[EAI Commentary No.31] 東アジア平和協力構想の将来展望：海洋領土紛争と韓国の信頼政治

イ・スクジョンは成均館大学公共政策学部・大学院ガバナンス学部教授であり、現在、東アジア研究所の所長を務めている。

朴槿恵（パク・クネ）政権の最近の外交政策における流行語は、「東アジア平和協力構想」である。この構想は、彼女の基本的な外交哲学である信頼政治（trustpolitik）の延長線上にある。この構想は、地域における「アジアのパラドックス」、すなわち、地域諸国の経済的・社会的な相互依存関係が深まっているにもかかわらず、紛争が繰り返されるという状況を克服するために提唱されている。構想の論理が精緻化されれば、政府はこれを積極的に広報し、近隣諸国との合意形成を図る計画である。東アジア首脳会議を開催し、東アジア平和協力構想の誕生を公式に発表し、事務局を韓国に置くという大胆なアイデアも提案されている。現時点で、韓国、米国、中国、日本、ロシア、モンゴルという6カ国（北朝鮮を含めれば7カ国）がこの構想に関与している。

この構想自体は歓迎すべきものである。国益が鋭く対立する東アジア政治において、信頼がしっかりと確立されれば、地域における不信感の蔓延によって容易に過大評価されがちな潜在的脅威を軽減し、意図の誤解から小さな意見の相違が大きな紛争に発展する可能性を低くすることができる。実際に、中国と日本、中国と東南アジア諸国、そして韓国と日本（独島問題）の間で、海洋領土紛争が非常に危険な形で展開している。しかし、その約束にもかかわらず、平和協力構想の方法論は、厳しい現実の北東アジア国際関係において、どのように信頼を構築するかについて明確な答えを提供できていない。

包括的間接協力ではなく、海洋領土紛争におけるアジェンダ設定を通じた信頼構築

様々なアイデアが推奨されうるが、その答えの探求は、まず何を避けるべきかを考慮することから始めるべきである。包括的かつ抽象的な構想は避けるべきである。オーストラリアの元首相ケビン・ラッドは、2008年6月に「アジア太平洋共同体（APC）」を提唱して注目を集めたが、2010年6月に辞任するまでにその計画について具体的な進展を示すことができなかった。日本の鳩山由紀夫元首相は、2009年9月の就任後、「東アジア共同体（EAC）」の構築を提唱したが、2010年7月の辞任までに単なる言説以上の発展を遂げることができなかった。李明博（イ・ミョンバク）元大統領は、在任2年目の2009年に「新アジア構想」を発表したが、外交遊説のための単なるレトリック以上のものにはならなかった。朴大統領は5年間の任期が保証されているため、議院内閣制における短命な首相と比較して、地域政策の成功を達成するためのより有利な条件の下で運営されているように見える。しかし、朴大統領が来年、この構想を実現するために断固たる行動をとったとしても、制度化のためには4年しか残らない。過去の政権の過ちを繰り返さないためには、広範な協力や中途半端な共同体論ではなく、単一の主要な問題に焦点を当てた政策実施を追求すべきである。

では、どの問題に焦点を当てるべきか。協力をさらに進めるためには、北東アジア諸国間の明確な対立を特徴とする伝統的な安全保障問題よりも、利益と不信の対立レベルが比較的低い環境問題、自然災害、サイバーセキュリティといった問題が優先されるべきであるという点で、一般的に合意が得られている。言い換えれば、ソフトなアジェンダを通じて協力を習慣化できれば、最終的に信頼が構築されるだろう。これは、経済的交流を通じて諸国間の相互依存を深め、平和が望ましい環境を創出することの重要性を主張する、平和への機能主義的アプローチに似ている。このようなアプローチの最大の欠点は、経済的相互依存の深化が、平和を保証するほどの信頼をまだ構築していないことである。

