[EAI Commentary No.23] После Форума в Пусане: Трансформация режима международной помощи в целях развития

Тхэюн Ким получил степень доктора философии в области международных отношений в Оксфордском университете. В настоящее время он является ассистентом профессора по государственной политике в Университете Ихва.

Значение 4-го Форума высокого уровня (HLF-4) в Пусане

Четвертый Форум высокого уровня по эффективности помощи (HLF-4) проходил в Пусане, Южная Корея, с 29 ноября по 1 декабря 2011 года. Этот форум был последним из четырех Форумов высокого уровня, организованных для повышения эффективности иностранной помощи со стороны основных стран-доноров под руководством Организации экономического сотрудничества и развития — Группы содействия развитию (ОЭСР-КСР). После первого HLF, Парижская декларация по повышению эффективности помощи 2005 года, содержащая конкретные планы действий, была одобрена на втором HLF. Затем в 2008 году международный режим помощи в целях развития был окончательно институционализирован на третьем HLF в Аккре. Ожидалось, что четвертый HLF в Пусане оценит прогресс, достигнутый на предыдущих форумах, и будет способствовать всестороннему расширению существующего международного режима «помощи» в новый международный режим «развития». Учитывая, что крайний срок достижения Целей развития тысячелетия ООН — 2015 год, пусанский HLF-4 имел особое значение как перестройка международного управления в области эффективности помощи. Более того, Пусанский форум также стал испытательным полигоном для дипломатии мягкой силы Южной Кореи, связанной с «вопросами развития», которые Сеул во время своего председательства в G20 в 2010 году представил как схему сокращения разрыва между развитыми и развивающимися странами. В этом контексте важно оценить значение пусанского HLF-4 с трех следующих точек зрения.

Во-первых, наиболее активно продвигаемой Пусанским форумом повесткой дня был переход от парадигмы помощи в целях развития. Этот переход от «эффективности помощи» к «эффективности развития» способствует многомерному изменению международного режима помощи в целях развития. Этот переход отражает усилия международного сообщества отказаться от традиционного метода предоставления помощи, ориентированного только на традиционных доноров, и всесторонне и комплексно охватить больше вопросов развития, а также более широкий круг поставщиков помощи в рамках более долгосрочного плана развития. Эта новая концепция «эффективности развития» также присутствует в проекте Итогового документа Пусана (BOD), опубликованном после четырех последовательных заседаний рабочей группы ОЭСР-КСР по «эффективности помощи». Однако, если расплывчатая концепция «эффективности развития» не будет уточнена соответствующими и конкретными принципами, пусанский HLF-4 рискует просто повторить пять принципов Парижской декларации.

Во-вторых, форум был попыткой интегрировать и восстановить управленческую функцию международного режима помощи, который разделен между донорским органом, ориентированным на ОЭСР-КСР, и донорами, не входящими в ОЭСР-КСР (NODDs), которые идут своим путем. Так называемое сотрудничество Юг-Юг, состоящее из NODDs, таких как Китай, Индия и Бразилия, широко приветствуется нестабильными государствами Африки и Восточной Азии за их ориентацию на создание инфраструктуры и приоритет взаимного уважения и равенства. Однако это может нарушить установленную международную структуру помощи. Дискуссия об эффективности помощи в 2010 году, в которой преобладал режим Парижской декларации, была в значительной степени ограничена стандартной моделью предоставления помощи, ориентированной на КСР и его государства-члены. Поэтому обеспечение обязательного участия развивающихся доноров в обязательствах по повышению эффективности помощи было задачей первостепенной важности на пусанском HLF-4. Участие ведущих NODDs, таких как Китай, в Пусанском форуме вызвало робкие надежды на расширение международного режима помощи, а предложение традиционных доноров о трехстороннем сотрудничестве Юг-Юг-Север в ходе форума также способствовало расширению точки компромисса.

