[EAI Commentary No.25] Китай, Соединенные Штаты и меняющаяся глобальная архитектура

Ли Сынчжу — профессор политологии и международных отношений Университета Чунг-Ан. Профессор Ли получил степень доктора политологии в Калифорнийском университете в Беркли.

В связи с перспективой смены руководства в Китае и Соединенных Штатах в 2012 году, существует высокая вероятность нестабильности и неопределенности в Восточно-Азиатском регионе. Несмотря на эти опасения, ожидается, что существующая структура глобального управления смягчит трудности, связанные с этим переходным периодом. Учитывая важность глобального управления, становится необходимым отслеживать изменения в глобальной и региональной архитектуре и размышлять о том, как Южная Корея должна встретить этот вызов. Трио тесно связанных саммитов, состоявшихся в ноябре 2011 года, стало именно таким случаем, когда Китай и Соединенные Штаты боролись за формирование региональной и глобальной архитектуры. Эти встречи включали саммит G20 в Каннах 3 ноября, саммит Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС) 12 ноября и Восточноазиатский саммит (ВАС) 19 ноября. Важно сосредоточиться на том факте, что во время этих встреч Пекин и Вашингтон имели возможность изучить намерения и возможности друг друга. В этом смысле эти встречи были сродни боксерскому поединку, проходившему в три раунда, используя не силу, а сложные элементы международной политики двадцать первого века, которые взаимодействуют для проектирования региональной и глобальной архитектуры. Эти элементы включают силовую политику в международных отношениях, сотрудничество и конфликт в институтах и сетях, а также знаниевую силу, которая позволяет достичь консенсуса между странами путем разделения видения нового порядка.

Первый раунд: саммит G20 в Каннах

С момента начала мирового финансового кризиса в 2008 году мир вступил в процесс «G-x», который ищет различные альтернативы для решения проблем кризиса. Среди жизнеспособных вариантов G20 стал особенно заметным, поскольку он развился в платформу для обмена политикой как развитых, так и развивающихся стран, сталкивающихся с мировым финансовым кризисом. Поскольку G20 развивался во время кризиса, встреча была одновременно продуктом и бенефициаром кризиса. Каннский саммит G20, проходивший на фоне европейского долгового кризиса, должен был стать возможностью подтвердить, что G20 является ведущим форумом для международного экономического сотрудничества и центром глобального управления. Однако все изменилось, когда премьер-министр Греции Георгиос Папандреу накануне Каннского саммита объявил, что вынесет план спасения ЕС для Греции на национальный референдум. В результате форум G20 оказался не в состоянии быть главным надзорным органом любого восстановления, поскольку он был омрачен самим кризисом. Каннский саммит продемонстрировал некоторый прогресс по ряду вопросов, таких как Бизнес-саммит G20, социальные переговоры профсоюзов, изменение климата и санкции в отношении налоговых убежищ. Однако не только было мало последующих действий по вопросам развития, определенным на Сеульском саммите в 2010 году, но и основные вопросы, подготовленные Францией, были маргинализированы европейским долговым кризисом. Это многое показало об ограничениях G20 как центра обсуждения новых повесток дня.

По мере усугубления кризиса в еврозоне Европа потеряла большую часть своей независимой способности разрешить кризис. В результате 26 октября 2011 года, незадолго до Каннского саммита G20, развивающимся странам было предложено, могут ли они быть осуществимыми вкладчиками в разрешение долгового кризиса. Само собой разумеется, что роль Китая, страны с крупнейшими валютными депозитами, оказалась в центре внимания. Для Соединенных Штатов неспособность взять на себя ведущую роль в урегулировании кризиса означала, что они могли только наблюдать за усилением роли Китая в международных отношениях. Интересна ирония того, что Соединенные Штаты позволили попросить Китай предоставить финансовую помощь ведущим европейским странам на Каннском саммите G20, учитывая, что G20 изначально использовался для оказания давления на Пекин по вопросам, связанным с повышением курса его валюты, юаня. Официально Китай спокойно ответил, что у него недостаточно валютных резервов для решения проблем европейского долгового кризиса, и лишь дипломатически заявил, что верит в способность европейских стран преодолеть кризис. Однако за кулисами Пекин тщательно связал просьбу о предоставлении финансовой поддержки Европе с вопросом о предоставлении ему статуса постоянных нормальных торговых отношений с Соединенными Штатами. В целом, Каннский саммит стал сценой для подтверждения усиленного статуса Китая, с незначительным прогрессом по другим вопросам. С этой точки зрения, подъем Китая фактически привел к непреднамеренному результату, который снижает роль G20, который, как ожидалось, будет развиваться как надежный форум для глобального управления, отражающий новые реалии международных отношений. Основная ответственность за исход в Каннах лежит на странах еврозоны, таких как Франция и Германия, которые придали слишком большой вес официальным и неофициальным соглашениям, достигнутым вне G20, и поэтому не включили европейский долговой кризис в официальную повестку дня G20. Соединенные Штаты также несут частичную ответственность, поскольку они не подталкивали европейские страны к разрешению долгового кризиса через G20.

