[EAI Commentary No.21] 动荡之海？寻求东亚新海上秩序

Min Gyo Koo 教授在加州大学伯克利分校获得政治学博士学位。他目前是首尔国立大学公共管理研究生院的教授。

2011年东盟地区论坛与东海争端

毫无疑问，世界上最激烈和最持久的海上争端发生在东亚地区。该地区广阔的水域包括西北太平洋、东海、黄海、东海和南海。2010年秋季，中国和日本之间围绕东海的尖阁列岛/钓鱼岛的外交争端，有力地表明了任何对海上问题的处理不当都可能破坏该地区微妙的力量和利益平衡。同样存在问题的是南海争端，中国日益增长的强硬态度不仅引起了其东南亚邻国的担忧，也引起了美国的担忧。冷战结束后，美国一直是东亚地区海上安全的主要提供者，但现在面临着中国崛起的挑战。2011年5月，中国巡逻艇切断了越南在南海的石油和天然气勘探船的电缆。此事件导致紧张局势升级，濒临武装冲突。随着该地区国家进行针锋相对的军事演习，气氛变得更加糟糕。

在这种情况下，许多人认为，中国与东盟和美国之间的冲突交织在一起的南海问题可能会显著升级。然而，在2011年7月22日至23日举行的第18届东盟地区论坛（ARF）上，出现了一个新的视角，中国表示“南海航行自由的重要性是明确的，所有国家都应受益于这种自由。”此外，在2011年ARF的中国-东盟部长级会议上，北京在通过《南海行为宣言》的实施指南方面采取了退让姿态，该指南于2002年达成一致。华盛顿对此举表示欢迎，因为它表明了缓和南海紧张局势的努力。这与2010年ARF会议形成了鲜明对比，当时美国国务卿希拉里·克林顿表示“和平解决南海冲突直接关系到美国的国家利益”，从而引发了美国和中国之间的对抗。

从这些发展来看，可以评估ARF在南海问题上取得了重要进展。然而，2002年的《南海行为宣言》规定了根据《联合国海洋法公约》（UNCLOS）和平解决海上争端的原则，但缺乏约束力，新通过的指南大多是宣言性的，缺乏具体细节。因此，现在就认为2011年ARF会议在南海争端方面取得了成功还为时过早。考虑到中国倾向于利用此类多边渠道作为和平的平台，但随后在双边关系中更加强硬，近期ARF会议的结果可能不如预期重要。

新的力量动态与东亚的海上秩序

该地区复杂的力量和利益平衡不允许单一的领跑者。尽管韩国在硬实力方面有限，但它已成功地在该地区大国之间建立起平衡者的地位。另一方面，日本试图通过利用美日联盟来平衡其地区竞争对手中国，从而确立自己的作用。中国日益增长的海洋政策和海军力量对该地区构成了挑战，正如北京表示愿意寻求新的地区海上秩序，但它将始终不愿遵循非自身制定的制度或规则。更复杂的是，美国最近显示出对亚洲海上事务重新产生兴趣的迹象，偏离了其以往的“放任不管”的做法。

如前所述，由于政治和经济因素的变化，东亚的海上秩序变得更加不稳定。中国正在崛起并表现强硬，而美国正在回归该地区但其意图不明。随着全球经济越来越依赖中国，这在一定程度上缓解了北京与其邻国之间出现的重大政治和外交紧张局势。然而，随着冷战的枷锁消失，中国在追求自身海洋利益方面拥有了更大的自由。中国第一艘航空母舰的下水是更积极的海洋政策的一个例子。尽管并非所有专家都认为这是一个负面发展，但有迹象表明，包括美国在内的邻国一直在加速其军事建设，以平衡来自中国的直接和间接力量投射。

