[Commentaire EAI n°23] Après le Forum de Busan : la transformation du régime international d'aide au développement

Taekyoon Kim est titulaire d'un doctorat en relations internationales de l'Université d'Oxford. Il est actuellement professeur adjoint en politiques publiques à l'Université Ewha Womans.

La signification du 4e Forum de haut niveau sur l'efficacité de l'aide

Le 4e Forum de haut niveau sur l'efficacité de l'aide (HLF-4) s'est tenu à Busan, en Corée du Sud, du 29 novembre au 1er décembre 2011. Ce forum était le dernier des quatre Forums de haut niveau qui ont été organisés pour améliorer l'efficacité de l'aide étrangère des principaux pays donateurs, sous la direction de l'Organisation de coopération et de développement économiques-Groupe d'aide au développement (OCDE-CAD). Suite au premier HLF, la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide de 2005, qui contient des plans d'action spécifiques, a été approuvée lors du deuxième HLF. Puis, en 2008, le régime international d'aide au développement a finalement été institutionnalisé lors du troisième HLF à Accra. Le quatrième HLF à Busan devait évaluer les progrès réalisés par les forums précédents et rechercher une expansion complète du régime international « d'aide » existant vers un nouveau régime international « de développement ». Compte tenu de l'échéance de 2015 pour les Objectifs du Millénaire pour le développement des Nations Unies, le HLF-4 de Busan revêt une importance particulière en tant que réorganisation de la gouvernance internationale en matière d'efficacité de l'aide. De plus, le Forum de Busan a également servi de banc d'essai pour la diplomatie de puissance douce de la Corée du Sud, liée aux « questions de développement » que Séoul, lors de sa présidence du G20 en 2010, a présentées comme un moyen de réduire l'écart entre les pays développés et en développement. Dans ce contexte, il est important d'évaluer la signification du HLF-4 de Busan sous les trois perspectives suivantes.

Premièrement, l'agenda le plus vigoureusement promu par le Forum de Busan était d'opérer un changement de paradigme dans l'aide au développement. Ce passage de « l'efficacité de l'aide » à « l'efficacité du développement » encourage un changement multidimensionnel dans le régime international d'aide au développement. Ce changement reflète les efforts de la société internationale pour renoncer à la méthode conventionnelle de fourniture d'aide centrée uniquement sur les donateurs traditionnels, et pour englober de manière étendue et complète davantage de questions de développement ainsi qu'une plus grande variété de fournisseurs d'aide dans le cadre d'un plan de développement à plus long terme. Ce nouveau concept « d'efficacité du développement » se retrouve également dans le projet du Document final de Busan (DFB) qui a été publié après quatre réunions successives de l'équipe de travail sur « l'efficacité de l'aide » de l'OCDE-CAD. Cependant, si le concept tentaculaire « d'efficacité du développement » n'est pas affiné avec des principes appropriés et concrets, le HLF-4 de Busan risque de simplement réitérer les cinq piliers de la Déclaration de Paris.

Deuxièmement, le forum a été une tentative d'intégrer et de restaurer la fonction de gouvernance du régime d'aide international, qui est divisé entre le corps de donateurs centré sur l'OCDE-CAD et les Donateurs non-OCDE-CAD (DNOCD) qui suivent une voie indépendante. La coopération Sud-Sud, composée de DNOCD tels que la Chine, l'Inde et le Brésil, est largement appréciée par les États fragiles d'Afrique et d'Asie de l'Est pour leur concentration sur la construction d'infrastructures et la priorité accordée au respect mutuel et à l'égalité. Cela peut cependant perturber le cadre d'aide international établi. Le débat sur l'efficacité de l'aide en 2010, dominé par le régime de la Déclaration de Paris, était très limité au modèle standard de fourniture d'aide centré sur le CAD et ses États membres. Par conséquent, rendre la participation des donateurs émergents aux engagements en matière d'efficacité de l'aide obligatoire était une tâche de la plus haute importance au HLF-4 de Busan. L'implication des principaux DNOCD tels que la Chine dans le Forum de Busan a suscité des espoirs provisoires d'une expansion du régime d'aide international, et la proposition des donateurs traditionnels de Coopération Tripartite Sud-Sud-Nord lors du forum a également réussi à élargir le point de compromis.

