[Comentario EAI No. 25] China, Estados Unidos y la Arquitectura Global Cambiante

Seungjoo Lee es profesor de ciencias políticas y relaciones internacionales en la Universidad Chung-Ang. El profesor Lee obtuvo su doctorado en ciencias políticas en la Universidad de California, Berkeley.

Con la perspectiva de un cambio de liderazgo en China y Estados Unidos en 2012, la posibilidad de inestabilidad e incertidumbre en la región de Asia Oriental es alta. A pesar de tales preocupaciones, se espera que la estructura actual de gobernanza global mitigue las dificultades asociadas con este período de transición. Dada la importancia de la gobernanza global, se hace necesario entonces seguir los cambios en la arquitectura global y regional y pensar en cómo Corea del Sur debe afrontar este desafío. El trío de cumbres estrechamente relacionadas que tuvieron lugar en noviembre de 2011 fue una ocasión en la que China y Estados Unidos lucharon por dar forma a la arquitectura regional y global. Estas reuniones incluyeron la cumbre del G20 en Cannes el 3 de noviembre, la cumbre de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) el 12 de noviembre y la Cumbre de Asia Oriental (EAS) el 19 de noviembre. Es importante centrarse en el hecho de que durante estas reuniones, Beijing y Washington tuvieron la oportunidad de examinar la intención y la capacidad del otro. En ese sentido, estas reuniones fueron similares a un combate de boxeo disputado en tres asaltos, utilizando no la fuerza, sino los complejos elementos de la política internacional del siglo XXI que interactúan para diseñar la arquitectura regional y global. Estos elementos incluyen la política de poder en las relaciones internacionales, la cooperación y el conflicto en instituciones y redes, y el poder del conocimiento que permite un consenso entre los países al compartir la visión de un nuevo orden.

Primer asalto: la cumbre del G20 en Cannes

Desde el inicio de la crisis financiera mundial en 2008, el mundo ha entrado en el proceso de ‘G-x’ que busca diversas alternativas para abordar los desafíos de la crisis. Entre las opciones viables, el G20 se ha vuelto particularmente notable, ya que se ha desarrollado como una plataforma para compartir políticas tanto para países desarrollados como en desarrollo que enfrentan la crisis financiera mundial. Dado que el G20 se desarrolló durante una crisis, la reunión fue tanto producto como beneficiaria de una crisis simultáneamente. La cumbre del G20 en Cannes, celebrada en medio de la crisis de deuda europea, iba a ser una oportunidad para reafirmar que el G20 es el foro principal para la cooperación económica internacional y el centro de la gobernanza global. Sin embargo, todo esto cambió cuando el Primer Ministro griego George Papandreou, en la víspera de la cumbre de Cannes, anunció que sometería el plan de rescate de la UE para Grecia a un referéndum nacional. Esto resultó en que el foro del G20 no pudiera ser el principal supervisor de ninguna recuperación, ya que quedó eclipsado por la propia crisis. La cumbre de Cannes mostró algunos avances en varios temas, como la Cumbre Empresarial del G20, las conversaciones sociales entre sindicatos, el cambio climático y las sanciones a los paraísos fiscales. Sin embargo, no solo hubo poco seguimiento a los temas de desarrollo identificados en la cumbre de Seúl en 2010, sino que los principales temas de enfoque preparados por Francia quedaron marginados por la crisis de deuda europea. Esto reveló mucho sobre los límites del G20 como centro de debates sobre nuevas agendas.

