[EAI评论第23期] 釜山论坛之后：国际发展援助体制的转型

金泽润（Taekyoon Kim）在牛津大学获得国际关系学博士学位，现任韩国女性大学（Ewha Womans University）公共政策助理教授。

釜山第四次高层论坛的意义

第四次关于援助有效性问题的高层论坛（HLF-4）于2011年11月29日至12月1日在韩国釜山举行。该论坛是为加强由经济合作与发展组织-发展援助委员会（OECD-DAC）主导的主要捐助国在对外援助方面的有效性而设立的四次高层论坛中的最后一次。继第一次高层论坛之后，第二次高层论坛通过了包含具体行动计划的《2005年巴黎宣言》。随后，在2008年第三次高层论坛（阿克拉）上，国际发展援助体制最终得以制度化。釜山第四次高层论坛旨在评估前几次论坛取得的进展，并寻求将现有的国际“援助”体制全面扩展为一个新的国际“发展”体制。鉴于联合国千年发展目标（MDGs）的最后期限是2015年，釜山第四次高层论坛作为重塑援助有效性国际治理格局的一次会议，具有特殊意义。此外，釜山论坛也是韩国软实力外交的一次试验场，这与首尔在2010年担任G20主席国期间提出的旨在缩小发达国家与发展中国家差距的“发展问题”议程相关。在此背景下，从以下三个角度评估釜山第四次高层论坛的意义至关重要。

首先，釜山论坛最积极倡导的议程是实现发展援助范式的转变，即从“援助有效性”转向“发展有效性”。这一转变促使国际发展援助体制发生多维度变化。它反映了国际社会努力摆脱仅以传统捐助国为中心的传统援助提供方式，并为一个更长期的发展计划，更广泛、更全面地纳入更多发展问题以及更多种类的援助提供者。这种新的“发展有效性”概念也体现在OECD-DAC“援助有效性”工作组连续四次会议后发布的《釜山成果文件》（BOD）草案中。然而，如果“发展有效性”这一广泛的概念没有得到恰当和具体的原则提炼，釜山第四次高层论坛就有可能仅仅重申《巴黎宣言》的五项原则。

其次，该论坛试图整合和恢复国际援助体制的治理功能，该体制在以OECD-DAC为中心的捐助者群体和奉行独立道路的非OECD-DAC捐助国（NODDs）之间存在分裂。所谓的南南合作，由中国、印度和巴西等非OECD-DAC捐助国组成，因其侧重于基础设施建设并优先考虑相互尊重和平等而受到非洲和东亚脆弱国家的广泛欢迎。然而，这可能会扰乱既定的国际援助框架。2010年关于援助有效性的讨论主要局限于以DAC及其成员国为中心的标准援助提供模式。因此，在釜山第四次高层论坛上，强制新兴捐助国参与援助有效性承诺是一项极其重要的任务。中国等主要非OECD-DAC捐助国的参与，为国际援助体制的扩张带来了初步希望，而传统捐助国在论坛上提出的南北三角合作倡议也成功地扩大了妥协的空间。

第三，釜山第四次高层论坛的另一个显著特点是其以“包容性伙伴关系”为口号，寻求鼓励国际发展领域多元行为体参与的变革。这与以往仅邀请OECD-DAC传统捐助国的论坛形成了对比。例如，在罗马的第一次高层论坛和巴黎的第二次高层论坛上，仅邀请了OECD-DAC成员国、主要多边组织和部分受援伙伴国。民间社会组织（CSOs）直到在阿克拉举行的第三次高层论坛上才被承认为发展援助领域的独立伙伴，但由于其参与程度肤浅，其提案在很大程度上未能反映在论坛的成果中。然而，釜山第四次高层论坛接纳了更广泛的参与者，从非OECD-DAC捐助国到民间社会组织（CSOs）和跨国公司等民间部门参与者。这种更广泛的参与之所以成为可能，是因为韩国本身已成功地从受援国转变为捐助国。在此背景下，韩国能够弥合受援国群体和捐助国群体之间的差距。此外，以全球发展合作组织“Better Aid”为首的民间社会组织在釜山论坛前夕组织了“民间社会组织发展有效性开放论坛”。民间社会组织努力将关于人权、性别平等和创造健康就业的政策纳入《釜山成果文件》（BOD）。多元参与者能否取得实质性成果，取决于这些行为体的诉求能在BOD最终草案中得到多大程度的反映和转化为有效政策。

