[EAI Commentary No.23] ブサン・フォーラム後：国際開発援助体制の変容

キム・テギュン（Taekyoon Kim）は、オックスフォード大学で国際関係学の博士号を取得。現在、梨花女子大学校の公共政策学部助教授を務める。

釜山HLF-4の意義

第4回開発効果向上ハイレベルフォーラム（HLF-4）は、2011年11月29日から12月1日まで韓国・釜山で開催された。このフォーラムは、経済協力開発機構・開発援助委員会（OECD-DAC）が主導する主要援助国による政府開発援助（ODA）の効果向上を目的として開催された4回のハイレベルフォーラムの最後を飾るものであった。第1回HLFに続き、第2回HLFでは具体的な行動計画を含む2005年の「パリ宣言」が採択された。そして2008年には、第3回HLF（アクラ）において、国際開発援助体制が最終的に制度化された。釜山で開催された第4回HLFでは、これまでのフォーラムの進捗を評価し、既存の国際的な「援助」体制を、新たな国際的な「開発」体制へと包括的に拡大することが期待されていた。国連ミレニアム開発目標（MDGs）の期限が2015年であることを考慮すると、釜山HLF-4は援助効果に関する国際的なガバナンスの再編成として、特別な意義を持っていた。さらに、釜山フォーラムは、韓国が2010年のG20議長国として、先進国と途上国の格差を縮小する構想として提示した「開発問題」に関連する、韓国のソフトパワー外交の試金石でもあった。この文脈において、釜山HLF-4の意義を以下の3つの観点から評価することは重要である。

第一に、釜山フォーラムで最も精力的に推進された議題は、開発援助におけるパラダイムシフトであった。この「援助効果」から「開発効果」へのシフトは、国際開発援助体制における多次元的な変化を促すものである。このシフトは、従来の援助提供中心の方法から脱却し、より長期的な開発計画の一部として、より広範な開発問題と多様な援助提供者を包括的に受け入れる国際社会の努力を反映している。この新たな「開発効果」の概念は、OECD-DACの「援助効果」作業部会による4回の連続会議を経て発表された釜山行動文書（BOD）の草案にも見られる。しかしながら、「開発効果」という広範な概念が適切かつ具体的な原則によって洗練されなければ、釜山HLF-4はパリ宣言の5つの柱を単に繰り返すだけのリスクを負うことになる。

第二に、このフォーラムは、OECD-DAC中心のドナー層と、独自の道を追求する非OECD-DACドナー（NODDs）との間で分断されている国際援助体制のガバナンス機能を統合・回復しようとする試みであった。中国、インド、ブラジルなどのNODDsから成る、いわゆる南南協力は、インフラ構築への注力と相互尊重・平等を優先する姿勢から、アフリカや東アジアの脆弱な国家に広く歓迎されている。しかし、これは確立された国際援助の枠組みを混乱させる可能性がある。2010年の援助効果に関する議論は、パリ宣言体制が主流であったが、DACとその加盟国を中心とした援助提供の標準モデルに限定されていた。したがって、釜山HLF-4において、新興ドナーの開発効果へのコミットメントへの参加を義務付けることは、極めて重要な課題であった。中国などの主要なNODDsの釜山フォーラムへの参加は、国際援助体制の拡大への暫定的な期待を生み、また、フォーラム中に従来のドナーから提案された南南三角協力の構想も、妥協点の拡大に成功した。