A medida que la crisis de la Eurozona empeoraba, Europa perdió la mayor parte de su capacidad independiente para resolver la crisis. Como resultado, el 26 de octubre de 2011, justo antes de la cumbre del G20 en Cannes, se preguntó a las naciones recién desarrolladas si podían ser contribuyentes factibles para resolver la crisis de deuda. No hace falta decir que el papel de China, el país con los mayores depósitos de divisas, acaparó la atención. Para Estados Unidos, la incapacidad de tomar la iniciativa para llegar a una solución de la crisis significó que solo podía observar el fortalecimiento del papel de China en las relaciones internacionales. Es una ironía interesante que Estados Unidos permitiera que se le pidiera a China que proporcionara ayuda financiera a los principales países europeos en la cumbre del G20 en Cannes, considerando que el G20 se había utilizado originalmente para presionar a Beijing sobre cuestiones relacionadas con la apreciación de su moneda, el Renminbi. Oficialmente, China respondió con calma que no poseía suficientes reservas de divisas para abordar los problemas de la crisis de deuda europea y solo hizo retórica diplomática de que creía en la competencia de los países europeos para superar la crisis. Sin embargo, tras bambalinas, Beijing asoció cuidadosamente la solicitud de apoyo financiero a Europa con la cuestión de que se le otorgara el estatus de relaciones comerciales normales permanentes con Estados Unidos. En general, la cumbre de Cannes resultó ser un escenario para reafirmar el fortalecido estatus de China, con poco progreso en los demás temas. Desde esta perspectiva, el ascenso de China ha producido en realidad un resultado no deseado que degrada el papel del G20, que se esperaba que se desarrollara como un foro confiable para la gobernanza global que reflejara las nuevas realidades de las relaciones internacionales. La responsabilidad principal del resultado en Cannes recae en los países de la Eurozona, como Francia y Alemania, que dieron demasiado peso a los acuerdos oficiales y no oficiales alcanzados fuera del G20 y, por lo tanto, no incluyeron la crisis de deuda europea en la agenda formal del G20. Estados Unidos también es parcialmente responsable, ya que no presionó a los países europeos para que resolvieran la crisis de deuda a través del G20.

Segundo asalto: la cumbre de la APEC en Hawái

Diez días después, el escenario se trasladó de Europa a Asia. Mientras que la cumbre de Cannes fue una escaramuza entre Beijing y Washington sobre Europa, la cumbre de la APEC fue un tira y afloja a gran escala. El conflicto comenzó el 11 de noviembre, justo el día antes de la reunión cumbre, cuando el Primer Ministro japonés Yoshihiko Noda anunció que su país iniciaría negociaciones para unirse a la Asociación Transpacífica (TPP). El objetivo de este esfuerzo sería ayudar a la región noreste de Japón a recuperarse de las secuelas del terremoto, así como a desarrollar el futuro de la región de Asia-Pacífico. A esto le siguieron anuncios similares de Canadá y México, lo que resultó en que el TPP se convirtiera en parte de la agenda principal de las conversaciones de la cumbre de la APEC, a pesar de que no estaba en la agenda formal. Desde la perspectiva de Estados Unidos, las implicaciones del anuncio de Japón son dobles. Primero, las negociaciones del TPP con economías más pequeñas como Brunéi, Chile, Perú, Nueva Zelanda y Singapur solo se considerarían como logros tangibles. Por lo tanto, la participación de Japón sería una forma muy eficaz de expandir el beneficio económico del TPP. Sin embargo, existe cierta oposición interna al TPP en Japón, no solo del Partido Liberal Democrático, sino también desde dentro del Partido Democrático gobernante. Por lo tanto, no sería inesperado que Japón aún pudiera ajustar los planes de negociación para su participación en el TPP y reducir el nivel de su libertad económica.

Segundo, la razón por la que Washington acogió con satisfacción la participación de Japón es que el TPP tiene un valor estratégico mucho mayor que el económico. Aunque el TPP es un tema económico que busca desarrollar un alto nivel de libre comercio, también puede ayudar a diseñar la futura arquitectura regional en Asia. Para la administración Obama, que ha proclamado que Estados Unidos es una potencia del Pacífico, el TPP será una forma de reconectarse con Asia. Sin embargo, esto está en la raíz del conflicto entre China y Estados Unidos. Con respecto al anuncio de Japón sobre el TPP, el viceministro de Comercio de China, Yu Jianhua, aclaró de inmediato la posición de Beijing diciendo: “El TPP ha establecido puntos de referencia muy altos, tendremos que esperar y ver si todos estos miembros alcanzarán ese alto punto de referencia”. Sus comentarios reflejan una visión más amplia en Beijing de que el TPP no armoniza con su diseño de arquitectura regional, que se centra más en la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN). En términos del porcentaje que cada nación representa en la economía global, ASEAN+3, centrado en China, tiene alrededor del 23 por ciento, mientras que los nueve miembros del TPP, excluyendo a Japón, representan alrededor del 27 por ciento. Dado el 26 por ciento de la UE, es posible creer que la economía global está emergiendo en tres segmentos bajo China, la UE y Estados Unidos. Sin embargo, la participación de Japón en el TPP es suficiente para descartar tales pensamientos; junto con Canadá y México, el TPP representaría entonces el 39 por ciento. Por lo tanto, el plan de Beijing para construir su propia arquitectura regional ahora enfrenta un serio obstáculo.