Troisièmement, une autre caractéristique distinctive du HLF-4 de Busan était qu'il s'est déroulé sous le slogan de « Partenariat Inclusif », recherchant un changement qui encourage la participation d'acteurs diversifiés dans le domaine du développement international lors du forum. Cela contrastait avec les forums précédents où seuls les donateurs traditionnels de l'OCDE-CAD étaient invités. Par exemple, lors du HLF-1 à Rome et du HLF-2 à Paris, seuls les États membres de l'OCDE-CAD, les principales organisations multilatérales et quelques pays partenaires bénéficiaires ont été invités aux forums. Les organisations de la société civile (OSC) n'ont été reconnues comme partenaires indépendants dans le domaine de l'aide au développement qu'au HLF-3 à Accra, mais leurs propositions n'ont toujours pas été reflétées dans les résultats du forum de manière substantielle en raison du caractère superficiel de leur participation. Le HLF-4 de Busan, cependant, a accueilli un éventail beaucoup plus large de participants, des DNOCD aux participants du secteur civil tels que les OSC et les entreprises multinationales. Cette participation plus large a été possible parce que la Corée du Sud elle-même a connu une transition réussie d'un pays récipiendaire à un pays donateur. Avec cette expérience, la Corée du Sud a pu combler le fossé entre le groupe des récipiendaires et le groupe des donateurs. De plus, les OSC dirigées par Better Aid, une organisation mondiale pour la coopération au développement, ont organisé le « Forum Ouvert pour l'Efficacité du Développement des OSC » en amont du Forum de Busan. Les OSC se sont efforcées d'appliquer leurs politiques en matière de droits de l'homme, d'égalité des genres et de création d'emplois décents dans le Document final de Busan (DFB). La question de savoir si l'inclusion d'un éventail diversifié de participants peut porter des résultats substantiels dépend de la manière dont les demandes de ces acteurs peuvent être reflétées et traduites en politiques efficaces dans la version finale du DFB.

Un nouveau partenariat de coopération au développement et l'adoption de la coopération Sud-Sud

Sur la base des trois caractéristiques analysées ci-dessus, le HLF-4 de Busan peut être résumé comme un demi-succès et une demi-défaite. Le Forum de Busan a clairement contribué à l'expansion du régime international de développement en adoptant le modèle de « Partenariat Inclusif » et en intégrant la Coopération Sud-Sud. Cependant, cette contribution est limitée car le DFB n'est qu'une résolution, inférieure à la déclaration adoptée à Paris. De plus, les résultats du Forum de Busan ont été atténués par les compromis politiques faits sur les principes existants de coopération internationale au développement afin de parvenir à un consensus sur le DFB.

Premièrement, le HLF-4 de Busan n'a pas réussi à promouvoir le concept proposé « d'efficacité du développement » comme ordre du jour principal. Cela suggérerait que le Forum de Busan n'a pas réussi à surmonter l'influence de la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide de 2005. L'introduction de concepts manquant d'un accord terminologique clair, tout en mettant l'accent sur des questions de développement plus larges, a rendu difficile la conclusion d'un consensus réel sur « l'efficacité du développement ». Le concept d'efficacité de l'aide dans la Déclaration de Paris comprenait cinq principes ; Appropriation renforcée, Alignement de l'aide, Harmonisation de l'aide, Concentration sur les résultats et Responsabilité mutuelle. Le DFB est composé de quatre principes similaires ; Appropriation des priorités de développement par les pays en développement, Concentration sur les résultats, Partenariats de développement inclusifs et Transparence et responsabilité mutuelles. À l'exception des parties sur les Partenariats de développement inclusifs et la Transparence mutuelle, les principes adoptés lors du Forum de Busan sont presque une reproduction de la Déclaration de Paris. Les concepts d'égalité mutuelle et de développement vert durable proposés par le gouvernement sud-coréen et l'approche basée sur les droits suggérée par les OSC ne sont pas explicitement inclus dans le DFB. En fin de compte, le titre initialement prévu pour le DFB, « Partenariat de Busan pour l'efficacité du développement », a été modifié en « Partenariat de Busan pour une coopération au développement efficace ». Ce changement a marqué un recul par rapport au concept « d'efficacité du développement ».

