[Commentaire EAI n°31] Orientation future de l'Initiative de paix et de coopération en Asie du Nord-Est : différends maritimes et la politique de confiance de la Corée du Sud

Sook-Jong Lee est professeur au département d'administration publique et à la Graduate School of Governance de l'Université Sungkyunkwan. Le professeur Lee est actuellement président de l'East Asia Institute.

Le nouveau mot à la mode de la politique étrangère de l'administration Park Geun-hye est l'Initiative de paix et de coopération en Asie du Nord-Est. Cette idée est une extension de la « trustpolitik », qui est sa philosophie de base en matière de politique étrangère. La « trustpolitik » dans la région est prescrite pour surmonter le « paradoxe asiatique » des conflits récurrents entre les pays de la région malgré leur interdépendance socioéconomique croissante. Une fois la logique de l'initiative affinée, le gouvernement prévoit de la promouvoir activement et de rechercher des accords avec les pays voisins. Certains ont proposé l'idée audacieuse d'organiser un sommet en Asie du Nord-Est, d'annoncer officiellement la naissance de l'Initiative de paix et de coopération en Asie du Nord-Est et d'établir un secrétariat en Corée du Sud. À ce stade, un total de six pays – la Corée du Sud, les États-Unis, la Chine, le Japon, la Russie et la Mongolie – sont impliqués dans l'initiative (sept pays si la Corée du Nord est incluse).

Cette idée en soi est certainement la bienvenue. Une fois que la confiance sera fermement établie dans la politique est-asiatique, où les intérêts sont vivement tendus, il sera possible d'atténuer les menaces perçues qui sont faciles à surestimer en raison de la prévalence de la méfiance dans la région et de réduire la possibilité qu'un petit désaccord dégénère en un grand conflit résultant d'un jugement erroné des intentions. En effet, les différends territoriaux maritimes entre la Chine et le Japon, la Chine et les pays d'Asie du Sud-Est, et la Corée du Sud et le Japon – concernant les îles Dokdo – se déroulent de manière assez dangereuse. Malgré sa promesse, cependant, la méthodologie de l'Initiative de paix et de coopération ne fournit pas de réponse claire sur la manière de bâtir la confiance dans la dure réalité des relations internationales en Asie du Nord-Est.

Établir la confiance par la définition d'agenda dans les différends territoriaux maritimes plutôt que par une coopération indirecte globale

Une grande variété d'idées peuvent être recommandées, mais la recherche d'une réponse devrait commencer par considérer ce qu'il faut éviter en premier lieu. Une initiative globale et abstraite doit être évitée. Kevin Rudd, l'ancien Premier ministre australien, a attiré l'attention en proposant l'Asia-Pacific Community (APC) en juin 2008, mais il n'a pas pu démontrer de développements concrets dans le plan avant sa démission en juin 2010. Yukio Hatoyama, l'ancien Premier ministre japonais, a proposé de construire l'East Asian Community (EAC) après son investiture en septembre 2009, mais il n'a pas réussi à la développer au-delà d'un simple discours avant sa démission en juillet 2010. L'ancien président Lee Myung-bak a annoncé la New Asia Initiative en 2009, au cours de sa deuxième année de mandat, mais elle n'a guère dépassé le stade de la rhétorique pour une tournée diplomatique. Puisque le président Park dispose d'un mandat garanti de cinq ans, il semble qu'elle opère dans des conditions plus optimales pour réussir sa politique régionale par rapport à un Premier ministre de courte durée dans un système parlementaire. Cependant, même si le président Park prend des mesures décisives l'année prochaine pour concrétiser l'initiative, il ne restera que quatre ans pour l'institutionnaliser. Une mise en œuvre de politique axée sur une seule question clé, plutôt qu'une coopération large ou une théorie communautaire mal cuite, devrait être poursuivie afin de ne pas répéter les erreurs des administrations précédentes.

