[Commentaire EAI n°25] La Chine, les États-Unis et l'architecture mondiale en mutation

Seungjoo Lee est professeur de sciences politiques et de relations internationales à l'Université Chung-Ang. Le professeur Lee est titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'Université de Californie à Berkeley.

Avec la perspective d'un changement de direction en Chine et aux États-Unis en 2012, la possibilité d'instabilité et d'incertitude dans la région de l'Asie de l'Est est élevée. Malgré ces préoccupations, on s'attend à ce que la structure actuelle de gouvernance mondiale atténue les difficultés liées à cette période de transition. Compte tenu de l'importance de la gouvernance mondiale, il devient alors nécessaire de suivre les changements dans l'architecture mondiale et régionale et de réfléchir à la manière dont la Corée du Sud devrait relever ce défi. Le trio de réunions au sommet étroitement liées qui ont eu lieu en novembre 2011 a été une occasion pour la Chine et les États-Unis de se disputer la forme de l'architecture régionale et mondiale. Ces réunions comprenaient le sommet du G20 à Cannes le 3 novembre, le sommet de la Coopération économique Asie-Pacifique (APEC) le 12 novembre et le Sommet de l'Asie de l'Est (SAE) le 19 novembre. Il est important de souligner qu'au cours de ces réunions, Pékin et Washington ont eu l'occasion d'examiner les intentions et les capacités de chacun. En ce sens, ces réunions s'apparentaient à un match de boxe en trois rounds, utilisant non pas la force mais les éléments complexes de la politique internationale du XXIe siècle qui interagissent pour concevoir l'architecture régionale et mondiale. Ces éléments comprennent la politique de puissance dans les relations internationales, la coopération et le conflit dans les institutions et les réseaux, et le pouvoir du savoir qui permet un consensus entre les pays en partageant la vision d'un nouvel ordre.

Premier round : le sommet du G20 à Cannes

Depuis le début de la crise financière mondiale en 2008, le monde est entré dans le processus « G-x » qui recherche diverses alternatives pour relever les défis de la crise. Parmi les options viables, le G20 est devenu particulièrement notable car il s'est développé en une plateforme pour partager les politiques des pays développés et en développement qui sont confrontés à la crise financière mondiale. Étant donné que le G20 s'est développé pendant une crise, la réunion a été à la fois le produit et le bénéficiaire d'une crise simultanément. Le sommet du G20 à Cannes, tenu en pleine crise de la dette européenne, devait être une occasion de réaffirmer que le G20 est le forum privilégié de coopération économique internationale et le centre de la gouvernance mondiale. Tout cela a changé cependant lorsque le Premier ministre grec George Papandréou, à la veille du sommet de Cannes, a annoncé qu'il soumettrait le plan de sauvetage de l'UE pour la Grèce à un référendum national. Il en est résulté que le forum du G20 n'a pas pu être le principal superviseur d'un quelconque redressement, car il a été éclipsé par la crise elle-même. Le sommet de Cannes a montré quelques progrès sur plusieurs questions, telles que le Sommet des entreprises du G20, les discussions sociales entre les syndicats, le changement climatique et les sanctions contre les paradis fiscaux. Cependant, non seulement il y a eu peu de suivi des questions de développement identifiées lors du sommet de Séoul en 2010, mais les principales questions sur lesquelles la France s'était préparée ont été marginalisées par la crise de la dette européenne. Cela a révélé beaucoup sur les limites du G20 en tant que centre de discussion sur de nouveaux agendas.

Alors que la crise de la zone euro s'aggravait, l'Europe a perdu la majeure partie de sa capacité indépendante à résoudre la crise. Par conséquent, le 26 octobre 2011, juste avant le sommet du G20 à Cannes, les pays nouvellement développés ont été interrogés sur leur capacité à contribuer à la résolution de la crise de la dette. Il va sans dire que le rôle de la Chine, pays disposant des plus importants dépôts en devises étrangères, était sous les feux des projecteurs. Pour les États-Unis, leur incapacité à prendre la tête pour parvenir à un règlement de la crise signifiait qu'ils ne pouvaient que constater le rôle renforcé de la Chine dans les relations internationales. Il est une ironie intéressante que les États-Unis aient permis que la Chine soit invitée à fournir une aide financière aux principaux pays européens lors du sommet du G20 à Cannes, étant donné que le G20 avait initialement été utilisé pour faire pression sur Pékin concernant l'appréciation de sa monnaie, le renminbi. Officiellement, la Chine a calmement répondu qu'elle ne disposait pas de suffisamment de réserves de change pour résoudre les problèmes de la crise de la dette européenne et n'a fait que des déclarations diplomatiques affirmant sa confiance dans la capacité des pays européens à surmonter la crise. En coulisses cependant, Pékin a soigneusement associé la demande de soutien financier à l'Europe à la question de l'obtention du statut de relations commerciales normales permanentes avec les États-Unis. Dans l'ensemble, le sommet de Cannes a abouti à devenir une scène pour rassurer le statut renforcé de la Chine, avec peu de progrès sur les autres questions. De ce point de vue, la montée en puissance de la Chine a en fait produit un résultat involontaire qui dégrade le rôle du G20, qui devait se développer en un forum fiable de gouvernance mondiale reflétant les nouvelles réalités des relations internationales. La responsabilité principale du résultat à Cannes incombe aux pays de la zone euro tels que la France et l'Allemagne qui ont accordé trop d'importance aux accords officiels et non officiels conclus en dehors du G20 et n'ont donc pas mis la crise de la dette européenne à l'ordre du jour officiel du G20. Les États-Unis sont également partiellement responsables car ils n'ont pas poussé les pays européens à résoudre la crise de la dette par le biais du G20.

