[EAI评论第25期] 中国、美国与不断变化的全球架构

李承柱是中央大学政治学与国际关系学教授。李教授拥有加州大学伯克利分校政治学博士学位。

随着中国和美国在2012年迎来领导层更迭的前景，东亚地区面临不确定性和不稳定的可能性很高。尽管存在这些担忧，但预计当前的全球治理结构将有助于缓解这一转型时期的困难。鉴于全球治理的重要性，关注全球和区域架构的变化并思考韩国应如何应对这一挑战就显得尤为必要。2011年11月举行的一系列密切相关的峰会，便是中国和美国为塑造区域和全球架构而展开角力的场合。这些会议包括11月3日的G20戛纳峰会、11月12日的亚太经济合作组织（APEC）峰会以及11月19日的东亚峰会（EAS）。重要的是要关注北京和华盛顿在这几次会议上得以审视彼此意图和能力的事实。从这个意义上说，这些会议如同在一场三回合的拳击比赛，只不过比赛中使用的不是武力，而是21世纪国际政治中相互作用以设计区域和全球架构的复杂要素。这些要素包括国际关系中的权力政治、制度和网络中的合作与冲突，以及能够通过共享新秩序愿景来达成国家间共识的知识力量。

第一回合：G20戛纳峰会

自2008年全球金融危机爆发以来，世界进入了寻求应对危机挑战的各种替代方案的“G-x进程”。在可行的选项中，G20已成为一个分享发达国家和发展中国家应对全球金融危机政策的平台，并因此而备受瞩目。由于G20是在危机期间发展起来的，此次会议既是危机的产物，也是危机的受益者。在欧洲债务危机背景下举行的G20戛纳峰会，本应是重申G20作为国际经济合作首要论坛和全球治理中心的机会。然而，在戛纳峰会前夕，希腊总理乔治·帕潘德里欧宣布将就欧盟对希腊的救助计划举行全民公投，这一切都改变了。这导致G20论坛无法成为任何复苏的主要监督者，因为它本身被危机所掩盖。戛纳峰会确实在一些问题上取得了一些进展，例如G20商业峰会、工会间的社会对话、气候变化以及对避税天堂的制裁。然而，不仅2010年首尔峰会上确定的发展问题几乎没有后续跟进，而且法国为此次峰会准备的主要议题也被欧洲债务危机边缘化了。这充分揭示了G20作为新议程讨论中心的局限性。

随着欧元区危机加剧，欧洲失去了大部分独立解决危机的能力。因此，在2011年10月26日，即G20戛纳峰会前夕，新兴国家被问及是否能够成为解决债务危机的可行贡献者。毋庸置疑，作为拥有最大外汇储备的国家，中国的角色备受瞩目。对于美国而言，其无法在解决危机方面发挥主导作用，意味着它只能旁观中国在国际关系中日益增强的作用。一个有趣的讽刺是，美国允许中国在G20戛纳峰会上被要求向欧洲主要国家提供财政援助，而G20最初曾被用来就人民币升值等问题向北京施压。官方层面，中国平静地回应称，其外汇储备不足以解决欧洲债务危机问题，并仅发表了外交辞令，表示相信欧洲国家有能力克服危机。然而，在幕后，北京却将提供欧洲财政援助的要求与美国给予其永久正常贸易关系地位的问题小心地联系起来。总的来说，戛纳峰会成为了一个确保中国地位得到巩固的舞台，而其他问题则进展甚微。从这个角度来看，中国的崛起实际上产生了一个意想不到的结果，即削弱了G20的作用，而G20本应被期望发展成为反映国际关系新现实的可靠的全球治理论坛。戛纳峰会结果的主要责任在于欧元区国家，如法国和德国，它们过分看重在G20之外达成的官方和非官方协议，因此未能将欧洲债务危机列入G20的正式议程。美国也负有部分责任，因为它没有推动欧洲国家通过G20解决债务危机。