Alors, sur quels problèmes faut-il se concentrer ? Pour promouvoir la coopération, il est communément admis que les problèmes présentant des niveaux relativement faibles de conflits d'intérêts et de méfiance – questions environnementales, catastrophes naturelles et cybersécurité – devraient être abordés avant les questions de sécurité traditionnelles qui se caractérisent par des conflits explicites entre les pays d'Asie du Nord-Est. En d'autres termes, la confiance sera finalement établie si la coopération devient habituelle par le biais d'un agenda doux. Cela ressemble à l'approche fonctionnelle de la paix, qui affirme l'importance d'approfondir l'interdépendance entre les pays par l'interaction économique et de créer un environnement où la paix est préférable. Le plus grand problème d'une telle approche est que l'approfondissement de l'interdépendance économique n'a pas encore bâti la confiance d'une manière qui garantisse la paix.

Il y a eu de nombreux cas où des conflits diplomatiques concernant des problèmes territoriaux ou historiques ont entraîné le report ou l'annulation de la coopération économique. Par exemple, l'accord de libre-échange Corée du Sud-Japon, initié en 1997, est entré au stade de la négociation au niveau gouvernemental après une étude approfondie. Le processus, cependant, a été interrompu en 2003 après que les relations Corée du Sud-Japon se soient détériorées à cause de la question de Dokdo, et il reste dans une impasse à ce jour. Il est beaucoup plus courant de voir les questions de sécurité refroidir les perspectives de coopération économique plutôt que des effets de retombée des accords économiques qui atténuent les problèmes de sécurité. Après avoir observé la grave querelle entre la Chine et le Japon concernant les îles Senkaku/Diaoyu, la possibilité de construire un partenariat sino-japonais constructif par le biais d'un agenda doux semble lointaine. De plus, la relation Corée-Japon, qui s'est détériorée en raison de problèmes historiques, ne montre pas non plus de signes de rétablissement. Par conséquent, la possibilité de conflits et de divisions résultant de problèmes territoriaux maritimes en Asie du Nord-Est est trop urgente pour dépendre d'une manière détournée de bâtir la confiance à long terme. Il est approprié de cibler la source fondamentale de la méfiance et du conflit mutuels afin de bâtir la confiance nécessaire à la conduite de l'Initiative de paix et de coopération en Asie du Nord-Est.

Les problèmes les plus épineux dus au manque de confiance en Asie du Nord-Est sont les conflits sur les interprétations historiques et les différends territoriaux maritimes. Les problèmes historiques concernent la réconciliation du Japon avec la Corée du Sud et la Chine concernant ses conquêtes impériales. Un effort a été fait pour collaborer à une étude de l'histoire de la région et à la rédaction conjointe d'un manuel afin de réduire l'écart dans les interprétations historiques et d'éviter une éducation historique biaisée. De plus, les questions relatives aux droits de l'homme, telles que les femmes de réconfort, ont évolué grâce à une approche multilatérale. Les différends historiques sont un problème qui peut éventuellement être résolu « volontairement » à « long terme », en quelque sorte, au fur et à mesure que les générations changent. Les questions historiques peuvent être une source de méfiance mutuelle parmi le public, mais elles ne se développeront pas au point où la méfiance peut entraîner les pays dans une confrontation physique et dégénérer en guerre. D'autre part, les différends territoriaux maritimes sont comme une poudrière, où un petit incident peut déclencher un affrontement militaire, et constituent la menace la plus grave pour la paix régionale. Ainsi, pour des raisons de sécurité et de stabilité, l'Initiative de paix et de coopération en Asie du Nord-Est doit se concentrer sur les conflits territoriaux maritimes.

La possibilité que les différends territoriaux maritimes déstabilisent la région est-asiatique au-delà de la seule sphère de l'Asie du Nord-Est devrait augmenter structurellement. Regardons la Chine. La Chine semble adopter une position inflexible en raison de ses circonstances politiques intérieures – et non de sa confiance en sa puissance militaire. À mesure que les disparités socioéconomiques augmentent en Chine, la confrontation entre les réformistes libéraux pragmatiques et les idéologues communistes aggravera la situation sécuritaire régionale, car les idéologues attaqueront les réformistes pour être trop faibles sur les droits territoriaux. Si l'appel des idéologues au nationalisme prend de l'ampleur, le gouvernement chinois ressentira une pression politique accrue pour résoudre le conflit actuel entourant les îles Senkaku/Diaoyu, qui perdure depuis la nationalisation des îles par le Japon. D'autre part, le Japon, qui a le contrôle effectif des îles, peut invoquer le droit de légitime défense en vertu du système juridique actuel.

