Hay muchas lecciones que los países de Asia Oriental pueden aprender del proceso de creación de confianza de las naciones de la ASEAN. La creación de confianza en el Sudeste Asiático ha sido criticada por su debilidad en la elaboración de mecanismos legales vinculantes, pero esas naciones han construido sus propios estándares para forjar resoluciones pacíficas formando acuerdos y manteniendo diálogos multilaterales. Será más fácil facilitar la cooperación en disputas sobre recursos marinos, en lugar de disputas territoriales, porque solo requerirá el establecimiento de reglas justas para gestionar las reclamaciones contrapuestas. El desarrollo conjunto de recursos marinos y la preservación del medio ambiente marino son dos áreas en las que la cooperación multilateral es comparativamente más fácil. Si los líderes de Corea, China y Japón pueden anunciar su voluntad de resolver las disputas marítimas de manera pacífica, será un buen punto de partida. Dado que las disputas territoriales marítimas incluyen agendas de diversas dificultades, las naciones de Asia Oriental pueden construir confianza cooperando primero en agendas más fáciles, lo que luego puede allanar el camino para abordar los problemas más difíciles.

Institucionalización a partir de la creación de confianza entre líderes políticos

Entre los académicos que estudian el concepto de confianza, ha habido una discusión multifacética. Desde una perspectiva económica, un factor importante para interpretar los resultados de la confianza es la consideración estratégica de costos y beneficios para reducir el riesgo. Desde una perspectiva ética, se enfatiza en gran medida el estado emocional creado por la socialización bajo la estructura de reglas. Con respecto al punto de vista económico, la definición comúnmente citada de confianza es "A confía en B para hacer X" introducida por Russell Hardin. B actúa de acuerdo con la expectativa de A de que B hará X, de la cual la expectativa o confianza de A se basa en la suposición de A de que es en interés de B actuar en conjunto con el interés de A. Aquellos académicos, que sugieren el cálculo de costos y beneficios para explicar por qué las personas asumen el riesgo de confiar en otros, prestan atención a la utilidad de la confianza para resolver el dilema de la acción colectiva. La definición del punto de vista ético de Denise Rousseau et als., que enfatiza la confianza temperamental o emocional, se cita con frecuencia. Según ellos, "la confianza es un estado psicológico que comprende la intención de aceptar la vulnerabilidad basándose en expectativas positivas de las intenciones o el comportamiento de otro".

La confianza, con una connotación similar a la fe, es el cumplimiento mecánico de la opinión o el acto de otra parte, sin tener en cuenta una alternativa, basándose en una anticipación positiva del resultado esperado. Por otro lado, la fe es retractil y puede romperse fácilmente, porque es una creencia elegida entre otras opciones viables a pesar de la incertidumbre del motivo, la intención y el comportamiento futuro de la otra parte. Aunque el intercambio repetido de experiencias positivas y la formación de una institución que impone efectivamente vigilancia y restricciones desempeñan un papel importante en la garantía de la continuidad de la fe, la voluntad de un fiduciante de depositar su fe en la otra parte, superando el temor al riesgo potencial, es crucial en una etapa previa a la institucionalización, cuando la fe aún no se ha establecido.

Las relaciones entre países son obra de líderes políticos, que después de todo son solo seres humanos. Por lo tanto, para llevar a cabo la politca de confianza en disputas marítimas, los líderes políticos deben demostrar su compromiso de confiar en la otra parte. Solo entonces podrán comenzar los esfuerzos de institucionalización posteriores para gestionar situaciones bajo reglas comúnmente acordadas.

Activos de la Administración Park para implementar la Iniciativa de Paz y Cooperación en Asia Oriental

Corea del Sur diseña e implementa nuevas políticas regionales cada vez que un nuevo gobierno asume el cargo. El entorno regional, incluido el estatus y el papel de Corea del Sur dentro de las instituciones de cooperación regional, siempre ha cambiado. Las relaciones diplomáticas actuales entre los países de Asia Oriental están pasando por su punto más bajo. Por lo tanto, hay altas expectativas de que la Iniciativa alivie la situación. La buena voluntad y el respeto que China tiene hacia el presidente Park como individuo serán útiles para la iniciativa de Corea del Sur de alentar la participación china en el diálogo multilateral sobre disputas territoriales marítimas en la región. Las relaciones diplomáticas con Japón, que se han deteriorado gravemente desde el año pasado, deben normalizarse para establecer un punto de apoyo para un diálogo multilateral regional.

La imagen de Park dentro y fuera de Corea del Sur le otorga un sentido de principio, integridad y buena voluntad, todo lo cual fortalece su credibilidad. Estos activos le permiten liderar el diálogo multilateral dentro de la región. El activo de "confiabilidad" puede usarse para convencer a otras partes de la fiabilidad de su liderazgo mientras intenta tomar la iniciativa en el diálogo multilateral. Hay dos riesgos involucrados en ser el primero en demostrar confianza. Primero, podría no obtener respuestas positivas de los líderes vecinos para la propuesta Iniciativa de Paz y Cooperación en Asia Oriental. Para empeorar las cosas, podrían terminar mostrando una mayor desconfianza. Aunque esto sería desafortunado, Park no tiene nada que perder. En segundo lugar, podría haber poco apoyo interno para un movimiento que asuma el liderazgo del diálogo multilateral sobre las disputas territoriales marítimas. Sin embargo, Park ha recibido índices de aprobación en constante aumento, lo que sugiere que es poco probable un bajo apoyo a su iniciativa. Dado que sus crecientes índices resultaron de su demostración de liderazgo en seguridad nacional después de su inauguración, la Iniciativa de Paz y Cooperación en Asia Oriental puede impulsar este ciclo si se enmarca de manera persuasiva.

Más allá del mero cálculo de los riesgos involucrados, la Iniciativa de Paz y Cooperación en Asia Oriental, como signo de "politica de confianza", tendrá una influencia positiva en la educación cívica. La empatía es la capacidad de ver las cosas desde la perspectiva de otro, lo que es eficaz para comprender las posiciones de los demás. Aunque la empatía no siempre trae simpatía, al menos ayuda a construir confianza a través de la comunicación continua basada en la comprensión del otro lado. Si el presidente Park toma la iniciativa practicando la empatía, los ciudadanos de los países vecinos, así como los surcoreanos, se sentirán emocionalmente conmovidos y motivados a cooperar. Para que la Iniciativa de Paz y Cooperación en Asia Oriental sea diferente de las políticas de paz regionales anteriores, el liderazgo de confianza de Park, en lugar de una institución, es la clave. ■

Preparado por la Unidad de Investigación de Paz y Seguridad del Instituto de Asia Oriental. EAI agradece a la Fundación MacArthur por su generosa subvención y continuo apoyo.