[Comentario EAI No. 23] Después del Foro de Busan: Transformación del Régimen Internacional de Ayuda al Desarrollo

Taekyoon Kim obtuvo su doctorado en Relaciones Internacionales por la Universidad de Oxford. Actualmente es profesor asistente de políticas públicas en la Universidad Ewha Womans.

La Importancia del HLF-4 de Busan

El 4º Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda (HLF-4) se celebró en Busan, Corea del Sur, del 29 de noviembre al 1 de diciembre de 2011. Este foro fue el último de los cuatro Foros de Alto Nivel que se organizaron para mejorar la eficacia de la ayuda exterior de los principales países donantes, liderados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos-Grupo de Asistencia al Desarrollo (OCDE-GAD). Tras el primer HLF, la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda de 2005, que contiene planes de acción específicos, fue refrendada en el segundo HLF. Luego, en 2008, el régimen internacional de ayuda al desarrollo se institucionalizó finalmente con el tercer HLF en Accra. Se esperaba que el cuarto HLF en Busan evaluara el progreso realizado por los foros anteriores y buscara una expansión integral del régimen internacional de “ayuda” existente a un nuevo régimen internacional de “desarrollo”. Teniendo en cuenta que la fecha límite para los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU es 2015, el HLF-4 de Busan tuvo una importancia particular como una reorganización de la gobernanza internacional sobre la eficacia de la ayuda. Además, el Foro de Busan fue también un campo de pruebas para la diplomacia de poder blando de Corea del Sur, relacionada con las “cuestiones de desarrollo” que Seúl, durante su presidencia del G20 en 2010, presentó como un plan para reducir la brecha entre países desarrollados y en desarrollo. En este contexto, es importante evaluar la importancia del HLF-4 de Busan desde las siguientes tres perspectivas.

En primer lugar, la agenda promovida con mayor vigor por el Foro de Busan fue la de emprender un cambio de paradigma en la ayuda al desarrollo. Este cambio de “eficacia de la ayuda” a “eficacia del desarrollo” fomenta un cambio multidimensional en el régimen internacional de ayuda al desarrollo. El cambio refleja los esfuerzos de la sociedad internacional para desistir del método convencional de provisión de ayuda centrado únicamente en los donantes tradicionales, y para abarcar de manera extensa e integral más cuestiones de desarrollo, así como una variedad más amplia de proveedores de ayuda como parte de un plan de desarrollo a más largo plazo. Este nuevo concepto de “eficacia del desarrollo” también se puede encontrar en el borrador del Documento Final de Busan (DFB) que se publicó tras cuatro reuniones sucesivas del equipo de trabajo sobre “eficacia de la ayuda” de la OCDE-GAD. Sin embargo, si el concepto expansivo de “eficacia del desarrollo” no se refina con principios adecuados y concretos, el HLF-4 de Busan corre el riesgo de reiterar meramente los cinco pilares de la Declaración de París.

En segundo lugar, el foro fue un intento de integrar y restaurar la función de gobernanza del régimen de ayuda internacional, que está dividido entre el órgano de donantes centrado en la OCDE-GAD y los Donantes No OCDE-GAD (DNOD) que persiguen un camino independiente. La llamada Cooperación Sur-Sur, compuesta por DNOD como China, India y Brasil, es ampliamente bienvenida por los estados frágiles en África y Asia Oriental por su enfoque en la construcción de infraestructura y la priorización del respeto mutuo y la igualdad. Sin embargo, esto puede alterar el marco de ayuda internacional establecido. El debate sobre la eficacia de la ayuda en 2010, predominado por el régimen de la Declaración de París, se limitó en gran medida al modelo estándar de provisión de ayuda centrado en el GAD y sus estados miembros. Por lo tanto, hacer obligatoria la participación de los donantes emergentes en los compromisos de eficacia de la ayuda fue una tarea de suma importancia en el HLF-4 de Busan. La participación de los principales DNOD como China en el Foro de Busan suscitó esperanzas tentativas de una expansión del régimen de ayuda internacional, y la propuesta de los donantes tradicionales de Cooperación Triangular Sur-Sur-Norte durante el foro también tuvo éxito en ampliar el punto de compromiso.