Il est également probable que, si le droit du Japon à la défense collective devient possible, le Japon ferait pression pour une intervention américaine dans le différend insulaire afin de payer sa coopération militaire renforcée avec les États-Unis. Les dirigeants de Washington tenteraient d'empêcher toute confrontation physique entre la Chine et le Japon au sujet des îles, mais ils ne pourraient ignorer la perspective inquiétante de laisser involontairement une telle situation se développer, compte tenu de la forte probabilité d'un affrontement militaire provoqué par un incident involontaire. Bien qu'une confrontation physique soit peu probable concernant les îles Dokdo, une détérioration de la situation pourrait se produire si le Japon adoptait une position agressive en intentant une action en justice devant un tribunal international. De plus, il n'est pas impossible que des forces de droite au Japon entreprennent une action physique soudaine et inattendue. Parmi les différends territoriaux maritimes de la région, la question des îles Kouriles entre la Russie et le Japon est celle qui présente la plus faible possibilité d'affrontement physique, mais elle a été traitée comme l'une des questions diplomatiques les plus importantes dans les relations russo-japonaises.

L'initiative de la Corée du Sud pour l'établissement de la confiance dans les différends territoriaux maritimes

L'argument standard est qu'il est difficile pour la Corée du Sud de prendre l'initiative dans les différends territoriaux et maritimes en Asie du Nord-Est, pour deux raisons. Premièrement, il est douteux que des nations puissantes comme la Chine ou le Japon acceptent le leadership de la Corée du Sud puisqu'elle est comparativement plus faible. De ce point de vue, il est logique de soutenir que seule une superpuissance comme les États-Unis peut empêcher la Chine d'escalader le niveau de force dans les différends maritimes avec les pays de l'ASEAN en mer de Chine méridionale ou d'empêcher le Japon de réagir de manière excessive. Cependant, il s'agit d'une mesure négative visant à dissuader la confrontation physique plutôt que d'un processus positif qui empêche la confrontation physique de se produire en premier lieu par l'établissement de la confiance. La Chine ne continuera pas à tolérer que les États-Unis jouent un tel rôle près de son territoire. Si tel est le cas, quelle nation – la Chine ou le Japon – serait en mesure de parvenir à un compromis pour arrêter de nouveaux conflits et maintenir le statu quo dans les différends des îles Senkaku/Diaoyu ? Il est peu probable que les dirigeants chinois ou japonais proposent un compromis en raison de critiques politiques internes.

À cet égard, le rôle de la Corée du Sud est significatif. Bien que la Corée du Sud ne puisse pas intervenir directement dans le différend entre la Chine et le Japon, elle peut mettre en place un dialogue multilatéral régional sur les différends territoriaux maritimes. Ceci est possible parce que, premièrement, la Corée du Sud est perçue comme moins menaçante en raison de sa puissance nationale relativement plus faible, et, deuxièmement, la Chine et le Japon ont une perception plus positive de la Corée du Sud que l'un de l'autre. De plus, puisque la Corée du Sud est également impliquée dans ses propres différends concernant Dokdo, l'accord sur la pêche et les cas de pêche illégale avec ses voisins, elle devrait prendre l'initiative en formant un dialogue multilatéral.