В-третьих, еще одной отличительной чертой пусанского HLF-4 было то, что он проходил под лозунгом «Инклюзивное партнерство», стремясь к изменениям, которые поощряют участие различных акторов в области международного развития на форуме. Это контрастировало с предыдущими форумами, на которые приглашались только традиционные доноры ОЭСР-КСР. Например, на HLF-1 в Риме и HLF-2 в Париже на форумы приглашались только государства-члены ОЭСР-КСР, крупные многосторонние организации и некоторые страны-партнеры-получатели. Организации гражданского общества (ОГС) начали признаваться независимыми партнерами в области содействия развитию только на HLF-3 в Аккре, но их предложения по-прежнему не находили существенного отражения в итоговых документах форума из-за формального уровня их участия. Однако пусанский HLF-4 привлек гораздо более широкий круг участников — от NODDs до представителей гражданского сектора, таких как ОГС и транснациональные корпорации. Такое более широкое участие стало возможным благодаря тому, что сама Южная Корея успешно перешла от страны-получателя к стране-донору. Имея такой опыт, Южная Корея могла сократить разрыв между группами получателей и доноров. Кроме того, ОГС под руководством Better Aid, глобальной организации по содействию развитию, организовали «Открытый форум по эффективности развития ОГС» в преддверии Пусанского форума. ОГС стремились применить свои политики в области прав человека, гендерного равенства и создания здоровых рабочих мест в Итоговом документе Пусана (BOD). Будет ли включение разнообразных участников приносить существенные результаты, зависит от того, насколько хорошо требования этих акторов будут отражены и преобразованы в эффективную политику в окончательном проекте BOD.

Новое партнерство в области сотрудничества в целях развития и принятие сотрудничества Юг-Юг

Основываясь на трех проанализированных выше особенностях, пусанский HLF-4 можно охарактеризовать как наполовину успешный и наполовину неудачный. Пусанский форум внес явный вклад в расширение международного режима развития, приняв модель «Инклюзивного партнерства» и поддержав сотрудничество Юг-Юг. Однако этот вклад ограничен, поскольку BOD является лишь резолюцией, которая ниже декларации, принятой в Париже. Кроме того, результаты Пусанского форума были омрачены политическими компромиссами по существующим принципам международного сотрудничества в целях развития, достигнутыми для достижения консенсуса по BOD.

Во-первых, пусанский HLF-4 не смог продвинуть предложенную концепцию «эффективности развития» в качестве основной повестки дня. Это говорит о том, что Пусанский форум не смог преодолеть влияние Парижской декларации 2005 года об эффективности помощи. Введение концепций, которым не хватало четкого терминологического согласия, при одновременном акценте на более широкие вопросы развития, затруднило достижение фактического консенсуса по «эффективности развития». Концепция эффективности помощи в Парижской декларации состояла из пяти принципов: усиление права собственности, согласование помощи, гармонизация помощи, ориентация на результаты и взаимная подотчетность. BOD состоит из четырех аналогичных принципов: право собственности развивающихся стран на приоритеты развития, ориентация на результаты, инклюзивное партнерство в целях развития и взаимная прозрачность. За исключением частей, касающихся инклюзивного партнерства в целях развития и взаимной прозрачности, принципы, принятые на Пусанском форуме, являются почти воспроизведением Парижской декларации. Концепции взаимного равенства и устойчивого зеленого развития, предложенные правительством Южной Кореи, и подход, основанный на правах, предложенный ОГС, явно не включены в BOD. В конечном итоге первоначально запланированное название BOD как «Пусанское партнерство для эффективности развития» было изменено на «Пусанское партнерство для эффективного сотрудничества в целях развития». Это изменение сигнализировало об отходе от концепции «эффективности развития».

Во-вторых, усилия по интеграции развивающихся доноров в существующий международный режим помощи, начиная с Китая, привели к регрессивным политическим компромиссам, которые ограничили принципы международного развития и сотрудничества. Из-за продолжающегося финансового кризиса в традиционных странах-донорах бюджеты на помощь в целях развития сократились. В то же время развивающиеся доноры, такие как Китай, Индия и Бразилия, активизировали свою стратегическую помощь в целях развития. Учитывая эти обстоятельства, государства-члены ОЭСР-КСР пытаются привлечь NODDs. Тони Блэр, председатель Africa Governance Initiative и бывший премьер-министр Великобритании, заявил на форуме, что Китай вложил в инфраструктуру Африки больше средств, чем Всемирный банк. На церемонии открытия Пусанского форума государственный секретарь США Хиллари Клинтон намекнула на возможность возрождения связанной помощи и геополитических изменений. Ее выступление выразило точку зрения США, что, хотя они в принципе поддерживают расширение несвязанной помощи, они также опасаются риска подрыва эффективности помощи, который возникает из-за настойчивого требования несвязанной помощи. Она также заявила, что Соединенные Штаты верят в поддержание прозрачности помощи, чтобы частично компенсировать разрешение связанной помощи. Однако такие заявления фактически указывают на стратегическую цель США по восстановлению бюджета помощи традиционных доноров, который сокращается в результате их всестороннего партнерства с NODDs. Они также означают намерение США регулировать связанную помощь, которую развивающиеся государства-доноры злоупотребляют для маскировки своих дополнительных выгод, интегрируя их в ОЭСР-КСР и сдерживая помощь Китая в целях развития. Другими словами, Соединенные Штаты занимают центральное место в формировании нового режима иностранной помощи, где нет выбора, кроме как преследовать трехстороннее сотрудничество с государствами, осуществляющими сотрудничество Юг-Юг, такими как Китай, несмотря на критику связанной помощи и помощь недемократическим режимам. В процессе принятия развивающихся доноров, однако, пусанский HLF-4 сделал регрессивный шаг в международном содействии развитию и сотрудничестве, отложив консенсус по одному из его принципов — расширению несвязанной помощи — и частично одобрив связанную помощь в качестве политической сделки для получения сотрудничества развивающихся доноров.