第三に、釜山HLF-4のもう一つの特徴は、「包摂的なパートナーシップ」というスローガンの下で開催され、国際開発分野における多様なアクターの参加を促す変化を追求したことである。これは、以前のフォーラムでOECD-DACの従来のドナーのみが招待されていたこととは対照的であった。例えば、ローマで開催されたHLF-1やパリで開催されたHLF-2では、OECD-DAC加盟国、主要な多国間機関、および一部のパートナー受入国のみがフォーラムに招待された。市民社会組織（CSO）が開発援助分野における独立したパートナーとして認識されるようになったのは、アクラで開催されたHLF-3においてであったが、その参加レベルが形式的であったため、彼らの提案はフォーラムの成果に実質的な程度で反映されることはなかった。しかし、釜山HLF-4では、NODDsからCSOや多国籍企業などの市民セクターの参加者まで、はるかに広範な参加者を受け入れた。このような広範な参加が可能になったのは、韓国自身が受入国から援助国へと移行した成功経験を持つからである。この背景により、韓国は受入国グループと援助国グループの間の橋渡しをすることができた。さらに、開発協力のためのグローバル組織であるBetter Aidが主導するCSOは、釜山フォーラムに先立ち、「CSO開発効果のためのオープンフォーラム」を組織した。CSOは、人権、ジェンダー平等、健全な雇用の創出に関する政策を、釜山行動文書（BOD）に適用するために努力した。多様なアクターの参加が実質的な成果を生むかどうかは、これらのアクターの要求が、BODの最終草案にどれだけ効果的に反映され、具体的な政策に翻訳されるかにかかっている。

新たな開発協力パートナーシップと南南協力を包摂する

上記の3つの特徴に基づくと、釜山HLF-4は成功と失敗が半々であったと総括できる。釜山フォーラムは、「包摂的なパートナーシップ」モデルを採用し、南南協力を包摂することで、国際開発体制の拡大に明らかに貢献した。しかし、この貢献は限定的である。なぜなら、BODはパリで合意された宣言よりも低い位置づけの決議に過ぎないからである。さらに、釜山フォーラムの結果は、BODに関するコンセンサスを得るために、国際開発協力の既存原則に関して行われた政治的妥協によって、その影響が薄められた。

第一に、釜山HLF-4は、「開発効果」という提案された概念を主要議題として推進することに失敗した。これは、釜山フォーラムが2005年の「援助効果に関するパリ宣言」の影響を克服することに成功しなかったことを示唆している。明確な用語上の合意を欠く概念を導入すると同時に、より広範な開発問題に焦点を当てたことは、「開発効果」に関する実際のコンセンサスを形成することを困難にした。「パリ宣言」における援助効果の概念は、5つの原則（オーナーシップの強化、援助の連携、援助の調和、成果重視、相互説明責任）から構成されていた。BODは、4つの類似した原則（開発途上国の開発優先事項のオーナーシップ、成果重視、包摂的な開発パートナーシップ、相互説明責任）から成る。包摂的な開発パートナーシップと相互説明責任に関する部分を除き、釜山フォーラムで採択された原則は、パリ宣言のほぼ再現である。韓国政府が提案した相互平等と持続可能なグリーン開発の概念、およびCSOが提案した権利ベースのアプローチは、BODに明示的に含まれていない。結局、BODの当初のタイトルであった「開発効果のための釜山パートナーシップ」は、「効果的な開発協力のための釜山パートナーシップ」に変更された。この変更は、「開発効果」の概念からの後退を示唆するものであった。

第二に、中国をはじめとする新興ドナーを既存の国際援助体制に組み込む努力は、国際開発と協力の原則を制限する後退的な政治的妥協をもたらした。従来のドナー国における継続的な財政危機により、開発援助の予算は減少している。同時に、中国、インド、ブラジルなどの新興ドナーは、戦略的な開発援助を強化している。こうした状況下で、OECD-DAC加盟国はNODDsを引きつけようとしている。アフリカ・ガバナンス・イニシアチブの議長であり、元英国首相であるトニー・ブレア氏はフォーラムで、中国はアフリカのインフラに世界銀行よりも多くの投資を行っていると述べた。釜山フォーラムの開会式では、米国務長官ヒラリー・クリントン氏が、条件付き援助の復活と地政学的な変化の可能性を示唆した。彼女のスピーチは、米国は原則として無条件援助の拡大を支持するが、無条件援助への固執がもたらす援助効果の低下のリスクも懸念しているという米国の見解を表明した。彼女はまた、米国は少なくとも部分的に条件付き援助を容認することの代償として、援助の透明性の維持を信じていると述べた。しかし、こうした発言は実際には、NODDsとの包括的なパートナーシップの結果として減少している従来のドナーの援助予算を回復するという米国の戦略的目標を示唆している。また、新興ドナー国が付属的な利益を隠すために悪用する条件付き援助を、OECD-DACに統合することによって規制し、中国の開発援助を抑制するという米国の意図を示している。言い換えれば、米国は、条件付き援助への批判や非民主的政権への支援にもかかわらず、中国のような南南協力国との三角協力（Triangular Cooperation）を追求せざるを得ない新たな外国援助体制の形成において、中心的な役割を果たしているのである。しかし、新興ドナーを包摂するこのプロセスにおいて、釜山HLF-4は、無条件援助への移行に関するコンセンサスを延期し、新興ドナーの協力を引き出すための政治的取引として条件付き援助を部分的に承認することにより、国際開発援助と協力において後退的な一歩を踏み出した。