Tercer asalto: la reunión de la EAS en Bali

Una semana después, el escenario se trasladó nuevamente a la reunión de la EAS en Bali, Indonesia. Durante esta reunión, se adoptaron dos declaraciones, la “Declaración de la Cumbre de Asia Oriental sobre los Principios para Relaciones Mutuamente Beneficiosas” y la “Declaración de la 6ª Cumbre de Asia Oriental sobre Conectividad de la ASEAN”, para regular la membresía de la EAS y promover esfuerzos para facilitar vínculos más fuertes entre los países de la ASEAN. Esto parecería indicar un progreso fluido en la reunión de la EAS en Bali. Sin embargo, es importante entender que la EAS se ha convertido ahora en el canal oficial para que Estados Unidos ejerza influencia en el orden regional en Asia Oriental. Además, a medida que el ring de boxeo para China y Estados Unidos se ha reducido y vuelto más específico, la guerra psicológica se ha vuelto más aguda entre los dos países. Estados Unidos se unió a la EAS solo en 2010 y luego anunció que haría de la EAS “la institución de seguridad y política fundamental para Asia”, lo que pareció indicar que Washington operaría a través de la EAS para controlar a China. De hecho, el presidente Barack Obama ignoró las repetidas advertencias de Beijing y planteó el tema del Mar de China Meridional en la cumbre de la EAS en Bali, lo que permitió que la mayoría de los países del sudeste asiático participantes, excepto Myanmar y Camboya, discutieran el asunto. Estados Unidos volvió a tocar temas sensibles con China al presionar para que Myanmar albergara la cumbre de la EAS de 2014. Beijing sospecha que Washington está tratando de restablecer lazos con Myanmar como parte de una estrategia de contención. En respuesta, China anunció un plan de ayuda estimado en tres mil millones de dólares para el desarrollo de la industria marina de Indonesia y estableció el Comité de Cooperación en Conectividad ASEAN-China para fortalecer sus vínculos con los países del sudeste asiático.

Si bien es cierto que el conflicto entre China y Estados Unidos se manifestó en cierta medida durante las reuniones de la APEC y la EAS, sería demasiado simplista concluir que la EAS es ahora un nuevo campo de batalla entre los dos países. Beijing ha declarado repetidamente su preferencia por ASEAN+3 como plataforma para la arquitectura regional. Cabe señalar que China no solo aceptó el lanzamiento de la EAS y consintió la entrada de India, Australia y Nueva Zelanda como miembros, sino que también aceptó la participación de Estados Unidos en 2010. A partir de esto, se puede decir que la EAS será una plataforma restringida donde coexistirán la competencia y la cooperación. Esta afirmación se basa en el hecho de que China ha mostrado una actitud flexible hacia otras alternativas de cooperación regional, a pesar de haber abogado firmemente por ASEAN+3 como plataforma para la arquitectura regional. El desafío entonces para el futuro de la arquitectura regional en Asia Oriental será cómo armonizar diversos diseños en lugar de seleccionar un diseño sobre otro.

El futuro de la arquitectura global y recomendaciones de política para Seúl

Las tres cumbres mencionadas anteriormente revelan el camino futuro de la arquitectura global. Como tales, hay tres puntos principales en los que centrarse. El primero es el impacto del ascenso de China en el G20 y también el futuro de la gobernanza global. La cumbre del G20 en Cannes reveló que la emergencia de China no ha tenido el efecto positivo esperado en el estatus del G20. Reflejando no solo la política de poder, sino también la política de redes y la complejidad de las relaciones internacionales, se esperaba que el G20 fuera una alternativa para la nueva gobernanza global. Sin embargo, la crisis de la Eurozona no fomentó una respuesta en red en el G20. Más bien, resultó solo en una mayor dependencia de China, que ha surgido como la segunda economía más grande y posee las mayores reservas de divisas. El futuro del G20 ahora depende de cómo pueda asociar a las potencias emergentes como China al formato del G20, más allá de la competencia actual entre China y Estados Unidos o entre países desarrollados y emergentes.

Segundo, la complejidad del TPP, que fue el principal tema de conflicto durante la cumbre de la APEC, es también un área importante que requiere una interpretación cuidadosa. No hay duda de que el TPP es un movimiento estratégico basado en un pensamiento a largo plazo que va más allá de las cuestiones de libre comercio. Por otro lado, el tipo de orden/arquitectura regional que Washington y Tokio querrían establecer estará vinculado al grado de libre comercio. Por lo tanto, hasta qué punto Estados Unidos ajuste su acuerdo de libre comercio con Japón para aplacar las demandas políticas internas será un barómetro para medir si el TPP es crucial para equilibrar a China.

