[EAI Commentary No.29] 北朝鮮に対する共進化戦略の四原則

朝鮮半島を巡る激しい軍事的対立が終結した昨年4月、東アジア地域は再び外交戦の様相を呈した。飯島勲内閣官房参与の訪朝に始まり、朝鮮民主主義人民共和国（DPRK）の金正恩朝鮮労働党第1書記の特使としての崔竜海氏の訪中、平壌による南北対話の提案、米中首脳会談、そして北朝鮮による米朝ハイレベル協議の提案、さらにはDPRK外務省第1副相、金桂官氏の訪中へと続く一連の出来事である。今週の朴槿恵（パク・クネ）韓国大統領の訪中が、この最初の外交戦の幕引きとなる見込みである。7月に開始されると予想される次なる外交戦に備え、既に6カ国協議の韓国、米国、日本代表団の会合や、韓国と中国の代表団間の会合など、戦略的連携会議の調整が進められている。北朝鮮もまた、国連常駐代表の申善浩氏による6月21日の記者会見を通じて戦略的な動きを見せた。

オバマ大統領と習近平主席の首脳会談以降、北朝鮮は南北対話や中国との友好関係を米朝対話促進の足がかりとする当初の意図から離れたように見える。米中両国が北朝鮮の「経済と国防の同時発展という新たな戦略路線」を否定し、北朝鮮の非核化決意を確認するという共同公約を明確にしたことで、北朝鮮は一時的な措置としての南北対話に政治的エネルギーを浪費するよりも、米朝協議や6カ国協議の再開に焦点を当てることを決定した。中国は北朝鮮の非核化という大局には同意したものの、非核化を前提とした対話よりも、北朝鮮核問題に関する無条件かつ早期の平和的対話と協議の再開を優先するという立場を維持している。中国は、この対話再開プロセスの促進者としての役割に焦点を当てている。中国のこうした姿勢は、特に今後の韓国・中国首脳会談において、韓国が北朝鮮問題への対応で主導権を握ることが重要であることを示唆している。

最近、DPRKの国連常駐代表である申善浩氏が、国連軍司令部の解体を要求した。これは、北朝鮮が米朝ハイレベル協議を提案してから5日後、南北対話が暗礁に乗り上げてから10日後に発表されたものである。北朝鮮は、国連軍司令部を「米国自身の防衛戦略に沿った、北朝鮮に対する戦争の道具」と呼び、米国が国連軍司令部とその「敵対政策」および核の脅威を維持し続けるならば、核抑止力を放棄しないと強く訴えた。平壌がワシントンにハイレベル協議を提案した際にも、「北朝鮮」ではなく「朝鮮半島」の非核化という立場を改めて表明した。したがって、北朝鮮のこの動きは、次の外交戦に向けた最初の戦略的ステップであり、関係国の期待値を下げ、その後の要求に対するより高いレベルの支持を引き出すことを目的としているように見える。

米国は、大統領令および緊急経済権限法に基づき、北朝鮮を同国に対する「異常かつ特別な脅威」と定義し、北朝鮮に対する制裁を1年間延長することで対応した。一方、6月14日に中国の唐家璇元国務委員と会談した際、朴槿恵韓国大統領は、中国に対し、韓国との「真の対話」に北朝鮮を説得するよう求め、北朝鮮危機に関する中国と韓国（ROK）の協力が、朴大統領と習近平主席の首脳会談の主要議題となることを明らかにした。

次回の韓国・中国首脳会談は、朴槿恵大統領と習近平主席が初めて顔を合わせる機会となる。朝鮮半島を巡る最近の危機について、両首脳がどこでどのように議論を主導するかは、過去1カ月の外交史を慎重に振り返る必要があるかもしれない。

米中首脳会談と大国関係の新様式

米中関係は、北東アジアの将来の方向性を決定する上で、疑いなく重要な要素である。したがって、6月7日と8日に開催された最近の米中首脳会談で、オバマ大統領と習近平主席が8時間以上にわたる会談を行ったことは、徹底的な評価に値する。特に、米中関係の40年以上にわたる歴史において前例のない、ユニークで親密な対話であったと両国が記者会見で述べたことは、このイベントの重要性をさらに高めている。