La deuxième raison pour laquelle il est difficile pour la Corée du Sud de prendre la tête des différends territoriaux maritimes est qu'ils sont directement liés aux questions de sécurité traditionnelles. En raison de la sensibilité des questions de souveraineté, la Corée du Sud et d'autres pays ne peuvent pas s'engager sur la voie d'une coopération concrète. Les différends territoriaux maritimes sont multiformes et vont au-delà des problèmes de domination territoriale et de stratégie militaire, qui sont difficiles à céder à d'autres pays. Il y a aussi des questions sur l'utilisation équitable des ressources maritimes, les pays contestant les zones économiques exclusives (ZEE) et les zones de pêche conjointement contrôlées. Le développement conjoint des ressources maritimes peut entraîner des profits plus élevés, et la coopération multilatérale est impérative pour la préservation de l'environnement marin. Par conséquent, le but principal de la coopération multilatérale à cet égard sera de gérer les problèmes dans le but d'empêcher l'escalade jusqu'à l'utilisation de la force militaire, plutôt que la résolution complète du problème.

Les pays d'Asie du Nord-Est peuvent tirer de nombreuses leçons du processus d'établissement de la confiance des nations de l'ASEAN. L'établissement de la confiance en Asie du Sud-Est a été critiqué pour sa faiblesse dans la création de mécanismes juridiques contraignants, mais ces nations ont construit leurs propres normes pour parvenir à des résolutions pacifiques en formant des accords et en tenant des dialogues multilatéraux. Il sera plus facile de faciliter la coopération dans les différends sur les ressources marines – plutôt que dans les différends territoriaux – car cela ne nécessitera que l'établissement de règles équitables pour gérer les revendications concurrentes. Le développement conjoint des ressources marines et la préservation de l'environnement marin sont deux domaines dans lesquels la coopération multilatérale est comparativement plus facile. Si les dirigeants de Corée, de Chine et du Japon peuvent annoncer leur volonté de résoudre pacifiquement les différends maritimes, ce sera un bon point de départ. Étant donné que les différends territoriaux maritimes incluent des programmes de difficultés variées, les nations d'Asie de l'Est peuvent établir la confiance en coopérant d'abord sur des programmes plus faciles, ce qui peut ensuite ouvrir la voie à la gestion des problèmes plus difficiles.

Institutionnalisation à partir de l'établissement de la confiance entre les dirigeants politiques

Parmi les universitaires qui étudient le concept de confiance, il y a eu une discussion multidimensionnelle. D'un point de vue économique, un facteur important dans l'interprétation des résultats de la confiance est la considération stratégique des coûts et des avantages pour réduire le risque. D'un point de vue éthique, le statut émotionnel créé par la socialisation sous la structure des règles est largement souligné. En ce qui concerne le point de vue économique, la définition couramment citée de la confiance est « A fait confiance à B pour faire X » introduite par Russell Hardin. B agit conformément à l'attente de A que B fera X, l'attente ou la confiance de A étant basée sur l'hypothèse de A qu'il est dans l'intérêt de B d'agir en tandem avec l'intérêt de A. Ces universitaires, qui suggèrent le calcul coûts-avantages pour expliquer pourquoi les gens prennent le risque de faire confiance aux autres, prêtent attention à l'utilité de la confiance pour résoudre le dilemme de l'action collective. La définition du point de vue éthique par Denise Rousseau et al., qui met l'accent sur la confiance tempéramentale ou émotionnelle, est fréquemment citée. Selon eux, « la confiance est un état psychologique comprenant l'intention d'accepter la vulnérabilité sur la base d'attentes positives quant aux intentions ou au comportement d'un autre ».

La confiance, avec une connotation similaire à celle de la foi, correspond à une adhésion mécanique à l'opinion ou à l'acte d'une autre partie, sans tenir compte d'une alternative, sur la base d'une anticipation positive du résultat escompté. D'autre part, la foi est rétractable et peut être facilement rompue, car il s'agit d'une croyance choisie parmi d'autres options viables malgré l'incertitude quant aux motifs, aux intentions et au comportement futur de l'autre partie. Bien que l'échange répété d'expériences positives et la formation d'une institution qui impose efficacement une surveillance et des restrictions jouent un rôle important pour assurer la continuité de la foi, la volonté d'un donneur de foi de faire confiance à l'autre partie – en surmontant la peur du risque potentiel – est cruciale à un stade antérieur à l'institutionnalisation, lorsque la foi n'a pas encore été établie.