Tercero, el escenario de Asia Oriental se enfrenta a un doble desafío: cómo definir la relación entre ASEAN+3 y la EAS, y cómo armonizar la EAS con la APEC o el TPP. A este respecto, el poder del conocimiento para interconectar los intereses complicados de diferentes países y lograr un entendimiento entre otros es significativo. La forma y las características de la arquitectura regional en Asia Oriental se decidirán por qué país, ya sea China o Estados Unidos, obtiene este poder del conocimiento.

¿Qué respuesta debería elegir Corea del Sur ante la probable rápida evolución de la política internacional en 2012? Corea del Sur debe primero establecer la estrategia futura para su gobernanza global basada en un claro reconocimiento del estatus del G20 y sus roles. El lanzamiento del G20 pareció materializar el ascenso de los demás, donde los países en desarrollo como China, India, Brasil y Corea del Sur podrían participar activamente en el establecimiento y operación de la gobernanza global. Sin embargo, la cumbre de Cannes reveló que la realidad aún no cumple esta expectativa. La realidad de que el ascenso de China podría desafiar el estatus del G20, a pesar de que ha sido considerado un marco fundamental en la nueva arquitectura global, tiene un gran impacto para Corea del Sur, que tuvo la oportunidad de participar en el proceso de operación de la gobernanza global desde la cumbre de Seúl de 2010. Corea del Sur había logrado desarrollar el Consenso de Seúl para el Desarrollo y proporcionó una plataforma para discutir nuevas agendas centradas en el desarrollo sostenible y el medio ambiente. Dado que estas agendas fueron marginadas en la cumbre de Cannes, Corea del Sur debe ahora esforzarse más en cooperar con otros miembros del G20 para garantizar que las agendas establecidas en la cumbre de Seúl continúen discutiéndose en futuras reuniones del G20 junto con nuevas agendas. Al mismo tiempo, Corea del Sur también necesita comprender que la arquitectura global actual se encuentra en medio de un “proceso G-x”, y por lo tanto, no debe invertir todo su tiempo y energía en el G20, sino también considerar otras alternativas.

Segundo, Corea del Sur también necesita buscar otras estrategias de redes que puedan complementar su estrategia actual centrada en los TLC bilaterales. Como se vio en la cumbre de la APEC y la reunión de la EAS, los principales países ahora compiten entre sí para idear estrategias de redes que puedan atraer a otros países a unirse a ellos. Los TLC con Estados Unidos y la Unión Europea fueron sin duda logros importantes en la política de TLC del gobierno surcoreano. Si Seúl logra su objetivo de formar redes de TLC con China y Japón, entonces podría convertirse en el único país en concluir TLC con los cuatro principales bloques económicos. Sin embargo, la decisión de Japón de participar en el TPP significa que existe la posibilidad de que la estrategia de red de TLC de Corea del Sur se desvíe al ser absorbida por la estrategia más amplia de diseño de la arquitectura regional. Para evitar esto, Seúl debe forjar herramientas más diversas en cuanto a su estrategia de arquitectura global y regional. En este contexto, es deseable definir la posición de cada país sobre el TLC China-Japón-República de Corea para mayo de 2012, cuando se celebrará la cumbre trilateral entre China, Japón y Corea del Sur.

Finalmente, Corea del Sur necesita establecer una estrategia de nexo económico-seguridad. La agenda de las tres cumbres mencionadas anteriormente se centró obviamente en asuntos económicos, pero siempre ha habido consideraciones estratégicas subyacentes a esos temas económicos. En otras palabras, están participando en un evento deportivo de economía, pero su juego real está más estrechamente relacionado con la seguridad. Dado que la política internacional en el siglo XXI ha estado cambiando rápidamente hacia una estructura de complejidad, el nexo económico-seguridad continuará evolucionando más rápidamente. Tal realidad es un asunto bastante crítico para Corea del Sur, que continúa manteniendo su relación de alianza con Estados Unidos en términos de seguridad, mientras aumenta su dependencia económica con China.■

Preparado por el Centro de Investigación de la Iniciativa de Seguridad de Asia en el Instituto de Asia Oriental. El Instituto de Asia Oriental, una institución central de la Iniciativa de Seguridad de Asia, agradece a la Fundación MacArthur por su generosa subvención y continuo apoyo. Este comentario ha sido traducido del original el 16 de enero de 2012. Este comentario se produce con la ayuda de Yang Gyu Kim, Stephen Ranger y Seongmin Yoo.