領土問題や歴史問題に関する外交的対立が、経済協力の延期や無効化につながった事例は数多く存在する。例えば、1997年に開始された韓国・日本間の自由貿易協定（FTA）は、広範な研究を経て政府レベルでの交渉段階に入った。しかし、独島問題をめぐる日韓関係が悪化した2003年以降、このプロセスは停滞し、現在に至るまで膠着状態が続いている。経済協力の見通しを冷ますのは、経済協定からの波及効果が安全保障問題を緩和するよりも、安全保障問題であることがはるかに多い。尖閣諸島（中国名：釣魚島）をめぐる中日間の激しい対立を観察した後では、ソフトなアジェンダを通じて建設的な中日関係を構築する可能性は低いように思われる。さらに、歴史問題をめぐる日韓関係も、回復の兆しを見せていない。したがって、北東アジアにおける海洋領土問題に起因する対立と分裂の可能性は、長期的な信頼構築のための迂回的な方法に依存するには、あまりにも緊急性が高い。東アジア平和協力構想に必要な信頼を構築するためには、相互不信と対立の根本原因を標的とすることが適切である。

北東アジアにおける信頼不足の最も厄介な問題は、歴史解釈をめぐる対立と海洋領土紛争である。歴史問題は、日本の帝国主義的征服に対する韓国と中国との和解に関わる。歴史解釈の隔たりを縮小し、偏った歴史教育を避けるために、地域の歴史に関する共同研究や教科書の共著の試みが行われてきた。また、慰安婦問題などの人権問題も、多国間アプローチを通じて展開されてきた。歴史問題は、世代交代とともに、ある意味で「自発的に」「長期的」に解決されうる問題である。歴史問題は国民間の相互不信の源となりうるが、不信が諸国を物理的な対立に追い込み、戦争にエスカレートさせるほどには発展しないだろう。一方、海洋領土紛争は火薬庫のようなものであり、小さな事件が軍事衝突を引き起こす可能性があり、地域平和に対する最も深刻な脅威となっている。したがって、安全と安定のために、東アジア平和協力構想は海洋領土紛争に焦点を当てる必要がある。

海洋領土紛争が北東アジアの範囲を超えて東アジア地域を不安定化させる可能性は、構造的に増加すると予想される。中国を見てみよう。中国は、軍事力への自信からではなく、国内政治の状況から、譲歩しない姿勢をとっているように見える。中国における社会経済的格差が増大するにつれて、穏健な自由改革派と共産主義イデオロギー派との対立は、イデオロギー派が改革派を領土権に対して弱すぎると攻撃するため、地域安全保障状況を悪化させるだろう。もしイデオロギー派のナショナリズムへの訴えが力を増せば、日本による国有化以来長引いている尖閣諸島（中国名：釣魚島）をめぐる現在の紛争を解決するために、中国政府はますます政治的圧力を感じるだろう。一方、これらの島々を実効支配している日本は、現行の法制度の下で自衛権を行使することができる。

また、日本の集団的自衛権が可能になれば、日本は米国との軍事協力強化の代償として、島嶼紛争への米国の介入を強く求める可能性が高い。ワシントンの指導者たちは、島嶼をめぐる中日間の物理的な対立を防ごうとするだろうが、偶発的な事件によって引き起こされる軍事衝突の可能性が高いことを考慮すると、そのような状況を意図せず発生させてしまうという懸念すべき見通しを無視することはできないだろう。独島（竹島）をめぐる物理的な対立の可能性は低いが、日本が国際法廷への提訴によって攻撃的な姿勢をとれば、状況が悪化する可能性がある。さらに、日本の右翼勢力が突然予期せぬ物理的な行動をとる可能性も排除できない。地域の海洋領土紛争の中で、ロシアと日本の間のクリル諸島問題は、物理的な衝突の可能性が最も低い問題であるが、日露関係において最も重要な外交問題の一つとして扱われてきた。