新的发展合作伙伴关系与南南合作的纳入

基于上述三个特征的分析，釜山第四次高层论坛可总结为一半成功一半失败。釜山论坛通过采纳“包容性伙伴关系”模式并纳入南南合作，为国际发展体制的扩展做出了贡献。然而，这一贡献是有限的，因为《釜山成果文件》仅是一项决议，其效力低于在巴黎达成的宣言。此外，釜山论坛的成果因为了就《釜山成果文件》达成共识而在现有国际发展合作原则上做出的政治妥协而有所削弱。

首先，釜山第四次高层论坛未能将提出的“发展有效性”概念推为主流议程。这表明釜山论坛未能克服2005年《巴黎宣言》在援助有效性方面的影响。引入缺乏明确术语共识的概念，同时又强调更广泛的发展问题，使得就“发展有效性”达成实际共识变得困难。《巴黎宣言》中的援助有效性概念包括五项原则：增强自主权、援助协调、援助统一、注重成果和共同问责。《釜山成果文件》包含四项类似原则：发展中国家自主制定发展优先事项、注重成果、包容性发展伙伴关系以及相互透明和问责。除了包容性发展伙伴关系和相互透明之外，釜山论坛通过的原则几乎是对《巴黎宣言》的翻版。韩国政府提出的相互平等和可持续绿色发展概念以及民间社会组织提出的基于权利的方法并未明确包含在《釜山成果文件》中。最终，《釜山成果文件》最初拟定的标题“为发展有效性而建立的釜山伙伴关系”被修改为“为有效发展合作而建立的釜山伙伴关系”。这一变化标志着在“发展有效性”概念上的退却。

其次，将新兴捐助国纳入以中国为开端的现有国际援助体制的努力，导致了倒退性的政治妥协，限制了国际发展与合作的原则。由于传统捐助国持续的金融危机，发展援助预算有所减少。与此同时，中国、印度和巴西等新兴捐助国加大了战略性发展援助的力度。鉴于这些情况，OECD-DAC成员国正试图吸引非OECD-DAC捐助国。非洲治理倡议主席、英国前首相托尼·布莱尔在论坛上表示，中国在非洲基础设施方面的投资超过了世界银行。在釜山论坛开幕式上，美国国务卿希拉里·克林顿暗示了恢复附带条件援助和地缘政治变化的可能。她的讲话表达了美国的观点，即虽然原则上支持扩大无附带条件援助，但也警惕固守无附带条件援助可能带来的损害援助有效性的风险。她还表示，美国认为提高援助透明度可以部分弥补允许附带条件援助的不足。然而，这些言论实际上表明了美国的战略目标，即恢复因与非OECD-DAC捐助国全面合作而缩减的传统捐助国的援助预算。它们也暗示了美国旨在通过将附带条件援助纳入OECD-DAC并遏制中国的开发援助，来规范新兴捐助国滥用附带条件援助以掩盖其附属利益的行为。换言之，美国正在主导建立一种新的对外援助体制，在这种体制下，尽管存在对附带条件援助和援助非民主政权的批评，但别无选择，只能与中国等南南合作国家进行三角合作。然而，在接纳新兴捐助者的过程中，釜山第四次高层论坛通过推迟关于扩大无附带条件援助原则的共识，并部分批准附带条件援助作为一项政治交易以争取新兴捐助者的合作，在国际发展援助与合作方面迈出了倒退的一步。

最后，“包容性伙伴关系”可以被积极评价，因为各种行为体实际上参与了论坛。对签署《釜山成果文件》的新伙伴的定义范围已扩大，不仅包括传统的发达和发展中国家，还包括多边和双边机构的负责人、各类公共、民间社会、私营、议会、地方和区域组织的代表。伊斯坦布尔民间社会组织发展有效性原则也获得正式批准，提升了民间社会组织的地位。这在釜山论坛的开幕式上得到了体现，韩国总统李明博、联合国秘书长潘基文、卢旺达总统保罗·卡加梅、美国国务卿希拉里·克林顿以及“Better Aid”的代表共同宣读了一份联合声明，所有人都代表了民间社会。然而，问题在于，尽管民间社会组织的地位有所提高，但其在改善发展有效性方面的提案只有一小部分在论坛上得到实际讨论和反映。事实上，一些列入《釜山成果文件》第二稿的问题被搁置以供未来讨论，包括实现向无附带条件援助的过渡、选择国际援助透明度倡议（IATI）作为衡量透明度的标准、减少援助碎片化、建立长期援助计划以及安排釜山论坛后的监测机制。特别是，民间社会组织在人权、民主自主权、透明度和一致性政策方面的坚持并未反映在《釜山成果文件》中。这根本上归因于大多数捐助者在同意新的承诺、制定具体行动计划以履行这些承诺或设定最后期限方面表现出的犹豫或被动态度。因此，釜山第四次高层论坛可以被视为一种实际的妥协，它实现了多元行为体的参与，但未能反映多元意见。