В-третьих, «Инклюзивное партнерство» можно оценить положительно, поскольку в форуме приняли участие различные акторы. Область определения новых партнеров, подписывающих BOD, была расширена и теперь включает не только традиционные развивающиеся и развитые страны, но и руководителей многосторонних и двусторонних учреждений, представителей различных типов общественных, гражданских, частных, парламентских, местных и региональных организаций. Стамбульские принципы эффективности развития ОГС также были официально одобрены, что улучшило статус гражданского общества. Это было видно на церемонии открытия Пусанского форума, где совместное заявление было зачитано президентом Южной Кореи Ли Мён Баком, Генеральным секретарем ООН Пан Ги Муном, президентом Руанды Полом Кагаме, государственным секретарем США Хиллари Клинтон и представителем Better Aid, все они представляли гражданское общество. Однако проблема заключалась в том, что, несмотря на улучшенный статус, лишь малая часть предложений ОГС по повышению эффективности развития была фактически обсуждена и отражена на форуме. Фактически, ряд вопросов, включенных во второй проект BOD, был отложен для будущих обсуждений, включая переход к несвязанной помощи, вопрос выбора Инициативы по прозрачности международной помощи (IATI) в качестве стандарта для измерения прозрачности, сокращение фрагментации помощи, создание долгосрочных программ помощи и организацию режима мониторинга после Пусанского форума. В частности, настойчивость ОГС в отношении прав человека, демократического права собственности, прозрачности и последовательной политики не была отражена в BOD. Это следует в первую очередь отнести к неохотному или пассивному отношению большинства доноров к согласию на новые обязательства, разработке конкретных планов действий по выполнению таких обязательств или установлению сроков их выполнения. Таким образом, пусанский HLF4 можно рассматривать как своего рода практический компромисс, достигший участия разнообразных акторов, но не сумевший отразить разнообразные мнения.

Миссия после Пусанского HLF-4

После пусанского HLF-4 возникло больше вопросов, требующих ответов. Самая неотложная задача — чтобы каждая страна-донор выполнила BOD. Пусанскому HLF-4 удалось достичь соглашений по схеме создания системы мониторинга к июню 2012 года, но не удалось определить ее содержание. Кроме того, должны быть приняты дальнейшие меры для придания большей обязательной силы IATI в качестве стандарта для вновь включенной концепции прозрачности помощи в целях развития. Еще одной важной задачей после Пусана является конкретное определение того, как обеспечить сотрудничество большого числа развивающихся доноров, привлеченных под лозунгом «Инклюзивное партнерство», и их приверженность международным стандартам. Не определив сроки перехода к несвязанной помощи, атмосфера на Пусанском форуме изменилась в сторону некоторого одобрения связанной помощи. Поэтому не следует недооценивать возможность пост-пусанского возрождения коммерчески ориентированной связанной помощи, которая отвечает интересам государств-доноров. Для сохранения глобальной управленческой функции международного режима помощи необходимо обсудить формы глобального сотрудничества, которые могут реагировать на меняющийся ландшафт международного режима развития. Одним из возможных решений является создание организации, связанной с трехсторонним сотрудничеством, где могут проводиться конференции для обсуждения политики в отношении эффективности развития и растущих NODDs. Из стратегий развития, предложенных ОЭСР, заслуживают рассмотрения в рамках пост-пусанского международного режима помощи не только официальная помощь в целях развития (ODA), но и те, которые способствуют инновационным методам обеспечения ресурсов для развития, таким как налог Тобина и «зеленый» налог.