Deuxième round : le sommet de l'APEC à Hawaï

Dix jours plus tard, la scène s'est déplacée d'Europe en Asie. Alors que le sommet de Cannes était une escarmouche entre Pékin et Washington concernant l'Europe, le sommet de l'APEC a été un bras de fer à grande échelle. Le conflit a commencé le 11 novembre, la veille même de la réunion du sommet, lorsque le Premier ministre japonais Yoshihiko Noda a annoncé que son pays mènerait des négociations pour rejoindre le Partenariat transpacifique (TPP). L'objectif de cet effort serait d'aider la région du nord-est du Japon à se remettre des conséquences du tremblement de terre ainsi que de développer l'avenir de la région Asie-Pacifique. Cela a été suivi d'annonces similaires du Canada et du Mexique, ce qui a fait du TPP un élément central de l'ordre du jour des discussions du sommet de l'APEC, même s'il n'était pas à l'ordre du jour officiel. Du point de vue des États-Unis, les implications de l'annonce faite par le Japon sont doubles. Premièrement, les négociations du TPP avec des économies plus petites telles que Brunei, le Chili, le Pérou, la Nouvelle-Zélande et Singapour ne seraient considérées que comme apportant des réalisations tangibles. Par conséquent, la participation du Japon serait un moyen très efficace d'étendre les avantages économiques du TPP. Cependant, il existe une opposition intérieure au TPP au Japon, non seulement de la part du Parti libéral-démocrate, mais aussi de l'intérieur du Parti démocrate au pouvoir. Il ne serait donc pas surprenant que le Japon ajuste encore les plans de négociation pour sa participation au TPP et réduise le niveau de sa liberté économique.

Deuxièmement, la raison pour laquelle Washington a accueilli positivement la participation du Japon est que le TPP a une valeur stratégique bien au-delà de l'économie. Bien que le TPP soit une question économique visant à développer un haut niveau de libre-échange, il peut également contribuer à façonner l'architecture régionale future en Asie. Pour l'administration Obama, qui a proclamé que les États-Unis étaient une puissance du Pacifique, le TPP sera un moyen pour elle de renouer avec l'Asie. Ceci est cependant à la racine du conflit entre la Chine et les États-Unis. Concernant l'annonce du Japon sur le TPP, le ministre adjoint chinois du Commerce, Yu Jianhua, a immédiatement clarifié la position de Pékin en déclarant : « Le TPP a fixé des critères très élevés, nous devrons attendre et voir si tous ces membres atteindront ce niveau élevé. » Ses remarques reflètent une vision plus large à Pékin selon laquelle le TPP n'est pas harmonisé avec sa conception de l'architecture régionale, qui est davantage axée sur l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ASEAN). En termes de pourcentage que chaque nation représente dans l'économie mondiale, l'ASEAN+3 centré autour de la Chine représente environ 23 %, tandis que les neuf membres du TPP, hors Japon, représentent environ 27 %. Compte tenu des 26 % de l'UE, il est possible de croire que l'économie mondiale émerge en trois segments sous la Chine, l'UE et les États-Unis. La participation du Japon au TPP, cependant, suffit à rejeter de telles pensées ; avec le Canada et le Mexique, le TPP représenterait alors 39 %. Par conséquent, le plan de Pékin pour construire sa propre architecture régionale fait maintenant face à un obstacle sérieux.