第二回合：APEC夏威夷峰会

十天之内，舞台从欧洲转移到亚洲。如果说戛纳峰会是北京和华盛顿在欧洲问题上的较量，那么APEC峰会则是一场全面的拉锯战。冲突始于11月11日，即峰会召开前一天，日本首相野田佳彦宣布日本将寻求加入《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）。此举旨在帮助日本东北地区从地震灾后重建中恢复，并促进亚太地区的未来发展。随后，加拿大和墨西哥也发表了类似声明，导致TPP成为APEC峰会讨论的主要议程，尽管它并未列入正式议程。从美国的角度来看，日本的声明具有双重意义。首先，与文莱、智利、秘鲁、新西兰和新加坡等较小经济体进行TPP谈判，只能带来切实的成果。因此，日本的参与将是扩大TPP经济效益的有效途径。然而，日本国内对TPP存在一些反对声音，不仅来自自由民主党，也来自执政的民主党内部。因此，日本可能调整其TPP参与谈判计划并缩小其经济自由度是不足为奇的。

其次，华盛顿积极欢迎日本参与的原因在于，TPP的战略价值远远超出了经济范畴。尽管TPP是一个旨在发展高水平自由贸易的经济议题，但它也有助于塑造亚洲未来的区域架构。对于宣称美国是太平洋大国的奥巴马政府来说，TPP将是其重新连接亚洲的途径。然而，这正是中美冲突的根源。针对日本关于TPP的声明，中国商务部副部长于建华立即阐述了北京的立场，称：“TPP设定了非常高的基准，至于所有这些成员国是否能达到这个高基准，我们还有待观察。”他的言论反映了北京普遍的观点，即TPP与其更侧重于东南亚国家联盟（ASEAN）的区域架构设计不符。从各国在全球经济中所占比例来看，以中国为中心的东盟+3（ASEAN+3）约占23%，而TPP的九个成员国（不包括日本）约占27%。考虑到欧盟占26%，人们可以相信，全球经济正呈现出中国、欧盟和美国三个板块的格局。然而，日本的参与足以打消这种想法，再加上加拿大和墨西哥，TPP的份额将达到39%。因此，北京构建自身区域架构的计划现在面临严峻的障碍。

第三回合：巴厘岛东亚峰会（EAS）

一周后，舞台再次转移到印度尼西亚巴厘岛的东亚峰会（EAS）。在此次会议上，通过了《东亚峰会关于互利关系原则的声明》和《第六次东亚峰会关于东盟互联互通的声明》，以规范EAS的成员资格并促进加强东盟国家之间联系的努力。这似乎表明巴厘岛EAS会议取得了顺利进展。然而，重要的是要理解，EAS现在已成为美国对东亚区域秩序施加影响的官方渠道。此外，随着中国和美国之间的“拳击台”变得越来越狭窄和具体，两国之间的心理战也变得更加尖锐。美国于2010年才加入EAS，并随后宣布将EAS“打造成亚洲的基础性安全和政治机构”，这似乎表明华盛顿将通过EAS来制衡中国。事实上，奥巴马总统无视北京的反复警告，在巴厘岛EAS峰会上提出了南海问题，这使得除缅甸和柬埔寨之外的大多数与会东南亚国家得以讨论此事。美国再次触及中国敏感问题，推动缅甸主办2014年EAS峰会。北京怀疑华盛顿正试图重建与缅甸的关系，作为遏制战略的一部分。作为回应，中国宣布了一项估计为30亿美元的援助计划，用于发展印度尼西亚的海洋产业，并成立了东盟-中国互联互通合作委员会，以加强与东南亚国家的联系。

虽然中美之间的冲突在APEC和EAS会议上一定程度上有所显现，但如果就此断定EAS已成为两国之间新的战场，则过于简单化了。北京一再表示其倾向于将东盟+3作为区域架构的平台。值得注意的是，中国不仅同意启动EAS，同意印度、澳大利亚和新西兰加入成为成员，而且还接受了美国于2010年的参与。由此可见，EAS将是一个竞争与合作并存的受限平台。这一论断基于这样一个事实：尽管中国一直大力倡导东盟+3作为区域架构的平台，但它对区域合作的其他替代方案表现出了灵活的态度。那么，东亚区域架构的未来挑战将是如何协调各种设计，而不是选择一种设计而排斥另一种。