首脳会談は、2回の公式会談、1回のワーキングディナー、そして両大統領の散策中の非公式対話で構成された。非公式対話を除く3回の公式会談の詳細は、トム・ドニロン米国国家安全保障担当補佐官のブリーフィングと、中国の楊潔篪外相の記者会見を通じて公表された。

第1回公式会談では、両首脳は自国のグランドストラテジーと二国間関係発展へのビジョンを詳述した。どちらの側からも新たな情報は提示されなかったが、この会談は2012年以降強調されてきた新たな戦略的関係追求における両国のコンセンサスを明確にし、相互理解と戦略的信頼を深めるものとなった。

習近平主席は、「中国の夢」と「大国関係の新様式」という考えに焦点を当てた。「経済的繁栄、国家の再生、国民の幸福」と要約される中国の夢について、習主席は「平和的発展の道を堅持し、改革開放を継続的に深化させる」計画を明らかにした。同時に、中国の夢を実現するために必要な、平和で安定した地域的および国際的環境の促進に貢献すると強調した。習主席は、副主席として昨年米国を訪問した際に提唱した「大国関係の新様式」について、大国間の伝統的な敵対関係から離れ、「相互尊重、協力、ウィンウィンの結果」を追求する友好的な関係へと移行することを指摘した。彼はこの新様式を米中関係の理想的な到達点として示した。

オバマ大統領は、同盟国との協力強化、特に中国との新たな大国関係の構築、東アジア首脳会議（EAS）のような地域機関の強化、そして共通の繁栄のための地域経済構造の構築という4つの主要な焦点を持つ米国のリバランス戦略を強調した。会談中、オバマ大統領は、リバランス戦略は中国を封じ込める政策とは全く異なり、環太平洋パートナーシップ（TPP）は常に中国の参加を受け入れる用意があることを明確にした。また、習近平主席の米中関係における新様式という考えに反対せず、両国が「戦略的ライバル」ではなく「健全な競争」関係にあることを支持した。

第2回会談では、両首脳は経済、気候変動、人権など、ほとんどが以前に議論された多様な問題について議論した。第2回会談で注目すべきは、知的財産権という考えの下でサイバーセキュリティの問題が新たに提起され、ハイドロフルオロカーボン（HFC）の生産・消費削減努力の一環として、米中共同声明が採択されたことである。

最近の米中首脳会談の最も注目すべき成果は、両国が大国関係の新様式を推進することで公式に合意したことである。これは、両国が「相違点を留保しつつ共通点を探る」という精神を掲げ始め、この協力の勢いがしばらく続くだろうことを示唆している。

米中首脳会談と北朝鮮危機

米中協力関係の追求という大局の下で、地域平和と安定という主要目標を堅持しつつ、北朝鮮危機が首脳会談初日のワーキングディナーで議論された。

米国は、ドニロン国家安全保障担当補佐官のブリーフィングを通じて、米中両国が北朝鮮問題は米中協力強化の重要な要素であり、北朝鮮を核保有国として受け入れることはできず、北朝鮮の非核化が最終的な政策目標であるという点で合意したと報告した。ブリーフィングによると、米中は、国連安全保障理事会決議を含む北朝鮮に対する全ての制裁を、緊密な協力体制で実施することで「完全な合意」に至った。米国が「核兵器の追求は北朝鮮の経済発展目標と両立しない」と明確に表明し、経済発展と核能力の同時達成という北朝鮮の新戦略路線に断固反対し、中国も同様の結論に至ったと発表したことは注目に値する。

