[EAI Commentary No.25] 中国、米国、そして変化するグローバル・アーキテクチャ

李承珠（イ・スンジュ）は中央大学政治国際関係学科教授。カリフォルニア大学バークレー校で政治学博士号を取得。

2012年の中国と米国における指導者交代の可能性を背景に、東アジア地域における不安定と不確実性のリスクは高まっている。こうした懸念にもかかわらず、グローバル・ガバナンスの現行構造がこの移行期間に伴う困難を緩和すると期待されている。グローバル・ガバナンスの重要性を考慮すると、グローバルおよび地域アーキテクチャの変化を注視し、韓国がこの課題にどう対応すべきかを考察することが必要となる。2011年11月に開催された一連の密接に関連する3回の首脳会合は、中国と米国が地域およびグローバル・アーキテクチャの形成を巡って争った機会であった。これらの会合には、11月3日のG20カンヌ・サミット、11月12日のアジア太平洋経済協力（APEC）首脳会議、そして11月19日の東アジア首脳会議（EAS）が含まれる。これらの会合中に、北京とワシントンが互いの意図と能力を吟味する機会を得たという事実に注目することが重要である。その意味で、これらの会合は、武力ではなく、21世紀の国際政治における複雑な要素が地域およびグローバル・アーキテクチャの設計に相互作用する、3ラウンドのボクシングマッチに例えることができる。これらの要素には、国際関係における権力政治、制度とネットワークにおける協力と対立、そして新たな秩序のビジョンを共有することによって国々の間で合意を形成することを可能にする知識権力が含まれる。

第1ラウンド：G20カンヌ・サミット

2008年の世界金融危機の発生以来、世界は危機の課題に対処するための多様な選択肢を模索する「G-x」プロセスに入った。実行可能な選択肢の中で、G20は、世界金融危機に直面している先進国と発展途上国の両方にとって政策共有のプラットフォームとして発展してきたため、特に注目されるようになった。G20は危機の中で発展したため、この会議は危機の結果であり、同時に危機からの恩恵を受けるものでもあった。欧州債務危機の最中に開催されたG20カンヌ・サミットは、G20が国際経済協力のための最優先フォーラムであり、グローバル・ガバナンスの中心であることを再確認する機会となるはずであった。しかし、カンヌ・サミット前夜にギリシャのパパンドレウ首相が、ギリシャに対するEUの救済計画を国民投票にかけると発表したことで、すべてが変わった。その結果、G20フォーラムは、危機そのものに影を落とされたため、いかなる回復の主要な監督者となることができなくなった。カンヌ・サミットでは、G20ビジネス・サミット、労働組合間の社会対話、気候変動、租税回避地に対する制裁など、いくつかの問題で進展が見られた。しかし、2010年のソウル・サミットで特定された開発問題に対するフォローアップはほとんどなかっただけでなく、フランスが準備した主要な焦点問題は欧州債務危機によって周縁化された。これは、新たなアジェンダに関する議論の中心としてのG20の限界を多く明らかにした。