全球架构的未来与首尔的政策建议

上述三次峰会揭示了全球架构的未来路径。因此，有三个主要关注点。第一是中国的崛起对G20的影响以及全球治理的未来。G20戛纳峰会表明，中国的崛起并未对G20的地位产生预期的积极影响。G20本应反映权力政治、网络政治和国际关系的复杂性，并被期望成为新全球治理的替代方案。然而，欧元区危机并未促使G20采取网络化应对。相反，它导致了对中国这一世界第二大经济体和最大外汇储备国的更大依赖。G20的未来取决于它如何将中国等新兴大国纳入G20的框架，超越当前中国与美国之间或发达国家与新兴国家之间的竞争。

第二，作为APEC峰会冲突主要议题的TPP的复杂性，也是一个需要仔细解读的重要领域。毫无疑问，TPP是一项基于长远考虑的战略举措，其意义超越了自由贸易问题。另一方面，华盛顿和东京希望建立的区域秩序/架构的类型，将与自由贸易协定的程度挂钩。因此，美国在多大程度上调整其与日本的自由贸易协定以平息国内政治需求，将是衡量TPP是否对制衡中国至关重要的晴雨表。

第三，东亚舞台面临双重挑战：如何界定东盟+3与EAS之间的关系，以及如何使EAS与APEC或TPP相协调。在这方面，能够连接各国复杂利益并达成共识的知识力量至关重要。东亚区域架构的形态和特征，将取决于哪个国家——中国或美国——掌握了这种知识力量。

随着国际政治在2012年可能迅速演变，韩国应如何应对？韩国首先必须在清晰认识G20地位及其作用的基础上，制定其全球治理的未来战略。G20的成立似乎实现了“南方崛起”，即中国、印度、巴西和韩国等发展中国家能够积极参与全球治理的建立和运作。然而，戛纳峰会表明，现实尚未达到这一预期。中国的崛起可能挑战G20的地位，尽管它已被视为新全球架构的关键框架，这对韩国来说影响重大，因为韩国自2010年首尔峰会以来就有机会参与全球治理的运作过程。韩国成功制定了《首尔发展共识》，并提供了一个讨论可持续发展和环境等新议程的平台。由于这些议程在戛纳峰会上被边缘化，韩国现在必须更加努力地与其他G20成员合作，以确保首尔峰会制定的议程在未来的G20会议上得到持续讨论，并与新议程并列。同时，韩国还需要认识到，当前的全球架构正处于“G-x进程”之中，因此，它不应将所有时间和精力都投入到G20，而应考虑其他替代方案。

其次，韩国还需要寻求其他网络化战略，以补充其当前侧重于双边自由贸易协定（FTA）的战略。正如在APEC峰会和EAS会议上所见，主要国家现在正在竞争制定能够吸引其他国家加入的网络化战略。与美国和欧盟的自由贸易协定无疑是韩国政府自由贸易协定政策的重要成就。如果首尔实现与中国和日本建立自由贸易协定网络的宏伟目标，那么它将成为唯一一个与四大经济体都达成自由贸易协定的国家。然而，日本决定参与TPP意味着，韩国的自由贸易协定网络战略可能会因被卷入更广泛的区域架构设计战略而偏离方向。为避免这种情况，首尔必须在其全球和区域架构战略方面制定更多样化的工具。在此背景下，最好在2012年5月举行中日韩三国首脑会议之前，明确各国在中日韩自由贸易协定上的立场。

最后，韩国需要建立一种经济-安全联动战略。上述三次峰会的议程显然以经济事务为中心，但这些经济问题之下始终存在战略考量。换言之，它们参与的是一场经济领域的体育赛事，但实际的博弈更侧重于安全。鉴于21世纪的国际政治正迅速转向一种复杂的结构，经济-安全联动将继续更快地演变。对于韩国来说，这是一种相当关键的现实，它在安全方面继续维持与美国的联盟关系，同时又增加了与中国的经济依赖。■

由东亚研究所亚洲安全倡议研究中心编写。东亚研究所作为亚洲安全倡议的核心机构，感谢麦克阿瑟基金会提供的慷慨资助和持续支持。本评论于2012年1月16日从原文翻译。本评论在金圭阳、斯蒂芬·兰格和柳成民的帮助下完成。