Deuxièmement, l'effort pour intégrer les donateurs émergents dans le régime d'aide international existant, à commencer par la Chine, a entraîné des compromis politiques régressifs qui ont limité les principes du développement et de la coopération internationaux. En raison de la crise financière actuelle dans les pays donateurs traditionnels, les budgets d'aide au développement ont diminué. Parallèlement, les donateurs émergents tels que la Chine, l'Inde et le Brésil ont intensifié leur aide au développement stratégique. Compte tenu de ces circonstances, les États membres de l'OCDE-CAD tentent d'attirer les DNOCD. Tony Blair, président de l'Africa Governance Initiative et ancien Premier ministre britannique, a déclaré lors du forum que la Chine avait investi davantage dans les infrastructures de l'Afrique que la Banque mondiale. Lors de la cérémonie d'ouverture du Forum de Busan, la secrétaire d'État américaine Hillary Clinton a fait allusion à la possibilité d'un renouveau de l'aide liée et à des changements géopolitiques. Son discours a exprimé le point de vue des États-Unis selon lequel, tout en soutenant le principe de l'expansion de l'aide non liée, ils sont également préoccupés par le risque d'affaiblir l'efficacité de l'aide que représente l'insistance catégorique sur l'aide non liée. Elle a également déclaré que les États-Unis croient au maintien de la transparence de l'aide pour compenser, au moins partiellement, l'autorisation de l'aide liée. Cependant, de telles déclarations indiquent en fait l'objectif stratégique des États-Unis de rétablir le budget d'aide des donateurs traditionnels, qui diminue en raison de leur partenariat global avec les DNOCD. Elles dénotent également l'intention des États-Unis de réglementer l'aide liée que les États donateurs émergents utilisent à mauvais escient pour masquer leurs gains accessoires en les intégrant à l'OCDE-CAD et contenir l'aide au développement de la Chine. En d'autres termes, les États-Unis jouent un rôle central dans la formation d'un nouveau régime d'aide étrangère où il n'y a pas d'autre choix que de poursuivre la Coopération Tripartite avec les États de la Coopération Sud-Sud tels que la Chine, malgré les critiques de l'aide liée et l'assistance aux régimes non démocratiques. Dans ce processus d'intégration des donateurs émergents, le HLF-4 de Busan a cependant fait un pas régressif dans l'assistance et la coopération internationales au développement en reportant le consensus sur l'un de ses principes, l'expansion de l'aide non liée, et en approuvant partiellement l'aide liée comme un accord politique pour susciter la coopération des donateurs émergents.