冷战期间，美国和苏联在东亚只有地缘政治利益。由于当今崛起的中国同时拥有领土和地缘政治野心，它对东亚海上秩序的影响将大不相同。尽管存在争议，中国在东亚海上争端方面的政策反映了一种所谓的“收复失地主义野心”。例如，中国对包括南海大部分地区在内的U形海域的领土主张是基于“固有领土”的论点。类似的、基于历史和文化的论点也剥夺了日本和韩国在东海的主权。经济因素也是中国对抗性海洋政策的一部分，因为确保能源和原材料运输的海道已成为其经济增长的重要组成部分。自1993年中国成为石油进口国以来，能源问题是南海和东海冲突的关键原因。

中国与其邻国关系恶化为美国重新介入该地区提供了机会。克林顿国务卿在2010年10月关于尖阁列岛/钓鱼岛属于《美日安全条约》第五条的言论在中国引起了强烈不满，但也提醒日本美国是其安全的主要保障者。因此，美国和日本之间关于冲绳普天间基地搬迁的争议性问题戏剧性地解决了，这表明了美国对这些领土争端提供支持。同样，越南也在努力改善与美国的联系，以对抗其在南海的主要竞争对手中国。河内正寻求将争端国际化，并致力于多边解决方案。作为部分回应，奥巴马政府表示将对越南在西沙和南沙群岛的领土争端保持中立，但如果航行自由受到侵犯，则会进行干预。

美国与中国在东亚海洋问题上的冲突与关于国际法的辩论有关，特别是关于在一个国家的专属经济区（EEZ）内可以进行哪些军事行动。2001年美国海军EP-3侦察机与中国战斗机相撞，以及2009年中国对监视船USNS Impeccable的挑衅行为，都表明了此类事件可能如何升级为严重冲突，因为中国对美国在其专属经济区内的军事行动采取了进攻性姿态。根据《联合国海洋法公约》，对专属经济区拥有管辖权的国家对该区域内的所有生物和非生物资源拥有完全控制权，并且还可以限制他国进行的科学研究。然而，美国认为其船只在他国专属经济区内的活动根据《联合国海洋法公约》所保障的航行自由原则是合法的。当然，中国不接受这种说法，并已将美国的活动指定为“海洋科学研究”，这需要沿岸国家的同意。然而，这种说法本身也与中国在越南和日本管辖下的专属经济区内的活动相悖。因此，这个问题仍然极具争议性。

在朝鲜击沉“天安”号事件后，美国与韩国举行的联合海军演习期间，美中之间的这种对抗尤为明显。在“天安”号事件之后，美国和韩国宣布将采取大规模联合军事演习作为回应，演习区域包括朝鲜半岛和日本周围海域，并将有“乔治·华盛顿”号航空母舰参加。最初，演习计划在黄海举行，但由于中国的强烈抗议而改期。为了配合这些行动，中国也在其专属经济区内的一个区域进行了先发制人的海军演习。然而，韩国和中国之间在黄海的专属经济区边界从未正式商定，因此北京的主张不能被证明是正当的。在朝鲜炮击延坪岛之后，行为发生了变化，中国没有反对韩国和美国在黄海举行类似的、有“乔治·华盛顿”号航空母舰参加的海军演习。然而，普遍的观点是，北京这种温和的回应并不反映其立场的任何根本性改变。美中之间这种外交摩擦表明，在半封闭海域可接受的军事行动方面，要达成双方都满意的协议存在困难。

寻求多边解决方案

为了改善当前局势可以做些什么？由于东亚的海上问题与边界划定、资源、领土权和航道等问题交织在一起，因此几乎不可能单方面或双边解决争端。同时，如果没有中国的让步，就无法实现多边解决方案，因为中国几乎卷入了该地区的所有海上争端。然而，中国坚持通过双边方式解决海上争端，并积极推广“直接相关方对话，美国不干预”的理念，以避免多边努力。从中国的角度来看，这种策略似乎是有利的，但这不应破坏多边主义在解决海上争端中的合法性。多边解决方案不一定意味着由国际法院或国际海洋法法庭等第三方进行调解。

相反，这种解决方案指向多边意义上的区域主义，正如克林顿国务卿所评论的“所有相关方通过合作外交进程，在不胁迫的情况下解决各种领土争端”。奥巴马政府反复提及就东亚海上问题举行多边会议，其背景相同。还有传言称，美国可能会在2011年秋季举行的东亚峰会（EAS）上提出南海问题，美国将首次参加该峰会。