釜山第四次高层论坛后的任务

釜山第四次高层论坛之后，仍有更多问题需要解答。最紧迫的议程是每个捐助国实施《釜山成果文件》。釜山第四次高层论坛就建立监测机制的计划达成了协议，但未能规定其具体内容。此外，应采取进一步措施，赋予IATI作为新纳入的发展援助透明度概念的标准更具约束力的力量。另一项重要的釜山论坛后任务是具体确定如何确保在“包容性伙伴关系”口号下纳入的大量新兴捐助国及其对国际标准的承诺。由于未能规定向无附带条件援助过渡的时间表，釜山论坛的气氛因在一定程度上批准附带条件援助而发生转变。因此，釜山论坛后以商业为导向的附带条件援助重新抬头，以迎合捐助国的利益，这种可能性不可忽视。为了维护国际援助体制的全球治理功能，必须讨论能够应对国际发展体制不断变化的全球合作形式。一种可能的解决方案是建立一个与三角合作相关的组织，在此组织内可以召开会议，讨论关于发展有效性和新兴非OECD-DAC捐助国政策的问题。在OECD提出的发展战略中，不仅官方发展援助（ODA），而且那些促进创新性发展资源筹集方式的战略，如托宾税和绿色税，都值得后釜山时代国际援助体制的考虑。

釜山第四次高层论坛未能准确评估《巴黎宣言》也是其局限性之一。由于过分强调鼓励多元援助相关行为体的民主参与，而未能就新的发展有效性概念达成充分共识，阻碍了发展援助体制实质内容的充实。因此，如果釜山第四次高层论坛不能修订以产生具体可行的计划，论坛达成的协议最终只会沦为空头支票。特别有必要思考如何确保联合国千年发展目标与釜山论坛后的发展援助体制之间建立有机联系，从而重建发展援助的基本原则并实现国际社会的共同目标。

韩国软实力的扩张

尽管存在局限性，釜山第四次高层论坛展示了韩国日益增长的外交软实力。对于釜山论坛，首尔成功邀请了捐助国和受援国政府、民间社会、私营企业以及多边和双边组织等多元行为体。它还通过纳入中国等新兴捐助国，有效地发挥了作为发展援助体制桥梁的作用。然而，挑战在于韩国能否在釜山论坛后的体制中继续维持传统捐助国与新兴捐助国之间的桥梁作用。在这方面，韩国政府需要采取整体性方法来理解对外援助体制的变化趋势，而不是仅仅局限于技术或区域视角。此外，必须强调取得实质性成就，例如援助脆弱国家的能力建设和确保长期发展计划的问责制，而不是追求外在扩张。韩国从最不发达国家（LDC）转变为OECD-DAC成员国的历程，也可以作为其他最不发达国家的典范。通过这种方式，韩国能够以其独特的“新村运动”等发展议程影响这些国家，并且比其他传统捐助国拥有更有效地协助此类发展的专门知识。然而，韩国推广其独特发展模式的努力应保持在合理范围内，以免与其倡导援助政策的普遍性相悖。相反，这些独特的发展模式必须融入国际援助界推广的更大发展框架中，以制定具有全球可接受性的政策。

发展援助被视为软实力的关键要素。尽管如此，应指出的是，发展援助并非仅由软实力构成，而是软硬实力的结合。因此，认识到发展援助是一种反映捐助国重要经济和政治利益的硬实力形式，而不是仅仅将其视为一种次要的软实力形式，是至关重要的。只有这样，国际社会才能更好地应对在同化发展有效性的普遍性与追求国家利益的现实之间的困境，并最终适应对外援助体制不断变化格局。面对中国以国家利益为重的援助政策与代表“援助有效性”的普遍合作体制的传统欧洲捐助国之间的冲突立场，美国采取了部分批准附带条件援助并促进与新兴捐助国合作关系的务实做法，以争取中国。在这种复杂环境中，韩国应超越仅仅追求发展有效性或国家利益的局限，在发展援助体制的建设中发挥更灵活、更全面的领导作用。■

由东亚研究所亚洲安全倡议研究中心编写。东亚研究所作为亚洲安全倡议的核心机构，感谢麦克阿瑟基金会（MacArthur Foundation）的慷慨资助和持续支持。本评论翻译自2011年12月13日的原文。本评论的完成得到了金阳圭（Yang Gyu Kim）、朴恩实（Eunsil Park）、斯蒂芬·兰格（Stephen Ranger）、卢庆实（Kyungsil Roh）和柳圣民（Seongmin Yoo）的协助。