しかし、中国の楊潔篪国務委員による首脳会談後のブリーフィングを通じた報告は、米国の報告とは異なるニュアンスを示した。まず、習近平主席は、中国が北朝鮮問題に取り組む上で一貫して堅持してきた「朝鮮半島の非核化、朝鮮半島の平和と安定の維持、対話と交渉を通じた北朝鮮核問題と朝鮮半島問題の解決」という3つの原則を再確認し、この立場を維持すると述べた。中国は、両国が上記の原則と北朝鮮危機解決の全体的な目標について合意し、中国はできるだけ早く北朝鮮との対話再開を促進するために、米中間の緊密な協力を推進する用意があると表明した。米国とは異なり、中国は首脳会談後、北朝鮮に対する多国間制裁の実施について一切言及せず、北朝鮮の新戦略路線への反対についても触れなかった。さらに、中国は非核化を対話の前提条件とするのではなく、非核化を達成するための対話と交渉のメカニズムを重視していることを念頭に置く必要がある。これは、中国が3つの原則から逸脱したわけではないが、各原則へのコミットメントの度合いを再調整したことを示唆している。

全体として、米国は政策目標として朝鮮半島全体の非核化よりも北朝鮮の非核化を掲げ、北朝鮮から同盟国を保護するという強い意志を表明し、北朝鮮が「真の」かつ「信頼できる」対話を行う意思を示す確かな動きを見せるまで、北朝鮮との対話チャネルを開く意向を明確にした。この点において、中国はかなりの違いを示している。さらに、中国の公式な立場は、両国が北朝鮮の核兵器が北東アジア地域に与える影響について共通の「脅威分析」を確認したという米国の報告とはかけ離れている。

米中両国が北朝鮮に対する政策に関して合意したことは、北朝鮮の非核化という基本原則と最終目標に過ぎない。両国は依然として、この目標を達成するためのロードマップについて明確な違いを示している。米国は、経済的繁栄と核保有国の地位の両立を目指す北朝鮮の新路線に断固として反対し、北朝鮮に対するより厳しい処罰措置を支持し、米朝協議を行うためには北朝鮮が意味のある変化への意思を示すことが必要だと考えている。一方、中国は、朝鮮半島の非核化は長期的なプロジェクトであり、北朝鮮が対話への意思を示す兆候を見せた際には、できるだけ早く北朝鮮と関係国との対話再開の重要性を認識しているという見解を維持している。中国は依然として、北朝鮮の非核化よりも朝鮮半島の安定管理を最優先事項とすべきだと主張している。

崔竜海氏の訪中と平壌の新戦略路線

中国が北朝鮮との対話チャネル回復の必要性をより強く主張するようになったのは、5月24日の崔竜海特使の訪中以降である。

中国の報道によると、習近平主席は、崔竜海特使との会談で、中国が朝鮮半島に関して堅持する前述の3原則を説明した。これに対し、崔竜海氏は、北朝鮮は「経済を発展させ、国民生活を改善し、平和的な外部環境を創造したい」と述べ、関係各国と「6カ国協議やその他の様々な形式の対話・協議を通じて関連問題を適切に解決し、朝鮮半島の平和と安定を守るために協力したい」と表明した。習近平主席との会談の前日に行われた中国共産党中央政治局常務委員の劉雲山氏との会談で、崔竜海特使は、朝鮮半島の平和と安定を促進し、平和的な対話と交渉を通じてその目標を達成しようとする中国の試みに感謝の意を表明した。中国の報道によると、崔竜海氏は、劉雲山氏に対し、対話の再開と関係国との協議に関する平壌の「受け入れ」の意思を再確認したという。

中朝対話で興味深いのは、中国とDPRKが会談結果の要約において、全く異なる方法をとっていることである。北朝鮮の報道は単に「双方が朝鮮半島の情勢と互恵的な関心事項について意見交換した」と述べているに過ぎない。この違いは、両国の見解と理解の相違を明確に示している。

中国は、前述の3原則を厳格に遵守し、北朝鮮に対し、核能力構築よりも経済発展と国民生活の向上に焦点を当て、6カ国協議に復帰するよう促している。しかし、北朝鮮は中国の第2、第3原則のみを選択的に受け入れ、核保有を維持する意向を明確にしている。北朝鮮が経済と核能力の同時構築という新たな政策路線を堅持する限り、関係国の非核化要求を受け入れることはないだろう。しかし、北朝鮮が経済を強化するというもう一つの目標を達成するためには、国際社会からの経済支援と引き換えに、非核化に向けた一定の努力を示すことが不可欠である。