Enfin, le « Partenariat Inclusif » peut être évalué positivement car divers acteurs ont effectivement participé au forum. La portée de la définition des nouveaux partenaires qui signent le DFB a été élargie pour inclure non seulement les pays en développement et développés traditionnels, mais aussi les chefs d'institutions multilatérales et bilatérales, les représentants de différents types d'organisations publiques, de la société civile, privées, parlementaires, locales et régionales. Les Principes d'Efficacité du Développement des OSC d'Istanbul ont également été officiellement approuvés, améliorant le statut de la société civile. Cela a été visible lors de la cérémonie d'ouverture du Forum de Busan où une déclaration conjointe a été lue par le président sud-coréen Lee Myung-bak, le Secrétaire général de l'ONU Ban Ki-moon, le président rwandais Paul Kagame, la secrétaire d'État américaine Hillary Clinton et le représentant de Better Aid, tous représentant la société civile. Le problème cependant, était qu'en dépit de son statut amélioré, seule une fraction des propositions des OSC visant à améliorer l'efficacité du développement a été effectivement discutée et reflétée lors du forum. En fait, un certain nombre de questions incluses dans la deuxième version du DFB ont été mises de côté pour des discussions futures, notamment la transition vers l'aide non liée, la question de la sélection de l'Initiative Internationale de Transparence de l'Aide (IATI) comme norme de mesure de la transparence, la réduction de la fragmentation de l'aide, l'établissement de programmes d'aide à long terme et l'organisation d'un régime de suivi post-Forum de Busan. En particulier, l'insistance des OSC sur les droits de l'homme, l'appropriation démocratique, la transparence et une politique cohérente n'a pas été reflétée dans le DFB. Ceci est fondamentalement attribuable à l'attitude réticente ou passive de la majorité des donateurs à accepter de nouveaux engagements, à élaborer des plans d'action spécifiques pour la réalisation de ces engagements ou à fixer des délais. Le HLF4 de Busan peut donc être considéré comme une sorte de compromis pratique, ayant réussi la participation d'acteurs diversifiés, mais échoué à refléter des opinions diversifiées.

La mission pour le post-Forum de haut niveau sur l'efficacité de l'aide de Busan

Après le HLF-4 de Busan, il y a maintenant plus de questions qui nécessitent des réponses. L'ordre du jour le plus urgent est que chaque pays donateur mette en œuvre le DFB. Le HLF-4 de Busan a réussi à obtenir des accords sur le plan d'établissement d'un régime de suivi d'ici juin 2012, mais n'a pas réussi à en définir le contenu. De plus, des mesures supplémentaires devraient être prises pour conférer plus de pouvoir contraignant à l'IATI en tant que norme pour le concept nouvellement inclus de transparence de l'aide au développement. Une autre tâche importante post-Busan est de déterminer spécifiquement comment assurer la coopération du grand nombre de donateurs émergents qui ont été intégrés sous le slogan de « Partenariat Inclusif » et leurs engagements envers les normes internationales. En ne précisant pas le délai de transition vers l'aide non liée, l'atmosphère du Forum de Busan a été transformée en approuvant l'aide liée dans une certaine mesure. Une réémergence post-Busan de l'aide liée à orientation commerciale qui répond aux intérêts des États donateurs est donc une possibilité non négligeable. Afin de préserver la fonction de gouvernance mondiale du régime d'aide international, des formes de coopération mondiale capables de répondre au paysage changeant du régime de développement international doivent être discutées. Une solution possible est d'établir une organisation liée à la Coopération Tripartite où des conférences peuvent être organisées pour discuter des politiques relatives à l'efficacité du développement et aux DNOCD en hausse. Parmi les stratégies de développement proposées par l'OCDE, non seulement l'Aide publique au développement (APD), mais aussi celles qui promeuvent des méthodes innovantes de sécurisation des ressources de développement telles que la Taxe Tobin et la Taxe Verte méritent d'être prises en considération par le régime d'aide international post-Busan.

Le HLF-4 de Busan a également été limité par son incapacité à fournir une évaluation précise de la Déclaration de Paris. L'ajout d'un contenu substantiel au régime d'aide au développement a été étouffé par l'accent excessif mis sur l'encouragement de la participation démocratique d'acteurs diversifiés liés à l'aide sans accord suffisant sur le nouveau concept d'efficacité du développement. Par conséquent, si le HLF-4 de Busan n'est pas révisé pour produire des programmes concrets et pratiques, les accords conclus lors du forum ne seront que de vaines promesses. Il est particulièrement nécessaire de réfléchir à la direction qui pourrait être prise pour assurer la formation d'un lien organique entre les OMD de l'ONU et le régime d'aide au développement post-Busan, qui pourrait reconstruire les principes fondamentaux de l'aide au développement et atteindre les objectifs communs de la communauté internationale.