Пусанский HLF-4 также был ограничен неспособностью дать точную оценку Парижской декларации. Добавление существенного содержания в режим помощи в целях развития было подавлено чрезмерным акцентом на поощрение демократического участия различных акторов, связанных с помощью, без достаточного согласия по новой концепции эффективности развития. Следовательно, если пусанский HLF-4 не будет пересмотрен для производства конкретных и практических программ, соглашения, достигнутые на форуме, окажутся лишь пустыми обещаниями. Особую необходимость представляет осмысление направления, которое может быть предпринято для обеспечения формирования органической связи между ЦРТ ООН и пост-пусанским режимом помощи в целях развития, который мог бы реконструировать фундаментальные принципы помощи в целях развития и достичь общих целей международного сообщества.

Расширение мягкой силы Южной Кореи

Несмотря на свои ограничения, пусанский HLF-4 продемонстрировал растущую дипломатическую мягкую силу Южной Кореи. Для Пусанского форума Сеул успешно пригласил разнообразных участников, таких как правительства стран-доноров и стран-получателей, гражданское общество, частные предприятия, а также многосторонние и двусторонние организации. Он также эффективно выполнял роль моста для режима помощи в целях развития, охватывая развивающиеся доноров, таких как Китай. Однако проблема заключается в том, сможет ли Южная Корея продолжать поддерживать связь между традиционными и развивающимися донорами в пост-пусанском режиме. В этом отношении правительству Южной Кореи необходимо принять целостный подход для понимания меняющихся тенденций в режиме иностранной помощи, а не ограничиваться только техническими или региональными перспективами. Кроме того, необходимо сделать акцент на достижении существенных результатов, таких как содействие развитию потенциала нестабильных государств и обеспечение подотчетности долгосрочных программ развития, а не на стремлении к внешнему расширению. Превращение Южной Кореи из наименее развитой страны (НРС) в члена ОЭСР-КСР также может служить примером для других НРС. Таким образом, Южная Корея может влиять на такие страны своими уникальными повестками дня в области развития, такими как движение Саэмауль, а также обладает ноу-хау для оказания помощи в такой форме развития более эффективно, чем другие традиционные доноры. Однако продвижение Южной Кореей своих уникальных моделей развития должно оставаться в разумных пределах, чтобы не противоречить ее пропаганде универсальности политики помощи. Скорее, такие уникальные модели развития должны быть интегрированы в более широкую рамку развития, продвигаемую международным сообществом по оказанию помощи, для выработки политики, приемлемой на глобальном уровне.

Помощь в целях развития рассматривается как важнейший элемент мягкой силы. Тем не менее, следует отметить, что помощь в целях развития состоит не только из мягкой силы, поскольку она представляет собой сочетание как мягкой, так и жесткой силы. Поэтому крайне важно рассматривать помощь в целях развития как форму жесткой силы, отражающую жизненно важные экономические и политические интересы государств-доноров, а не воспринимать ее просто как форму вторичной мягкой силы. Только тогда международное сообщество будет лучше оснащено для преодоления дилеммы ассимиляции универсальности эффективности развития и реальности преследования национальных интересов и, следовательно, адаптируется к меняющемуся ландшафту режима иностранной помощи. Столкнувшись с противоречивыми позициями Китая, чья политика помощи ставит во главу угла его национальные интересы, и традиционных европейских доноров, чей режим универсального сотрудничества представлен «эффективностью помощи», Соединенные Штаты приняли практический подход частичного одобрения связанной помощи и содействия кооперативным отношениям с развивающимися донорами, чтобы принять Китай. В условиях этой сложной среды Южная Корея должна выйти за рамки стремления только к эффективности развития или национальным интересам и взять на себя более гибкую и всестороннюю ведущую роль в построении режима помощи в целях развития. ■

Подготовлено Центром исследований инициативы по безопасности в Азии при Институте Восточной Азии. Институт Восточной Азии, являющийся основным учреждением Инициативы по безопасности в Азии, выражает признательность Фонду Макартура за щедрый грант и постоянную поддержку. Этот комментарий переведен с оригинала от 13 декабря 2011 года. Этот комментарий подготовлен с помощью Янга Гю Кима, Ынсиль Парк, Стивена Рейнджера, Кёнсиль Ро и Сонмина Ю.