En tercer lugar, otra característica distintiva del HLF-4 de Busan fue que tuvo lugar bajo el lema de “Asociación Inclusiva”, buscando un cambio que fomente la participación de diversos actores en el campo del desarrollo internacional en el foro. Esto contrastó con los foros anteriores donde solo se invitaba a los donantes tradicionales de la OCDE-GAD. Por ejemplo, en el HLF-1 en Roma y el HLF-2 en París, solo se invitó a los estados miembros de la OCDE-GAD, a las principales organizaciones multilaterales y a algunos países receptores asociados a los foros. Las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) solo llegaron a ser reconocidas como socios independientes en el campo de la asistencia al desarrollo en el HLF-3 en Accra, pero sus propuestas aún no se reflejaron en el resultado del foro en un grado sustancial debido al nivel superficial de su participación. Sin embargo, el HLF-4 de Busan acogió una gama mucho más amplia de participantes, desde los DNOD hasta participantes del sector civil como OSC y corporaciones multinacionales. Esta participación más amplia fue posible porque la propia Corea del Sur ha experimentado una transición exitosa de país receptor a país donante. Con este trasfondo, Corea del Sur pudo tender un puente entre el grupo de receptores y el grupo de donantes. Además, las OSC, lideradas por Better Aid, una organización mundial para la cooperación al desarrollo, organizaron el “Foro Abierto para la Eficacia del Desarrollo de las OSC” en el período previo al Foro de Busan. Las OSC se esforzaron por aplicar sus políticas sobre derechos humanos, igualdad de género y creación de empleos saludables en el Documento Final de Busan (DFB). Si la inclusión de una gama diversa de participantes puede dar resultados sustantivos depende de cuán bien se reflejen y traduzcan las demandas de estos actores en políticas efectivas en el borrador final del DFB.

Una Nueva Asociación de Cooperación al Desarrollo y la Adopción de la Cooperación Sur-Sur

Basándose en las tres características analizadas anteriormente, el HLF-4 de Busan puede resumirse como medio éxito y medio fracaso. El Foro de Busan contribuyó claramente a la expansión del régimen internacional de desarrollo al adoptar el modelo de “Asociación Inclusiva” y al acoger la Cooperación Sur-Sur. Sin embargo, esta contribución es limitada ya que el DFB es solo una resolución, inferior a la declaración alcanzada en París. Además, los resultados del Foro de Busan se vieron atenuados por los compromisos políticos realizados sobre los principios existentes de cooperación internacional para el desarrollo con el fin de alcanzar un consenso sobre el DFB.

Primero, el HLF-4 de Busan no logró promover el concepto propuesto de “eficacia del desarrollo” como agenda principal. Esto sugeriría que el Foro de Busan no tuvo éxito en superar la influencia de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda de 2005. La introducción de conceptos que carecían de un acuerdo terminológico claro, al mismo tiempo que se enfatizaban cuestiones de desarrollo más amplias, dificultó la obtención de un consenso real sobre la “eficacia del desarrollo”. El concepto de eficacia de la ayuda en la Declaración de París comprendía cinco principios: Mayor Apropiación Nacional, Alineación de la Ayuda, Armonización de la Ayuda, Enfoque en los Resultados y Responsabilidad Mutua. El DFB consta de cuatro principios similares: Apropiación Nacional de las Prioridades de Desarrollo por parte de los Países en Desarrollo, Enfoque en los Resultados, Asociaciones Inclusivas para el Desarrollo y Transparencia y Rendición de Cuentas mutuas. Excepto por las partes sobre Asociaciones Inclusivas para el Desarrollo y Transparencia Mutua, los principios adoptados en el Foro de Busan son casi una reproducción de la Declaración de París. Los conceptos de Igualdad Mutua y Desarrollo Verde Sostenible propuestos por el gobierno surcoreano y el Enfoque Basado en Derechos sugerido por las OSC no están explícitamente incluidos en el DFB. Al final, el título originalmente planeado para el DFB como “Asociación de Busan para la Eficacia del Desarrollo” fue modificado a “Asociación de Busan para la Cooperación Efectiva al Desarrollo”. Este cambio señaló un retroceso del concepto de “eficacia del desarrollo”.