L'expansion de la puissance douce de la Corée du Sud

Malgré ses limites, le HLF-4 de Busan a démontré la puissance douce diplomatique croissante de la Corée du Sud. Pour le Forum de Busan, Séoul a réussi à inviter divers acteurs tels que les gouvernements des pays donateurs et récipiendaires, la société civile, les entreprises privées et les organisations multilatérales et bilatérales. Elle a également efficacement joué son rôle de pont pour le régime d'aide au développement en englobant les donateurs émergents tels que la Chine. Le défi est cependant de savoir si la Corée du Sud peut continuer à maintenir le pont entre les donateurs traditionnels et émergents dans le régime post-Busan. À cet égard, le gouvernement sud-coréen doit adopter une approche holistique pour comprendre les tendances changeantes du régime d'aide étrangère plutôt que de se limiter à des perspectives techniques ou régionales. De plus, l'accent doit être mis sur la production de réalisations substantielles, telles que l'aide au développement des capacités des États fragiles et la garantie de la responsabilité des programmes de développement à long terme, plutôt que sur la poursuite d'une expansion extérieure. La transformation de la Corée du Sud d'un pays le moins avancé (PMA) en membre de l'OCDE-CAD peut également servir de modèle à d'autres PMA. De cette manière, la Corée du Sud peut influencer ces pays avec ses propres programmes de développement uniques tels que le mouvement Saemaul et possède également le savoir-faire pour aider cette forme de développement plus efficacement que d'autres donateurs traditionnels. La promotion par la Corée du Sud de ses modèles de développement uniques doit cependant rester dans des limites raisonnables afin de ne pas contredire son plaidoyer pour l'universalité des politiques d'aide. Au contraire, ces modèles de développement uniques doivent être intégrés dans le cadre de développement plus large promu par la communauté internationale de l'aide pour produire des politiques qui soient universellement acceptables.

L'aide au développement est considérée comme un élément crucial de la puissance douce. Néanmoins, il convient de noter que l'aide au développement ne consiste pas uniquement en puissance douce, car il s'agit en réalité d'une combinaison de puissance douce et de puissance dure. Par conséquent, il est d'une importance capitale de considérer l'aide au développement comme une forme de puissance dure qui reflète les intérêts économiques et politiques vitaux des États donateurs, au lieu de la percevoir simplement comme une forme de puissance douce secondaire. Ce n'est qu'alors que la communauté internationale sera mieux équipée pour surmonter le dilemme de l'assimilation de l'universalité de l'efficacité du développement et de la réalité de la poursuite des intérêts nationaux, et s'adaptera par conséquent au paysage changeant du régime d'aide étrangère. Face aux positions conflictuelles de la Chine, dont les politiques d'aide privilégient ses intérêts nationaux, et des donateurs européens traditionnels, dont le régime de coopération universelle est représenté par « l'efficacité de l'aide », les États-Unis ont adopté une approche pratique consistant à approuver partiellement l'aide liée et à promouvoir des relations de coopération avec les donateurs émergents afin d'intégrer la Chine. Dans cet environnement complexe, la Corée du Sud devrait transcender les limites de la simple poursuite de l'efficacité du développement ou des intérêts nationaux, et assumer un rôle de premier plan plus flexible et complet dans la construction du régime d'aide au développement. ■

Préparé par le Centre de recherche sur l'Initiative de sécurité en Asie de l'Institut d'études de l'Est. L'Institut d'études de l'Est, institution centrale de l'Initiative de sécurité en Asie, remercie la Fondation MacArthur pour sa généreuse subvention et son soutien continu. Ce commentaire a été traduit de l'original du 13 décembre 2011. Ce commentaire est produit avec l'aide de Yang Gyu Kim, Eunsil Park, Stephen Ranger, Kyungsil Roh et Seongmin Yoo.