これが北朝鮮の新戦略路線のジレンマの始まりである。北朝鮮は、政治的・軍事的安全保障と経済発展という二つの目標を確保する必要があるため、核実験やミサイル発射のみに焦点を当てることは難しいだろう。同じ論理で、北朝鮮は、経済成長を促進する可能性のある開城工業団地の正常化、金剛山観光の再開、離散家族再会などのプロジェクトに集中することもできない。なぜなら、政治的・軍事的力の強化の重要性を無視できないからである。したがって、平壌は、経済的懸念と政治的・安全保障的懸念のバランスをとるために、6月15日の南北共同宣言と7月15日の南北休戦協定に焦点を分散させる以外に選択肢はない。

国連常駐代表による「経済強国建設と国民生活水準向上を、経済発展と核保有国建設の同時推進という路線を通じて進める道」を強調した最近の発言は、経済大国になるためには核開発が必要であるという北朝鮮の論理を再確認したものである。このジレンマに陥っている以上、米国と韓国が対話再開のために強く求めている「真の」ジェスチャーを北朝鮮が示すことを期待するのは非現実的である。言い換えれば、金正恩政権が核開発への固執を止める新たな戦略路線を考案しない限り、中国が3原則を推進したとしても、見せかけの外交を超えた6カ国協議は実現しそうにない。

韓国の対北朝鮮政策ドクトリン：「共進化戦略の四原則」

では、朴槿恵大統領は、習近平主席との会談で、朝鮮半島を巡る危機についてどのように議論すべきか？

韓国に残された最も緊急の課題は、明確で首尾一貫した対北朝鮮政策ドクトリンを策定することである。米中首脳会談を通じて、オバマ大統領と習近平主席は、自国のグランドストラテジーと北朝鮮危機を含む特定の問題について、原則を明確に提示し、その立場を一貫させた。同様に、習近平主席が韓国・中国首脳会談で再び「中国の夢」と中国が遵守する3原則を述べるであろうことから、朴槿恵大統領も韓国の夢と韓国が遵守する原則を表明し、韓国の新たな南北信頼構築プロセスの戦略の全体像をより明確にする必要がある。それにもかかわらず、この新たな信頼構築プロセスの戦略には本質的な問題があるように思われる。まず低レベルの人道支援を北朝鮮に提供し、北朝鮮が好意的な反応を示せばより高レベルの経済協力を段階的に進めることで南北間の信頼を構築するという単純な考え方は、最近の危機の複雑さを過小評価している。したがって、本稿では、韓国の新たな戦略がどのようなものになるべきかについて、より詳細な全体像を提供する「共進化戦略の四原則」を提案する。

対北朝鮮ドクトリンの第一原則は、北朝鮮の非核化でなければならない。李明博（イ・ミョンバク）前政権の「非核化、開放、3000」計画は、関係国からのいかなる反応も得るためには、北朝鮮が非核化に向けた相当な実質的な努力をすべきだという強硬な姿勢をとった。オバマ政権は、対話には北朝鮮がウラン濃縮プログラムの凍結や核・ミサイル開発の一時停止といった、確実で具体的な措置に関する2.29合意を想起する必要があるという、比較的穏健な立場をとっている。中国は、北朝鮮が対話への意思を示す兆候があれば、国際社会からの即時対応を呼び起こすべきだという、3カ国の中で最も緩和された立場を支持している。新政権である朴槿恵大統領は、非核化に関して北朝鮮に何を、どれだけ望むかを決定し、米国と中国からの積極的な協力を求めるべきである。現時点では、韓国が米国と足並みを揃えつつ、中国が同意できる基準を策定することが重要である。同時に、その基準は2.29合意のように現状凍結を超えるものでなければならず、北朝鮮の非核化に向けたより誠実で実践的な努力を求めるものでなければならない。