Segundo, el esfuerzo por incorporar a los donantes emergentes en el régimen de ayuda internacional existente, comenzando por China, resultó en compromisos políticos regresivos que limitaron los principios del desarrollo y la cooperación internacionales. Debido a la crisis financiera en curso en los países donantes tradicionales, los presupuestos para la ayuda al desarrollo han disminuido. Al mismo tiempo, los donantes emergentes como China, India y Brasil han intensificado su ayuda estratégica al desarrollo. Dadas estas circunstancias, los estados miembros de la OCDE-GAD están intentando atraer a los DNOD. Tony Blair, presidente de la Africa Governance Initiative y ex Primer Ministro británico, declaró en el foro que China ha realizado más inversiones en la infraestructura de África que el Banco Mundial. En la ceremonia de apertura del Foro de Busan, la Secretaria de Estado de EE. UU., Hillary Clinton, insinuó la posibilidad de un resurgimiento de la ayuda ligada y cambios geopolíticos. Su discurso expresó la visión de EE. UU. de que, si bien apoya la expansión de la ayuda no ligada en principio, también es cauteloso ante el riesgo de socavar la eficacia de la ayuda que plantea la insistencia firme en la ayuda no ligada. También declaró que Estados Unidos cree en mantener la transparencia de la ayuda para compensar, al menos parcialmente, la concesión de ayuda ligada. Sin embargo, tales declaraciones indican de hecho el objetivo estratégico de EE. UU. de restaurar el presupuesto de ayuda de los donantes tradicionales, que está disminuyendo como resultado de su asociación integral con los DNOD. También denotan la intención de EE. UU. de regular la ayuda ligada que los estados donantes emergentes abusan para enmascarar sus ganancias accesorias integrándolas en la OCDE-GAD y contener la asistencia al desarrollo de China. En otras palabras, Estados Unidos está asumiendo el papel principal en la formación de un nuevo régimen de ayuda exterior donde no hay más opción que buscar la Cooperación Triangular con los estados de Cooperación Sur-Sur como China, a pesar de las críticas a la ayuda ligada y la asistencia a regímenes no democráticos. En este proceso de acoger a los donantes emergentes, sin embargo, el HLF-4 de Busan dio un paso regresivo en la asistencia y cooperación internacional para el desarrollo al diferir el consenso sobre uno de sus principios, la expansión de la ayuda no ligada, y aprobar parcialmente la ayuda ligada como un acuerdo político para obtener la cooperación de los donantes emergentes.