最後に、「包摂的なパートナーシップ」は、様々なアクターが実際にフォーラムに参加したという点で、肯定的に評価できる。BODに署名する新たなパートナーの定義範囲は、従来の開発途上国および先進国だけでなく、多国間および二国間機関の長、様々な種類の公的機関、市民社会、民間企業、議会、地方および地域組織の代表者まで拡大された。イスタンブールCSO開発効果原則も正式に承認され、市民社会の地位が向上した。これは釜山フォーラムの開会式で、韓国の李明博（イ・ミョンバク）大統領、国連の潘基文（パン・ギムン）事務総長、ルワンダのポール・カガメ大統領、米国のヒラリー・クリントン国務長官、そしてBetter Aidの代表者が、市民社会を代表して共同声明を読み上げたことからも明らかである。しかし、問題は、その地位が向上したにもかかわらず、開発効果の向上に関するCSOの提案のごく一部しかフォーラムで実際に議論され、反映されなかったことである。実際、BODの第2草案に含まれていた無条件援助への移行、国際援助透明性イニシアチブ（IATI）を透明性測定の標準として選択すること、援助の断片化の削減、長期援助プログラムの確立、および釜山フォーラム後の監視体制の整備といった問題の多くが、将来の議論のために棚上げされた。特に、CSOが主張する人権、民主的なオーナーシップ、透明性、および一貫した政策は、BODに反映されなかった。これは根本的に、新たなコミットメントへの同意、これらのコミットメントの履行のための具体的な行動計画の策定、または期限の設定に関して、大多数のドナーが消極的または受動的な態度をとったことに起因すると考えられる。したがって、釜山HLF4は、多様なアクターの参加を達成したが、多様な意見を反映することに失敗した、ある種の現実的な妥協と見なすことができる。

釜山HLF-4後のミッション

釜山HLF-4の後、さらに多くの疑問に答えられる必要がある。最も緊急の課題は、各援助国がBODを実施することである。釜山HLF-4は、2012年6月までに監視体制を確立する計画について合意を形成することに成功したが、その内容を規定することには失敗した。さらに、新たに導入された開発援助の透明性という概念の標準として、IATIにより一層の拘束力を持たせるための措置を講じる必要がある。釜山フォーラム後のもう一つの重要な課題は、「包摂的なパートナーシップ」のスローガンの下で取り込まれた多数の新興ドナーの協力を確保し、国際基準へのコミットメントをどのように確保するかを具体的に決定することである。無条件援助への移行期間を規定しなかったことにより、釜山フォーラムの雰囲気は、条件付き援助をある程度承認することによって変化した。したがって、援助国の利益を優先する商業的な条件付き援助が、釜山フォーラム後に再浮上する可能性は無視できない。国際援助体制のグローバルガバナンス機能を維持するためには、国際開発体制の変化する状況に対応できるグローバル協力の形態を議論する必要がある。一つの可能な解決策は、開発効果と台頭するNODDsに関する政策を議論するための会議を開催できる、三角協力関連組織を設立することである。OECDが提示した開発戦略のうち、政府開発援助（ODA）だけでなく、トビン税やグリーン税のような、開発資源を確保するための革新的な方法を促進するものも、釜山フォーラム後の国際援助体制で検討に値する。