Troisième round : la réunion du SAE à Bali

Une semaine plus tard, la scène s'est à nouveau déplacée vers la réunion du SAE à Bali, en Indonésie. Au cours de cette réunion, deux déclarations, la « Déclaration du Sommet de l'Asie de l'Est sur les principes de relations mutuellement bénéfiques » et la « Déclaration du 6e Sommet de l'Asie de l'Est sur la connectivité de l'ASEAN », ont été adoptées afin de réglementer la composition du SAE et de promouvoir les efforts visant à renforcer les liens entre les pays de l'ASEAN. Cela semblerait indiquer des progrès constants lors de la réunion du SAE à Bali. Cependant, il est important de comprendre que le SAE est devenu le canal officiel permettant aux États-Unis d'exercer une influence sur l'ordre régional en Asie de l'Est. De plus, à mesure que le ring de boxe pour la Chine et les États-Unis s'est rétréci et précisé, la guerre psychologique s'est intensifiée entre les deux pays. Les États-Unis n'ont rejoint le SAE qu'en 2010 et ont ensuite annoncé qu'ils feraient du SAE « l'institution sécuritaire et politique fondamentale pour l'Asie », ce qui semblait indiquer que Washington opérerait par le biais du SAE pour contenir la Chine. En fait, le président Barack Obama a ignoré les avertissements répétés de Pékin et a soulevé la question de la mer de Chine méridionale lors du sommet du SAE à Bali, ce qui a permis à la plupart des pays d'Asie du Sud-Est participants, à l'exception du Myanmar et du Cambodge, de discuter de la question. Les États-Unis ont de nouveau abordé des questions sensibles avec la Chine en poussant le Myanmar à accueillir le sommet du SAE en 2014. Pékin soupçonne Washington de tenter de rétablir des liens avec le Myanmar dans le cadre d'une stratégie d'endiguement. En réponse, la Chine a annoncé un plan d'aide estimé à trois milliards de dollars pour le développement de l'industrie maritime indonésienne et a créé le Comité de coopération sur la connectivité ASEAN-Chine pour renforcer ses liens avec les pays d'Asie du Sud-Est.

Bien qu'il soit certain que le conflit entre la Chine et les États-Unis se soit manifesté dans une certaine mesure lors des réunions de l'APEC et du SAE, il serait trop simpliste de conclure que le SAE est devenu un nouveau champ de bataille entre les deux pays. Pékin a maintes fois exprimé sa préférence pour l'ASEAN+3 comme plateforme d'architecture régionale. Il convient de noter que la Chine a non seulement approuvé le lancement du SAE et consenti à l'adhésion de l'Inde, de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande en tant que membres, mais a également accepté la participation des États-Unis en 2010. De cela, on peut dire que le SAE sera une plateforme limitée où la concurrence et la coopération coexisteront. Cette affirmation est basée sur le fait que la Chine a fait preuve d'une attitude flexible envers d'autres alternatives de coopération régionale, même si elle a fortement préconisé l'ASEAN+3 comme plateforme pour l'architecture régionale. Le défi pour l'avenir de l'architecture régionale en Asie de l'Est sera alors de savoir comment harmoniser des conceptions diverses plutôt que de sélectionner une conception plutôt qu'une autre.

L'avenir de l'architecture mondiale et les recommandations politiques pour Séoul

Les trois réunions au sommet mentionnées ci-dessus révèlent la voie future de l'architecture mondiale. En tant que telles, il y a trois points principaux sur lesquels se concentrer. Le premier est l'impact de la montée en puissance de la Chine sur le G20 et également sur l'avenir de la gouvernance mondiale. Le sommet du G20 à Cannes a révélé que l'émergence de la Chine n'a pas eu l'effet positif attendu sur le statut du G20. Reflétant non seulement la politique de puissance, mais aussi la politique de réseau et la complexité des relations internationales, le G20 devait être une alternative pour une nouvelle gouvernance mondiale. Cependant, la crise de la zone euro n'a pas encouragé une réponse en réseau au sein du G20. Au contraire, elle n'a entraîné qu'une dépendance accrue vis-à-vis de la Chine, qui est devenue la deuxième économie mondiale et détient les plus grandes réserves de change. L'avenir du G20 dépend désormais de la manière dont il peut associer les nouvelles puissances émergentes comme la Chine au format du G20, au-delà de la compétition actuelle entre la Chine et les États-Unis ou entre les pays développés et les pays nouvellement émergents.

Deuxièmement, la complexité du TPP, qui était la principale question de conflit lors du sommet de l'APEC, est également un domaine important qui nécessite une interprétation prudente. Il ne fait aucun doute que le TPP est une manœuvre stratégique basée sur une réflexion à long terme qui va au-delà des questions de libre-échange. D'autre part, le type d'ordre/architecture régionale que Washington et Tokyo souhaitent établir sera lié au degré de libre-échange. Par conséquent, dans quelle mesure les États-Unis ajusteront leur accord de libre-échange avec le Japon pour apaiser les demandes politiques intérieures sera un baromètre pour mesurer si le TPP est crucial pour équilibrer la Chine.