Por último, la “Asociación Inclusiva” puede evaluarse positivamente ya que diversos actores participaron activamente en el foro. El alcance de la definición de nuevos socios que firman el DFB se ha ampliado para incluir no solo a países en desarrollo y desarrollados tradicionales, sino también a los jefes de instituciones multilaterales y bilaterales, representantes de diferentes tipos de organizaciones públicas, de la sociedad civil, privadas, parlamentarias, locales y regionales. Los Principios de Eficacia del Desarrollo de las OSC de Estambul también fueron aprobados oficialmente, mejorando el estatus de la sociedad civil. Esto fue visible en la ceremonia de apertura del Foro de Busan, donde se leyó una declaración conjunta del Presidente de Corea del Sur, Lee Myung-bak, el Secretario General de la ONU, Ban Ki-moon, el Presidente de Ruanda, Paul Kagame, la Secretaria de Estado de EE. UU., Hillary Clinton, y el representante de Better Aid, todos en representación de la sociedad civil. El problema, sin embargo, fue que, a pesar de su mejora de estatus, solo una fracción de las propuestas de las OSC para mejorar la eficacia del desarrollo fueron realmente discutidas y reflejadas en el foro. De hecho, una serie de cuestiones incluidas en el segundo borrador del DFB se dejaron de lado para futuras discusiones, como la transición a la ayuda no ligada, la cuestión de seleccionar la Iniciativa Internacional para la Transparencia de la Ayuda (IATI) como estándar para medir la transparencia, la reducción de la fragmentación de la ayuda, el establecimiento de programas de ayuda a largo plazo y la organización de un régimen de seguimiento post-Busan. En particular, la insistencia de las OSC en los derechos humanos, la apropiación democrática, la transparencia y una política coherente no se reflejó en el DFB. Esto se atribuye fundamentalmente a la actitud reacia o pasiva de la mayoría de los donantes para acordar nuevos compromisos, crear planes de acción específicos para el cumplimiento de dichos compromisos o establecer plazos. Por lo tanto, el HLF4 de Busan puede verse como una especie de compromiso práctico, habiendo logrado la participación de diversos actores, pero sin lograr reflejar diversas opiniones.

La Misión para el Post-HLF-4 de Busan

Después del HLF-4 de Busan, hay ahora más preguntas que necesitan ser respondidas. La agenda más urgente es que cada país donante implemente el DFB. El HLF-4 de Busan logró acuerdos sobre el plan para establecer un régimen de seguimiento para junio de 2012, pero no logró estipular su contenido. Además, se deben tomar medidas adicionales para infundir un poder más vinculante en la IATI como estándar para el concepto recién incluido de transparencia de la ayuda al desarrollo. Otra tarea importante post-Busan es determinar específicamente cómo garantizar la cooperación del gran número de donantes emergentes que fueron incorporados bajo el lema de “Asociación Inclusiva” y sus compromisos con los estándares internacionales. Al no estipular el plazo para la transición a la ayuda no ligada, el ambiente en el Foro de Busan se transformó al aprobar la ayuda ligada hasta cierto punto. Por lo tanto, un resurgimiento post-Busan de la ayuda ligada de orientación comercial que atiende a los intereses de los estados donantes es una posibilidad no despreciable. Para preservar la función de gobernanza global del régimen de ayuda internacional, se deben discutir formas de cooperación global que puedan responder al panorama cambiante del régimen internacional de desarrollo. Una posible solución es establecer una organización relacionada con la Cooperación Triangular donde se puedan celebrar conferencias para discutir políticas en materia de eficacia del desarrollo y los crecientes DNOD. De las estrategias de desarrollo propuestas por la OCDE, no solo la Asistencia Oficial al Desarrollo (AOD), sino también aquellas que promueven métodos innovadores de obtención de recursos para el desarrollo, como el Impuesto Tobin y el Impuesto Verde, merecen la consideración del régimen internacional de ayuda post-Busan.

El HLF-4 de Busan también se vio limitado por su fracaso en proporcionar una evaluación precisa de la Declaración de París. La adición de contenido sustantivo al régimen de ayuda al desarrollo se vio sofocada por el excesivo énfasis en fomentar la participación democrática de diversos actores relacionados con la ayuda sin un acuerdo suficiente sobre el nuevo concepto de eficacia del desarrollo. Por lo tanto, si el HLF-4 de Busan no se revisa para producir programas concretos y prácticos, los acuerdos alcanzados en el foro solo terminarán siendo promesas vacías. Es particularmente necesaria la reflexión sobre la dirección que se podría tomar para asegurar la formación de una conexión orgánica entre los ODM de la ONU y el régimen de ayuda al desarrollo post-Busan que podría reconstruir los principios fundamentales de la ayuda al desarrollo y lograr los objetivos comunes de la comunidad internacional.