Второй раунд: саммит АТЭС на Гавайях

Через десять дней сцена переместилась из Европы в Азию. В то время как Каннский саммит был стычкой между Пекином и Вашингтоном по поводу Европы, саммит АТЭС стал полномасштабным перетягиванием каната. Конфликт начался 11 ноября, за день до саммита, когда премьер-министр Японии Ёсихико Нода объявил, что его страна будет вести переговоры о вступлении в Транстихоокеанское партнерство (ТТП). Целью этих усилий было бы помочь северо-восточному региону Японии оправиться от последствий землетрясения, а также развивать будущее Азиатско-Тихоокеанского региона. Затем последовали аналогичные заявления Канады и Мексики, в результате чего ТТП стало частью основной повестки дня саммита АТЭС, хотя оно и не было в официальной повестке дня. С точки зрения Соединенных Штатов, последствия заявления Японии двояки. Во-первых, переговоры по ТТП с малыми экономиками, такими как Бруней, Чили, Перу, Новая Зеландия и Сингапур, будут рассматриваться только как достижение ощутимых результатов. Поэтому участие Японии будет очень эффективным способом расширения экономических выгод от ТТП. Однако в Японии существует некоторое внутреннее противодействие ТТП не только со стороны Либерально-демократической партии, но и внутри правящей Демократической партии. Поэтому неудивительно, что Япония может еще скорректировать планы переговоров о своем участии в ТТП и уменьшить уровень своей экономической свободы.

Во-вторых, причина, по которой Вашингтон положительно отреагировал на участие Японии, заключается в том, что ТТП имеет стратегическую ценность, выходящую далеко за рамки экономики. Хотя ТТП является экономическим вопросом, направленным на развитие высокого уровня свободной торговли, оно также может помочь в формировании будущей региональной архитектуры в Азии. Для администрации Обамы, провозгласившей Соединенные Штаты тихоокеанской державой, ТТП станет способом восстановить связь с Азией. Однако это лежит в основе конфликта между Китаем и Соединенными Штатами. Относительно заявления Японии по ТТП, помощник министра торговли Китая Юй Цзяньхуа немедленно разъяснил позицию Пекина, заявив: «ТТП установило очень высокие стандарты, и нам еще предстоит увидеть, достигнут ли все эти члены этого высокого стандарта». Его замечания отражают более широкое мнение, существующее в Пекине, о том, что ТТП не гармонирует с его видением региональной архитектуры, которое больше сосредоточено на Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН). С точки зрения доли каждой страны в мировой экономике, АСЕАН+3 с центром в Китае составляет около 23 процентов, в то время как девять членов ТТП, исключая Японию, составляют около 27 процентов. Учитывая 26 процентов ЕС, можно полагать, что мировая экономика формируется в три сегмента под руководством Китая, ЕС и Соединенных Штатов. Однако участие Японии в ТТП достаточно, чтобы развеять такие мысли, вместе с Канадой и Мексикой ТТП будет составлять 27 процентов. Поэтому план Пекина по построению собственной региональной архитектуры теперь сталкивается с серьезным препятствием.