Troisièmement, la scène de l'Asie de l'Est est confrontée à un double défi : comment définir la relation entre l'ASEAN+3 et le SAE, et comment harmoniser le SAE avec l'APEC ou le TPP. À cet égard, le pouvoir du savoir pour interconnecter les intérêts complexes des différents pays et pour susciter une compréhension mutuelle est significatif. La forme et les caractéristiques de l'architecture régionale en Asie de l'Est seront déterminées par le pays – la Chine ou les États-Unis – qui obtiendra ce pouvoir du savoir.

Alors que la politique internationale est susceptible d'évoluer rapidement en 2012, quelle réponse la Corée du Sud devrait-elle choisir ? La Corée du Sud doit d'abord établir la stratégie future de sa gouvernance mondiale sur la base d'une reconnaissance claire du statut du G20 et de ses rôles. Le lancement du G20 semblait réaliser la montée des autres, où les pays en développement comme la Chine, l'Inde, le Brésil et la Corée du Sud pourraient s'engager activement dans l'établissement et le fonctionnement de la gouvernance mondiale. Cependant, le sommet de Cannes a révélé que la réalité ne correspond pas encore à cette attente. La réalité que la montée en puissance de la Chine pourrait remettre en question le statut du G20, malgré le fait qu'il ait été considéré comme un cadre essentiel de la nouvelle architecture mondiale, a un impact majeur pour la Corée du Sud, qui a eu l'occasion de participer au processus de fonctionnement de la gouvernance mondiale depuis le sommet de Séoul en 2010. La Corée du Sud avait réussi à développer le Consensus de Séoul pour le développement et avait fourni une plateforme pour discuter de nouveaux agendas axés sur le développement durable et l'environnement. Comme ces agendas ont été marginalisés lors du sommet de Cannes, la Corée du Sud doit maintenant déployer plus d'efforts pour coopérer avec les autres membres du G20 afin de garantir que les agendas établis lors du sommet de Séoul continuent d'être discutés lors des futures réunions du G20, aux côtés des nouveaux agendas. Dans le même temps, la Corée du Sud doit également comprendre que l'architecture mondiale actuelle est en plein « processus G-x », et par conséquent, elle ne doit pas investir tout son temps et son énergie dans le G20, mais aussi envisager d'autres alternatives.

Deuxièmement, la Corée du Sud doit également rechercher d'autres stratégies de réseautage qui pourraient compléter sa stratégie actuelle axée sur les ALE bilatéraux. Comme on l'a vu lors du sommet de l'APEC et de la réunion du SAE, les principaux pays sont désormais en concurrence les uns avec les autres pour concevoir des stratégies de réseautage susceptibles d'attirer d'autres pays. Les ALE avec les États-Unis et l'Union européenne ont certainement été des réalisations importantes dans la politique du gouvernement sud-coréen en matière d'ALE. Si Séoul atteint son objectif de former des réseaux d'ALE avec la Chine et le Japon, elle pourrait devenir le seul pays à conclure des ALE avec les quatre principaux blocs économiques. La décision du Japon de participer au TPP signifie cependant qu'il existe une possibilité que la stratégie de réseau d'ALE de la Corée du Sud soit déviée car elle est entraînée dans la stratégie plus large de conception de l'architecture régionale. Pour éviter cela, Séoul doit forger des outils plus diversifiés en ce qui concerne sa stratégie d'architecture mondiale et régionale. Dans ce contexte, il est souhaitable de définir la position de chaque pays sur l'ALE Chine-Japon-Corée du Sud d'ici mai 2012, date à laquelle le sommet trilatéral aura lieu entre la Chine, le Japon et la Corée du Sud.

Enfin, la Corée du Sud doit établir une stratégie de nexus économique-sécurité. L'ordre du jour des trois sommets mentionnés précédemment était clairement centré sur des questions économiques, mais il y a toujours eu des considérations stratégiques sous-jacentes à ces questions économiques. En d'autres termes, ils participent à un événement sportif économique, mais leur jeu réel est plus étroitement lié à la sécurité. Étant donné que la politique internationale au XXIe siècle s'est rapidement orientée vers une structure de complexité, le nexus économique-sécurité continuera d'évoluer plus rapidement. Une telle réalité est une question assez critique pour la Corée du Sud, qui maintient sa relation d'alliance avec les États-Unis en matière de sécurité, tout en augmentant sa dépendance économique vis-à-vis de la Chine.■

Préparé par le Centre de recherche sur l'Initiative de sécurité asiatique de l'Institut d'Asie de l'Est. L'Institut d'Asie de l'Est, une institution centrale de l'Initiative de sécurité asiatique, remercie la Fondation MacArthur pour sa généreuse subvention et son soutien continu. Ce commentaire a été traduit de l'original le 16 janvier 2012. Ce commentaire est produit avec l'aide de Yang Gyu Kim, Stephen Ranger et Seongmin Yoo.