Expansión del Poder Blando de Corea del Sur

A pesar de sus limitaciones, el HLF-4 de Busan demostró el creciente poder blando diplomático de Corea del Sur. Para el Foro de Busan, Seúl invitó con éxito a diversos actores como gobiernos de países donantes y receptores, sociedad civil, empresas privadas y organizaciones multilaterales y bilaterales. También desempeñó eficazmente el papel de puente para el régimen de ayuda al desarrollo al abarcar a donantes emergentes como China. El desafío, sin embargo, es si Corea del Sur puede seguir manteniendo el puente entre los donantes tradicionales y emergentes en el régimen post-Busan. En este sentido, el gobierno surcoreano necesita adoptar un enfoque holístico para comprender las tendencias cambiantes del régimen de ayuda exterior en lugar de limitarse a perspectivas técnicas o regionales. Además, se debe poner énfasis en la producción de logros sustantivos, como la ayuda al desarrollo de capacidades de los estados frágiles y la garantía de la rendición de cuentas de los programas de desarrollo a largo plazo, en lugar de perseguir la expansión externa. La transformación de Corea del Sur de un País Menos Adelantado (PMA) a miembro de la OCDE-GAD también puede servir de modelo para otros PMA. De esta manera, Corea del Sur puede influir en dichos países con sus propias agendas de desarrollo únicas, como el movimiento Saemaul, y también posee los conocimientos para ayudar a esta forma de desarrollo de manera más efectiva que otros donantes tradicionales. Sin embargo, la promoción por parte de Corea del Sur de sus modelos de desarrollo únicos debe mantenerse dentro de límites razonables para no contradecir su defensa de la universalidad de las políticas de ayuda. Más bien, dichos modelos de desarrollo únicos deben integrarse en el marco de desarrollo más amplio promovido por la comunidad internacional de ayuda para producir políticas que sean globalmente aceptables.

La ayuda al desarrollo se considera un elemento crucial del poder blando. No obstante, cabe señalar que la ayuda al desarrollo no consiste únicamente en poder blando, ya que es en realidad una combinación de poder blando y duro. Por lo tanto, reconocer la ayuda al desarrollo como una forma de poder duro que refleja los intereses económicos y políticos vitales de los estados donantes, en lugar de percibirla meramente como una forma de poder blando secundario, es de suma importancia. Solo entonces la comunidad internacional estará mejor equipada para superar el dilema de asimilar la universalidad de la eficacia del desarrollo y la realidad de la búsqueda de intereses nacionales, y en consecuencia adaptarse al panorama cambiante del régimen de ayuda exterior. Ante las posiciones contradictorias de China, cuyas políticas de ayuda priorizan sus intereses nacionales, y los donantes europeos tradicionales, cuyo régimen de cooperación universal está representado por la “eficacia de la ayuda”, Estados Unidos ha adoptado el enfoque práctico de aprobar parcialmente la ayuda ligada y promover relaciones cooperativas con los donantes emergentes para acoger a China. En medio de este complejo entorno, Corea del Sur debería trascender los límites de perseguir únicamente la eficacia del desarrollo o los intereses nacionales, y asumir un papel de liderazgo más flexible e integral en la construcción del régimen de ayuda al desarrollo. ■

Preparado por el Centro de Investigación de la Iniciativa de Seguridad Asiática en el East Asia Institute. El East Asia Institute, una institución central de la Iniciativa de Seguridad Asiática, agradece a la Fundación MacArthur por su generosa subvención y continuo apoyo. Este comentario ha sido traducido del original del 13 de diciembre de 2011. Este comentario se produce con la ayuda de Yang Gyu Kim, Eunsil Park, Stephen Ranger, Kyungsil Roh y Seongmin Yoo.