Les relations entre les pays sont l'œuvre de dirigeants politiques, qui ne sont après tout que des êtres humains. Par conséquent, afin de mener une « trustpolitik » dans les différends maritimes, les dirigeants politiques doivent démontrer leur engagement à faire confiance à l'autre partie. Ce n'est qu'alors que les efforts d'institutionnalisation ultérieurs visant à gérer les situations selon des règles convenues mutuellement pourront commencer.

Les atouts de l'administration Park pour la mise en œuvre de l'Initiative de paix et de coopération en Asie du Nord-Est

La Corée du Sud conçoit et met en œuvre de nouvelles politiques régionales à chaque changement de gouvernement. L'environnement régional, y compris le statut et le rôle de la Corée du Sud au sein des institutions de coopération régionale, a toujours changé. Les relations diplomatiques actuelles entre les pays d'Asie du Nord-Est traversent leur point le plus bas. Par conséquent, les attentes sont élevées quant à l'Initiative pour apaiser la situation. La bonne volonté et le respect que la Chine porte à la présidente Park en tant qu'individu seront utiles à l'initiative de la Corée du Sud pour encourager la participation chinoise au dialogue multilatéral sur les différends territoriaux maritimes dans la région. Les relations diplomatiques avec le Japon, qui se sont gravement détériorées depuis l'année dernière, doivent être normalisées afin d'établir une base pour un dialogue multilatéral régional.

L'image de Park en Corée du Sud et à l'étranger lui confère un sens du principe, de l'intégrité et de la bonne volonté – autant d'atouts qui renforcent sa crédibilité. Ces atouts lui permettent de diriger le dialogue multilatéral au sein de la région. L'atout de la « fiabilité » peut être utilisé pour convaincre les autres parties de la fiabilité de son leadership alors qu'elle tente de prendre l'initiative dans le dialogue multilatéral. Deux risques sont associés au fait d'être le premier à faire preuve de confiance. Premièrement, cela pourrait ne pas susciter de réponses positives de la part des dirigeants voisins pour l'Initiative de paix et de coopération en Asie du Nord-Est proposée. Pour aggraver les choses, ils pourraient finir par manifester une méfiance plus profonde. Bien que cela soit regrettable, Park n'a rien à perdre. Deuxièmement, il pourrait y avoir peu de soutien intérieur pour une démarche visant à prendre le leadership du dialogue multilatéral sur les différends territoriaux maritimes. Cependant, Park a vu ses indices d'approbation augmenter régulièrement, ce qui suggère qu'un faible soutien à son initiative est peu probable. Étant donné que l'augmentation de ses indices d'approbation résulte de sa démonstration de leadership en matière de sécurité nationale après son investiture, l'Initiative de paix et de coopération en Asie du Nord-Est peut renforcer ce cycle si elle est présentée de manière persuasive.

Au-delà du simple calcul des risques encourus, l'Initiative de paix et de coopération en Asie du Nord-Est, en tant que signe de «trustpolitik», aura une influence positive sur l'éducation civique. L'empathie est la capacité de voir les choses du point de vue d'autrui, ce qui est efficace pour comprendre les positions des autres. Bien que l'empathie n'apporte pas toujours la sympathie, elle aide au moins à établir la confiance par une communication continue basée sur la compréhension de l'autre partie. Si le président Park prend l'initiative en pratiquant l'empathie, les citoyens des pays voisins, ainsi que les Sud-Coréens, seront émotionnellement touchés et motivés à coopérer. Pour que l'Initiative de paix et de coopération en Asie du Nord-Est se différencie des politiques de paix régionales précédentes, le leadership de confiance de Park, plutôt qu'une institution, est la clé. ■

Préparé par l'Unité de recherche sur la paix et la sécurité de l'East Asia Institute. L'EAI remercie la Fondation MacArthur pour sa généreuse subvention et son soutien continu.