海洋領土紛争における韓国の信頼構築構想

韓国が北東アジアの領土・海洋紛争において主導的な役割を果たすことは困難であるというのが一般的な議論であり、その根拠は二つある。第一に、中国や日本のような強国が、比較弱小な韓国のリーダーシップを受け入れるかどうか疑問視されている。この観点からは、米国のような超大国だけが、南シナ海におけるASEAN諸国との海洋紛争で中国が武力行使のエスカレートを防いだり、日本が過剰に反応するのを防いだりできると主張するのは理にかなっている。しかし、これは信頼構築を通じて物理的な対立が発生するのを未然に防ぐという積極的なプロセスではなく、物理的な対立を抑止するための消極的な措置である。中国は、米国の自国領土近くでのそのような役割を、今後も容認しないだろう。もしそうだとすれば、中国と日本のどちらの国が、尖閣諸島（中国名：釣魚島）紛争のさらなる対立を停止し、現状を維持するために妥協を形成できるだろうか。国内政治からの批判により、中国または日本の指導者が妥協案を提案する可能性は低い。

この点において、韓国の役割は重要である。韓国は中国と日本の紛争に直接介入することはできないが、海洋領土紛争に関する地域的な多国間対話を設定することはできる。これは、第一に、韓国が比較的弱い国力のために脅威と見なされにくく、第二に、中国と日本が互いに対してよりも韓国に対してより肯定的な認識を持っているため、可能である。さらに、韓国自身も独島（竹島）をめぐる紛争、漁業協定、近隣諸国との不法漁業などの問題に関与しているため、多国間対話を形成することによって主導権をとるべきである。

韓国が海洋領土紛争で主導権を握ることが困難である第二の理由は、それらが伝統的な安全保障問題に直接関連していることである。主権問題の機微性から、韓国や他の国々は具体的な協力の道に乗り出すことができない。海洋領土紛争は多面的であり、他国に譲歩しにくい領土支配や軍事戦略の問題を超えている。また、排他的経済水域（EEZ）や共同管理漁業区域をめぐる、海洋資源の公正な利用に関する問題もある。海洋資源の共同開発はより高い利益をもたらす可能性があり、海洋環境の保全には多国間協力が不可欠である。したがって、この分野における多国間協力の主な目的は、問題の完全な解決ではなく、軍事力行使のエスカレーションを防ぐことを目的とした紛争管理となるだろう。

北東アジア諸国がASEAN諸国の信頼構築プロセスから学ぶべき教訓は多い。東南アジアにおける信頼構築は、法的拘束力のあるメカニズムの策定における弱さを批判されてきたが、それらの国々は合意形成と多国間対話を通じて、平和的解決を形成するための独自の基準を構築してきた。領土紛争よりも海洋資源紛争における協力の方が容易になるだろう。なぜなら、それは競合する主張を管理するための公正なルールの確立を必要とするだけだからである。海洋資源の共同開発と海洋環境の保全は、多国間協力が比較的容易な二つの分野である。もし韓国、中国、日本の指導者たちが海洋紛争を平和的に解決する意思を発表できれば、それは良い出発点となるだろう。海洋領土紛争には様々な難易度のアジェンダが含まれているため、東アジア諸国は、より困難な問題に対処するための道を開くことができる、より容易なアジェンダで協力することから始めることで、信頼を構築することができる。

政治指導者間の信頼構築からの制度化

信頼の概念を研究する学者たちの間では、多角的な議論が行われてきた。経済的な観点からは、信頼の結果を解釈する上で重要な要因は、リスクを軽減するための費用と便益の戦略的検討である。倫理的な観点からは、規則の構造の下での社会化によって生み出される感情的な状態が大きく強調される。経済的な視点に関しては、一般的に引用される信頼の定義は、ラッセル・ハーディンによる「AはBがXを行うと信頼する」である。Bは、Aの期待通りに行動する。Aの期待または信頼は、BがAの利益と一致して行動することがBの利益になるというAの仮定に基づいている。人々が他者を信頼するリスクを冒す理由を説明するために費用便益計算を提案するこれらの学者は、集団行動のジレンマを解決する上での信頼の効用に関心を払っている。デニス・ルソーらが提唱し、気質的または感情的な信頼を強調する倫理的な視点からの定義は、頻繁に引用される。それによると、「信頼とは、他者の意図または行動に対する肯定的な期待に基づいて、脆弱性を受け入れる意図を構成する心理状態である。」