Третий раунд: встреча ВАС на Бали

Через неделю сцена снова переместилась на встречу ВАС на Бали, Индонезия. В ходе этой встречи были приняты две декларации: «Декларация Восточноазиатского саммита о принципах взаимовыгодных отношений» и «Декларация 6-го Восточноазиатского саммита о связности АСЕАН», чтобы регулировать членство в ВАС и способствовать усилиям по укреплению связей между странами АСЕАН. Это могло бы указывать на плавный прогресс, достигнутый на встрече ВАС на Бали. Однако важно понимать, что ВАС теперь стал официальным каналом для влияния Соединенных Штатов на региональный порядок в Восточной Азии. Более того, поскольку боксерский ринг для Китая и Соединенных Штатов стал более узким и конкретным, психологическая война между двумя странами стала более острой. Соединенные Штаты присоединились к ВАС только в 2010 году и позже объявили, что сделают ВАС «основополагающим институтом безопасности и политики для Азии», что, казалось, указывало на то, что Вашингтон будет действовать через ВАС для сдерживания Китая. Фактически, президент Барак Обама проигнорировал неоднократные предупреждения Пекина и поднял вопрос о Южно-Китайском море на саммите ВАС на Бали, что позволило большинству участвующих стран Юго-Восточной Азии, кроме Мьянмы и Камбоджи, обсудить этот вопрос. Соединенные Штаты снова затронули чувствительные вопросы с Китаем, настаивая на том, чтобы Мьянма принимала саммит ВАС в 2014 году. Пекин подозревает, что Вашингтон пытается восстановить связи с Мьянмой в рамках стратегии сдерживания. В ответ Китай объявил о плане помощи в размере около трех миллиардов долларов для развития морской индустрии Индонезии и создал Комитет по сотрудничеству в области связности АСЕАН-Китай для укрепления своих связей со странами Юго-Восточной Азии.

Хотя, несомненно, конфликт между Китаем и Соединенными Штатами в той или иной степени проявился во время встреч АТЭС и ВАС, было бы слишком упрощенно заключать, что ВАС теперь стал новым полем битвы между двумя странами. Пекин неоднократно заявлял о своем предпочтении АСЕАН+3 в качестве платформы для региональной архитектуры. Следует отметить, что Китай не только согласился на запуск ВАС и согласился на вступление Индии, Австралии и Новой Зеландии в качестве членов, но и допустил участие Соединенных Штатов в 2010 году. Из этого можно сказать, что ВАС будет ограниченной платформой, где будут сосуществовать конкуренция и сотрудничество. Это утверждение основано на том факте, что Китай проявил гибкое отношение к другим альтернативам регионального сотрудничества, несмотря на то, что он активно выступал за АСЕАН+3 в качестве платформы для региональной архитектуры. Задача для будущего региональной архитектуры в Восточной Азии будет заключаться в том, как гармонизировать различные проекты, а не выбирать один проект вместо другого.

Будущее глобальной архитектуры и рекомендации по политике для Сеула

Три упомянутые выше саммита раскрывают будущий путь глобальной архитектуры. Таким образом, есть три основных момента, на которых следует сосредоточиться. Первым является влияние подъема Китая на G20, а также будущее глобального управления. Каннский саммит G20 показал, что появление Китая не оказало такого положительного влияния на статус G20, как ожидалось. Отражая не только силовую политику, но и сетевую политику и сложность международных отношений, G20, как ожидалось, станет альтернативой новому глобальному управлению. Однако кризис еврозоны не способствовал сетевому реагированию в G20. Вместо этого он привел лишь к большей зависимости от Китая, который стал второй по величине экономикой и обладает крупнейшими валютными резервами. Будущее G20 теперь зависит от того, как оно сможет интегрировать новые развивающиеся державы, такие как Китай, в формат G20, помимо текущей конкуренции между Китаем и Соединенными Штатами или между развитыми и вновь развивающимися странами.

Во-вторых, сложность ТТП, которое было основным предметом конфликта во время саммита АТЭС, также является важной областью, требующей тщательного толкования. Нет сомнений в том, что ТТП является стратегическим шагом, основанным на долгосрочном мышлении, выходящем за рамки вопросов свободной торговли. С другой стороны, тип регионального порядка/архитектуры, который Вашингтон и Токио хотели бы установить, будет связан со степенью соглашения о свободной торговле. Поэтому то, в какой степени Соединенные Штаты скорректируют свое соглашение о свободной торговле с Японией, чтобы успокоить внутренние политические требования, будет барометром для измерения того, является ли ТТП решающим для балансирования против Китая.