ユーロ圏危機が悪化するにつれて、欧州は危機を解決するための独立した能力のほとんどを失った。その結果、2011年10月26日、G20カンヌ・サミットの直前に、新興国は債務危機を解決するための実行可能な貢献者になれるかどうかを問われた。言うまでもなく、最大の外貨準備高を持つ中国の役割が脚光を浴びた。米国にとっては、危機解決の主導権を握ることができなかったことは、国際関係における中国の役割強化を傍観するしかないことを意味した。米国が、当初G20が人民元切り上げ問題で北京に圧力をかけるために使用されていたことを考えると、G20カンヌ・サミットで主要な欧州諸国に財政支援を提供するよう中国に依頼することを許したことは、興味深い皮肉である。公式には、中国は欧州債務危機の問題に対処するには外貨準備高が十分ではないと冷静に回答し、欧州諸国が危機を克服する能力を信じているという外交的なレトリックを述べたにすぎない。しかし、舞台裏では、北京は欧州への財政支援の要請を、米国との恒久的通常貿易関係（PNTR）の地位付与の問題と慎重に関連付けた。全体として、カンヌ・サミットは、他の問題での進展はほとんどなく、中国の強化された地位を再確認する舞台となった。この観点から見ると、中国の台頭は、国際関係の新たな現実を反映した信頼できるグローバル・ガバナンスのフォーラムとして発展することが期待されていたG20の役割を低下させるという意図せざる結果を生み出した。カンヌでの結果に対する主な責任は、フランスやドイツのようなユーロ圏諸国にある。これらの国々は、G20外で合意された公式および非公式の合意に過度に重きを置き、欧州債務危機をG20の正式な議題に含めなかった。米国も、欧州諸国にG20を通じた債務危機解決を推進しなかったため、部分的な責任がある。

第2ラウンド：APECハワイ・サミット

10日後、舞台は欧州からアジアに移った。カンヌ・サミットが北京とワシントンの欧州を巡る小競り合いであったのに対し、APECサミットは全面的な綱引きであった。対立は、サミット会議の前日である11月11日、野田佳彦首相が環太平洋パートナーシップ（TPP）交渉参加を追求すると発表したことから始まった。この取り組みの目的は、日本の東北地方の地震被害からの復興を支援するとともに、アジア太平洋地域の将来を発展させることであった。これに続いてカナダとメキシコも同様の発表を行い、TPPは正式な議題にはなかったものの、APECサミットの主要議題となった。米国にとって、日本の発表の意味合いは二重である。第一に、ブルネイ、チリ、ペルー、ニュージーランド、シンガポールといった小国とのTPP交渉は、具体的な成果をもたらすものとしてのみ考慮されるであろう。したがって、日本の参加はTPPの経済的利益を拡大するための非常に効果的な方法となるであろう。しかし、日本国内では、自由民主党だけでなく、与党・民主党内部からもTPPに対する反対意見がある。そのため、日本がTPP参加に向けた交渉計画を調整し、経済的自由のレベルを引き下げる可能性は否定できない。

第二に、ワシントンが日本の参加を好意的に受け入れた理由は、TPPが経済を超えた戦略的価値を持っているからである。TPPは高水準の自由貿易を目指す経済問題であるが、アジアにおける将来の地域アーキテクチャの設計にも役立つ可能性がある。太平洋国家であることを宣言しているオバマ政権にとって、TPPはアジアとの再接続を図る手段となるであろう。しかし、これは中国と米国の対立の根源にある。日本のTPP参加発表に関して、中国商務部次官の于建華は、「TPPは非常に高い基準を設定しているが、すべての加盟国がその高い基準に達するかどうかは、今後見守る必要がある」と述べ、北京の立場を直ちに明確にした。彼の発言は、TPPが東南アジア諸国連合（ASEAN）を中心に据えた地域アーキテクチャの設計と調和しないという北京の広範な見解を反映している。世界経済における各国の割合で見ると、中国を中心とするASEAN+3は約23パーセントであるのに対し、日本を除くTPPの9加盟国は約27パーセントを占める。EUの26パーセントを考慮すると、世界経済が中国、EU、米国の3つのセグメントの下で出現していると信じることは可能である。しかし、日本のTPP参加は、カナダとメキシコを含めるとTPPが39パーセントを占めることになるため、こうした考えを退けるのに十分である。したがって、北京が独自の地域アーキテクチャを構築する計画は、今や深刻な障害に直面している。