第二の原則は、韓国が平壌の現在の経済と核能力開発の同時推進という路線から、修正版または新路線2.0へと注意をそらすべきであるということである。国際的な不拡散体制による厳格な規制は、北朝鮮が経済発展と核抑止力の両方を達成することを不可能にしているという事実は明らかである。しかし、金正恩政権は既にこの政策を「路線」として採用しているため、その失敗は避けられないと非難する国際社会の無分別な反対は、北朝鮮から望ましい反応を引き出すことなく、朝鮮半島における緊張を高めるだけである。代わりに、平和システムの構築に関する協議を実施し、朝鮮半島の将来の青写真を提供することによって、金正恩政権に核抑止力なしで確保された平和と安全の可能な未来を確信させるための、洗練された努力が必要である。同時に、韓国は、北朝鮮が経済を発展させ、国民生活を改善し、平和的な外部環境を創造することを支援する意図を明確に示し、北朝鮮が核開発なしで経済発展と軍事力強化を促進する路線2.0を実行するために、国際協力を積極的に主導すべきである。

第三の原則は、経済成長と核に依存しない自衛力開発、すなわち路線2.0を追求する北朝鮮の政策に対応する、国際的な共進化を提案するものである。現在の朴政権の北東アジア平和協力構想は、まず地域協力が容易に生じる問題から取り組むことで「スピルオーバー」効果が生じ、協力が徐々に拡大し、最終的には「アジアのパラドックス」を解決するという、比較的ナイーブな立場を維持している。しかし、非軍事協力が最終的に軍事協力につながることを期待するという考えは、地域の現在の安全保障危機の深刻さを無視している。北朝鮮の路線2.0と相関する北東アジアの平和と安全保障メカニズムを構想する上で、地域社会は経済と安全保障の両面における長期的な地域協力の基盤を築くべきである。このようにして、相互の政策変更と北朝鮮と関係国との広範な協力に基づいた相互信頼が確立されるだろう。

第四の原則は、朝鮮半島における共進化の詳細な全体像を描くものである。もし信頼構築プロセスが、現在の韓国政府が示唆するように、特定の時間と問題領域に限定されるのであれば、包括的な協力を促進する努力を奨励する上記の第三の原則の実現は困難である。これは、朴槿恵政権が、あらゆる問題領域を含む前政権の「グランドバーゲニング」の形式に従うべきであることを意味するわけではない。むしろ、南北間の信頼構築措置が、軍事、政治、経済、人的交流など、様々な側面を含む場合に、その目的により良く役立つことを念頭に置くことが重要である。

四原則に加えて、朴槿恵大統領は、オバマ大統領と習近平主席の間の先行する首脳会談で議論された米中関係の新様式と相関させて、21世紀における韓国・中国関係の新様式を確立することに焦点を当てるべきである。同時に、朴大統領は、東アジアは伝統的な冷戦時代とは異なる時代に入ったため、新たな地域経済・安全保障秩序を構築する必要があると習近平主席に訴えるべきである。経済的結びつきが強まるにもかかわらず、アジア諸国間の政治的・歴史的緊張が高まることを強調する「アジアのパラドックス」の下で、北京とソウルがアジア太平洋諸国の注意を、最近の紛争を平和的に解決するための多国間アプローチに向けることが特に重要である。

実際、韓国が毎回の首脳会談で中国に対し、北朝鮮問題への対応で特別な役割を果たすよう繰り返し要請することは、将来の韓国・中国パートナーシップのための新たな戦略的方向性を構想する上で有益ではない。現在の段階では、効果的な政策協力を構想し実行するために、両国が互いへの信頼をより強固に構築することが最も重要である。

1972年、デタントの時代が始まったが、南北間の和解は暗礁に乗り上げた。この痛ましい歴史の繰り返しを避けるために、朴政権は、国際的、地域的、そして南北間の戦略構築において広範な理解を育み、今後の外交戦シリーズを通じて一貫した姿勢を維持すべきである。■

座長

ハ・ヨンス（東アジア研究所）

パネリスト

チョン・チェスン（ソウル大学校）

キム・ヤンギュ（東アジア研究所）

イ・ドングル（東徳女子大学校）