В-третьих, восточноазиатская арена сталкивается с двойной проблемой: как определить отношения между АСЕАН+3 и ВАС, и как гармонизировать ВАС с АТЭС или ТТП. В этом отношении знаниевая сила, способная взаимосвязать сложные интересы различных стран и добиться взаимопонимания среди других, имеет большое значение. Форма и характеристики региональной архитектуры в Восточной Азии будут определяться тем, какая страна — Китай или Соединенные Штаты — получит эту знаниевую силу.

Учитывая, что международная политика, вероятно, будет быстро развиваться в 2012 году, какой ответ следует выбрать Южной Корее? Южная Корея должна прежде всего разработать будущую стратегию своего глобального управления, основанную на четком признании статуса G20 и его роли. Запуск G20, казалось, реализовал подъем «остальных», где развивающиеся страны, такие как Китай, Индия, Бразилия и Южная Корея, могли активно участвовать в создании и функционировании глобального управления. Однако Каннский саммит показал, что реальность пока не соответствует этим ожиданиям. Реальность того, что подъем Китая может поставить под сомнение статус G20, несмотря на то, что он считался ключевой структурой в новой глобальной архитектуре, имеет большое значение для Южной Кореи, которая имела возможность участвовать в процессе управления глобальным управлением с момента Сеульского саммита 2010 года. Южная Корея сумела разработать Сеульский консенсус по развитию и предоставила платформу для обсуждения новых повесток дня, ориентированных на устойчивое развитие и окружающую среду. Поскольку эти повестки дня были маргинализированы на Каннском саммите, Южная Корея теперь должна приложить больше усилий для сотрудничества с другими членами G20, чтобы обеспечить, чтобы установленные повестки дня Сеульского саммита продолжали обсуждаться на будущих встречах G20 наряду с новыми повестками дня. В то же время Южная Корея также должна понимать, что текущая глобальная архитектура находится в середине «процесса G-x», и поэтому она не должна вкладывать все свое время и энергию только в G20, но и рассматривать другие альтернативы.

Во-вторых, Южная Корея также должна искать другие сетевые стратегии, которые могли бы дополнить ее текущую стратегию, ориентированную на двусторонние соглашения о свободной торговле. Как было видно на саммите АТЭС и встрече ВАС, крупные страны теперь конкурируют друг с другом в разработке сетевых стратегий, которые могут привлечь другие страны к участию в них. Соглашения о свободной торговле с Соединенными Штатами и Европейским Союзом, безусловно, были важными достижениями в политике правительства Южной Кореи в области соглашений о свободной торговле. Если Сеул достигнет своей цели по формированию сетей свободной торговли с Китаем и Японией, то он может стать единственной страной, заключившей соглашения о свободной торговле с четырьмя ведущими экономическими блоками. Однако решение Японии участвовать в ТТП означает, что существует вероятность того, что стратегия Южной Кореи по созданию сети свободной торговли может отклониться, поскольку она будет втянута в более широкую стратегию формирования региональной архитектуры. Чтобы избежать этого, Сеул должен разработать более разнообразные инструменты в отношении своей стратегии глобальной и региональной архитектуры. В этом контексте желательно определить позицию каждой страны по соглашению о свободной торговле между Китаем, Японией и Республикой Корея к маю 2012 года, когда состоится трехсторонний саммит между Китаем, Японией и Южной Кореей.

Наконец, Южная Корея должна разработать стратегию экономического и безопасностного взаимодействия. Повестка дня трех упомянутых выше саммитов явно была сосредоточена на экономических вопросах, но за этими экономическими вопросами всегда стояли стратегические соображения. Другими словами, они участвуют в спортивном мероприятии по экономике, но их фактическая игра более тесно связана с безопасностью. Учитывая, что международная политика в двадцать первом веке быстро смещается к структуре сложности, взаимосвязь экономики и безопасности будет продолжать развиваться быстрее. Такая реальность является довольно критическим вопросом для Южной Кореи, которая продолжает поддерживать союзнические отношения с Соединенными Штатами в плане безопасности, одновременно увеличивая свою экономическую зависимость от Китая.■

Подготовлено Исследовательским центром Азиатской инициативы безопасности при Институте Восточной Азии. Институт Восточной Азии, являющийся основным учреждением Азиатской инициативы безопасности, выражает признательность Фонду Макартура за щедрый грант и постоянную поддержку. Данный комментарий переведен с оригинала от 16 января 2012 года. Данный комментарий подготовлен при содействии Ким Ян Гю, Стивена Рейнджера и Сонмина Ю.