第3ラウンド：バリでのEAS会議

1週間後、舞台は再びインドネシアのバリで開催されたEAS会議に移った。この会議では、「相互有益な関係の原則に関する東アジア首脳会議宣言」と「ASEAN連結性に関する第6回東アジア首脳会議宣言」の2つの宣言が採択され、EASの加盟資格を規制し、ASEAN諸国間の連携強化に向けた取り組みを促進することになった。これは、バリでのEAS会議で順調な進展があったことを示唆するように見える。しかし、EASが今や米国が東アジアの地域秩序に影響力を行使するための公式なチャネルとなったことを理解することが重要である。さらに、中国と米国のボクシングリングが狭まり、より具体的になるにつれて、両国間の心理戦はより激しくなった。米国は2010年に初めてEASに参加し、その後、EASを「アジアの安全保障および政治の基盤となる制度」にすると発表したが、これはワシントンがEASを通じて中国を牽制しようとしていることを示唆するように見えた。実際、バラク・オバマ大統領は北京からの度重なる警告を無視し、バリでのEASサミットで南シナ海問題を提起した。これにより、ミャンマーとカンボジアを除くほとんどの参加東南アジア諸国がこの問題を議論することになった。米国は、北京がミャンマーを封じ込め戦略の一環として関係を再構築しようとしていると疑っているため、ミャンマーに2014年のEASサミットを主催するよう働きかけることで、再び中国にとって敏感な問題に触れた。これに対し、中国はインドネシアの海洋産業開発のために推定30億ドルの援助計画を発表し、東南アジア諸国との連携を強化するためにASEAN・中国連結性協力委員会を設立した。

APEC会議とEAS会議の期間中、中国と米国の対立はある程度顕在化した一方で、EASが両国間の新たな戦場になったと結論付けるのはあまりにも単純化しすぎであろう。北京は地域アーキテクチャのプラットフォームとしてASEAN+3を繰り返し支持してきた。中国はEASの開始に同意し、インド、オーストラリア、ニュージーランドの加盟を認め、さらに2010年には米国の参加も受け入れたことに留意すべきである。このことから、EASは競争と協調が共存する限定的なプラットフォームになると言える。この主張は、中国が地域アーキテクチャのプラットフォームとしてASEAN+3を強く主張しているにもかかわらず、地域協力の他の選択肢に対して柔軟な姿勢を示してきたという事実に根差している。したがって、東アジアにおける地域アーキテクチャの将来の課題は、一つの設計を選択するのではなく、多様な設計を調和させる方法にかかっている。

グローバル・アーキテクチャの将来とソウルへの政策提言

上記3回の首脳会合は、グローバル・アーキテクチャの将来の道筋を明らかにしている。したがって、注目すべき3つの主要な点がある。第一に、G20への中国の台頭の影響と、グローバル・ガバナンスの将来である。G20カンヌ・サミットは、中国の台頭がG20の地位に期待されたような肯定的な影響を与えなかったことを明らかにした。権力政治だけでなく、ネットワーク政治や国際関係の複雑さを反映して、G20は新たなグローバル・ガバナンスの代替となることが期待されていた。しかし、ユーロ圏危機はG20におけるネットワーク化された対応を促さなかった。むしろ、第二の経済大国となり、最大の外貨準備高を保有する中国への依存をさらに高める結果となった。G20の将来は、現在の中国と米国の間の競争、あるいは先進国と新興国の間の競争を超えて、いかにして中国のような新興大国をG20のフォーマットに組み込むかにかかっている。

第二に、APECサミットの主要な対立点であったTPPの複雑さも、慎重な解釈を必要とする重要な領域である。TPPが自由貿易問題を超えた長期的な思考に基づいた戦略的動きであることは疑いの余地がない。一方で、ワシントンと東京が確立したい地域秩序/アーキテクチャの種類は、自由貿易協定の程度と結びつくであろう。したがって、米国が国内の政治的需要をなだめるために日本との自由貿易協定をどの程度調整するかは、TPPが中国に対抗するための重要な要素であるかどうかを測る指標となるであろう。