信頼に似た意味合いを持つ「自信（confidence）」は、代替案を考慮せず、期待される結果に対する肯定的な予測に基づいて、他者の意見や行動に機械的に従うことである。一方、信頼は撤回可能であり、容易に破られる可能性がある。なぜなら、それは動機、意図、他者の将来の行動の不確実性にもかかわらず、他の実行可能な選択肢の中から選ばれた信念だからである。肯定的な経験の繰り返しと、監視と制限を効果的に課す制度の形成が信頼の継続性を確保する上で重要な役割を果たす一方で、信頼がまだ確立されていない段階においては、潜在的なリスクへの恐れを克服して、他者を信頼しようとする信頼者の意思が重要である。

国家間の関係は、結局のところ人間である政治指導者たちの仕事である。したがって、海洋紛争において信頼政治（trustpolitik）を遂行するためには、政治指導者は相手を信頼するコミットメントを示す必要がある。そうして初めて、共通の合意された規則の下で状況を管理するための、その後の制度化の取り組みを開始することができる。

朴政権の東アジア平和協力構想実施のための資産

韓国は、新政権が発足するたびに新たな地域政策を設計・実施する。地域協力制度における韓国の地位と役割を含む地域環境は、常に変化してきた。現在の北東アジア諸国間の外交関係は、最低点に達している。したがって、この構想が状況を緩和することへの期待は高い。中国が朴大統領個人に対して抱く好意と尊敬は、韓国が地域における海洋領土紛争に関する多国間対話への中国の参加を奨励する構想にとって有用であろう。昨年以来深刻に悪化した日本との外交関係は、地域的な多国間対話の足がかりを確立するために正常化される必要がある。

朴大統領の国内外でのイメージは、彼女に原則、誠実さ、そして善意という感覚を与えており、これらすべてが彼女の信頼性を強化している。これらの資産により、彼女は地域内の多国間対話を主導することができる。「信頼性」という資産は、多国間対話で主導権を握ろうとする際に、相手方に彼女のリーダーシップの信頼性を納得させるために利用できる。最初に信頼を示すことには、二つのリスクが伴う。第一に、提案された東アジア平和協力構想に対して、近隣諸国の指導者から肯定的な反応が得られない可能性がある。さらに悪いことに、彼らはより深い不信感を示すかもしれない。これは残念なことであるが、朴大統領には失うものはない。第二に、海洋領土紛争に関する多国間対話の主導権を握る動きに対して、国内での支持がほとんど得られない可能性がある。しかし、朴大統領の支持率は着実に上昇しており、彼女の構想に対する支持が低い可能性は低いことを示唆している。彼女の支持率の上昇は、就任後の国家安全保障におけるリーダーシップの発揮によるものであるため、東アジア平和協力構想は、説得力を持って提示されれば、このサイクルを後押しすることができる。

「信頼政治」の表れとしての東アジア平和協力構想は、単なるリスク計算を超えて、市民教育に肯定的な影響を与えるだろう。共感とは、他者の視点から物事を見る能力であり、他者の立場を理解する上で効果的である。共感は必ずしも同情をもたらすわけではないが、少なくとも相手を理解することに基づいた継続的なコミュニケーションを通じて信頼を構築するのに役立つ。朴大統領が共感を実践することによって主導権をとれば、韓国国民だけでなく、近隣諸国の国民も感情的に動かされ、協力する意欲を持つだろう。東アジア平和協力構想が過去の地域平和政策とは異なるものとなるためには、制度ではなく、朴大統領の信頼によるリーダーシップが鍵となる。■

東アジア研究所平和安全保障研究ユニット作成。EAIは、マッカーサー財団からの寛大な助成金と継続的な支援に感謝いたします。