釜山HLF-4は、パリ宣言の正確な評価を提供できなかったという制約も抱えていた。開発援助体制に実質的な内容を加えることは、開発効果という新たな概念に関する十分な合意なしに、多様な援助関連アクターの民主的な参加を奨励することに過度に重点が置かれたことによって妨げられた。したがって、釜山HLF-4が具体的かつ実践的なプログラムを生み出すように修正されなければ、フォーラムで達成された合意は単なる空約束に終わるだろう。特に、国連MDGsと、開発援助の根本原則を再構築し、国際社会の共通目標を達成できる釜山フォーラム後の開発援助体制との有機的なつながりを確保するための方向性を熟考する必要がある。

韓国のソフトパワー拡大

釜山HLF-4はその限界にもかかわらず、韓国の増大する外交的ソフトパワーを実証した。釜山フォーラムにおいて、ソウルは政府（援助供与国および受入国）、市民社会、民間企業、多国間および二国間組織など、多様なアクターを招くことに成功した。また、中国のような新興援助国を取り込むことで、開発援助体制の橋渡し役を効果的に果たした。しかし、課題は、韓国が釜山以降の体制において、伝統的援助国と新興援助国の間の橋渡しを維持し続けられるかどうかである。この点に関して、韓国政府は、技術的または地域的な視点に限定されるのではなく、開発援助体制の変動するトレンドを理解するための包括的なアプローチを採用する必要がある。さらに、外向きの拡大を追求することよりも、脆弱な国家の能力開発を支援することや、長期的な開発プログラムのアカウンタビリティを確保することといった実質的な成果を生み出すことに重点を置かなければならない。韓国が最貧国（LDC）からOECD-DAC加盟国へと変貌したことは、他のLDCの模範ともなりうる。このように、韓国はセマウル運動のような独自の開発アジェンダをこれらの国々に影響を与えることができ、また、他の伝統的な援助国よりも効果的にこの種開発を支援するノウハウも有している。しかしながら、韓国独自の開発モデルの推進は、援助政策の普遍性の提唱と矛盾しないよう、健全な範囲内に留まるべきである。むしろ、そのような独自の開発モデルは、国際援助コミュニティによって推進されるより大きな開発フレームワークに統合され、世界的に受け入れられる政策を生み出すものでなければならない。

開発援助はソフトパワーの重要な要素と見なされている。それにもかかわらず、開発援助はソフトパワーのみで構成されるのではなく、実際にはソフトパワーとハードパワーの両方の組み合わせであることに留意すべきである。したがって、開発援助を単なる二次的なソフトパワーの形態として認識するのではなく、援助供与国の重要な経済的および政治的利益を反映するハードパワーの形態として認識することが極めて重要である。そうして初めて、国際社会は開発効果の普遍性と国益追求の現実を同化させるジレンマを克服し、ひいては開発援助体制の変動する状況に適応することができるようになる。援助政策が国益を優先する中国と、「援助効果」によって代表される普遍的な協力体制を持つ伝統的な欧州諸国の対立する立場に直面し、米国は、条件付き援助を部分的に承認し、中国を取り込むために新興援助国との協力関係を促進するという実践的なアプローチを採用してきた。この複雑な環境に直面し、韓国は、開発効果または国益のいずれかのみを追求するという限界を超越し、開発援助体制の構築において、より柔軟で包括的な主導的役割を担うべきである。■

東アジア研究所アジア安全保障イニシアチブ研究センター作成。アジア安全保障イニシアチブの中核機関である東アジア研究所は、マッカーサー財団からの寛大な助成金および継続的な支援に感謝いたします。本解説は2011年12月13日に原文から翻訳されました。本解説は、Yang Gyu Kim、Eunsil Park、Stephen Ranger、Kyungsil Roh、Seongmin Yooの協力を得て作成されました。