第三に、東アジアの舞台は二重の課題に直面している。すなわち、ASEAN+3とEASの関係をどのように定義するか、そしてEASをAPECやTPPとどのように調和させるかである。この点において、異なる国々の複雑な利害関係を相互接続し、他者間の理解を引き出すための知識権力が重要となる。東アジアにおける地域アーキテクチャの形状と特性は、中国と米国のどちらの国がこの知識権力を獲得するかによって決定されるであろう。

2012年には国際政治が急速に進化する可能性が高い中、韓国はどのような対応を選択すべきか。韓国はまず、G20の地位とその役割を明確に認識した上で、グローバル・ガバナンスの将来戦略を確立しなければならない。G20の設立は、中国、インド、ブラジル、韓国のような発展途上国がグローバル・ガバナンスの確立と運営に積極的に関与できる「世界の台頭」を実現するように見えた。しかし、カンヌ・サミットは、現実がまだこの期待に追いついていないことを明らかにした。中国の台頭が、新たなグローバル・アーキテクチャにおける重要な枠組みと見なされてきたにもかかわらず、G20の地位に挑戦する可能性があるという現実は、2010年のソウル・サミット以来、グローバル・ガバナンスの運営プロセスに参加する機会を得た韓国にとって大きな影響を与える。韓国はソウル開発コンセンサスを策定し、持続可能な開発と環境に焦点を当てた新たなアジェンダを議論するためのプラットフォームを提供することに成功した。これらのアジェンダはカンヌ・サミットで周縁化されたため、韓国は、ソウル・サミットで確立されたアジェンダが、新たなアジェンダとともに将来のG20会議で引き続き議論されるように、他のG20メンバーと協力するためにより一層努力しなければならない。同時に、韓国は現在のグローバル・アーキテクチャが「G-xプロセス」の途上にあることを理解する必要があり、したがってG20にすべての時間とエネルギーを投資するのではなく、他の選択肢も考慮しなければならない。

第二に、韓国は現在の二国間FTAに焦点を当てた戦略を補完する、他のネットワーク戦略も模索する必要がある。APECサミットとEAS会議で見られたように、主要国は現在、他国を自国に引き込むためのネットワーク戦略を考案するために競争している。米国および欧州連合とのFTAは、韓国政府のFTA政策における重要な成果であったことは間違いない。ソウルが中国と日本とのFTAネットワークを形成するという目標を達成すれば、上位4つの経済圏すべてとFTAを締結した唯一の国となる可能性がある。しかし、日本のTPP参加決定は、地域アーキテクチャの設計というより広範な戦略に引き込まれることで、韓国のFTAネットワーク戦略が逸脱する可能性があることを意味する。これを避けるために、ソウルはグローバルおよび地域アーキテクチャ戦略に関して、より多様なツールを構築しなければならない。この文脈において、2012年5月に開催される中国、日本、韓国の三者会談までに、各国の中国・日本・韓国FTAに関する立場を定義することが望ましい。

最後に、韓国は経済・安全保障のネクサス戦略を確立する必要がある。前述の3回の首脳会議のアジェンダは明らかに経済問題を中心に据えていたが、それらの経済問題の背後には常に戦略的な考慮があった。言い換えれば、彼らは経済というスポーツイベントに参加しているが、実際のプレーは安全保障により密接に関連している。21世紀の国際政治が急速に複雑な構造へと移行していることを考えると、経済・安全保障のネクサスはさらに急速に進化し続けるであろう。このような現実は、安全保障の面で米国との同盟関係を維持しつつ、中国との経済的依存を高めている韓国にとって、かなり重要な問題である。■

東アジア研究所アジア安全保障イニシアチブ研究センター作成。アジア安全保障イニシアチブの中核機関である東アジア研究所は、マッカーサー財団からの寛大な助成金と継続的な支援に感謝いたします。本解説は2012年1月16日に原文から翻訳されました。本解説は、キム・ギュバン、ステファン・レンジャー、ユ・ソンミン氏の協力を得て作成されました。