过去，东亚的海上争端往往是单独发生的。然而，最近，这些冲突同时发生。这意味着需要所有相关方的充分参与，才能建立有效 Thus it would be too soon to consider the 2011 ARF meeting as a success with respect to the South China Sea dispute. Maritime order. 必须在多边环境中，通过适当的排序，就海上边界争端、领土争端和资源争端等问题形成共同的区域理解。就像在南海问题上一样，通过一项可能缺乏约束力但仍具有象征意义的行为准则，可以成为在维持现状的同时促进相互理解的一个良好开端。但共同的理解和相互建立信任还不够。最终，需要有约束力的要素。自1994年首次会议以来，我们可以积极评价ARF在处理包括领土和专属经济区争端在内的区域安全问题方面的努力。然而，由于ARF的成员构成过于广泛，且通过的总统声明不具约束力，因此该论坛不适合处理东亚的海上争端。

与其采取这种对话模式，不如采取像东盟+5（中国、日本、俄罗斯、韩国和美国）这样的多边论坛，更有可能在共同利益的基础上达成具有约束力的协议。在某种意义上，我们可以想象从已发展出东盟与中国之间《行为准则》的东盟+1安排等改良的双边方法，以及从ARF这种纯粹形式化且不具约束力的多边论坛，过渡到一个类似六方会谈的论坛。在这种论坛中，所有相关方可以召开会议，就基线原则、边界划定原则和资源共享原则等具有约束力的问题达成一致，同时对正在进行的领土争端实施暂定冻结。多边论坛如东盟+5与六方会谈的区别在于，后者要求一方做出让步，而其他各方则予以补偿，而前者则所有各方都做出同等的让步并获得同等的利益。例如，在就“等距-特殊情况原则”达成多边协议后，相关各方将宣布暂停与争议岛屿相关的活动，然后根据重叠水域的暂定中线调整其专属经济区主张，而不是根据争议领土进行调整。这样，每个国家都能更容易地通过在某个领域获得利益来换取在另一个领域做出的让步，从而实现利益平衡。此外，由于多边环境下的声誉成本增加，对国内右翼极端分子挑衅行为的威慑将更高，从而减少不必要的外交摩擦。

近期的海上争端将是对中国“和平崛起”的一次重要考验。如果中国不能有效缓解邻国对其“领土野心”的担忧，过去30年建立的外交信任将可能迅速恶化。正如近期与日本的争端所示，中国毫不犹豫地利用经济关系作为外交筹码，以期“教训”其对手。2010年9月，日本逮捕了一名在中国船长，此前他驾驶的船只撞击了一艘日本海岸警卫队船只，中国随后限制了对日本的稀土出口，试图迫使其释放该船长。然而，这种赤裸裸的关联行为已引起国际社会对中国意图的警惕。北京应该明白，进攻性的外交策略可能会适得其反，损害自身利益。

至于日本，它缺乏作为建立多边海上秩序主导力量的政治意愿和可信度。东京广泛但模糊的海上主张，以其对冲绳岛以南约1700公里处的两个小岩礁——冲之鸟礁的奇怪主张为象征，只会损害日本的国家利益。尽管在2011年3月地震和福岛核事故后，双边关系曾出现回暖迹象，但日本政府必须清楚地认识到，持续的教科书争端以及最近由少数右翼议员再次提出的关于独岛的冲突，对日本是有害的。虽然这可能有助于获得一些国内政治支持，但更多时候会损害日本成为东亚共同体负责任成员的长期国家利益。

在这些新的动态和挑战中，韩国和东盟国家可以扮演稳定者的角色，或许可以通过充当美国、中国和日本之间的桥梁。对于这些国家来说，为了应对中国日益增长的强势，而过度依赖美国来制衡中国，并非明智的政策选择。韩国和东盟都需要更积极地发出自己的声音。在2011年东盟地区论坛（ARF）会议之前，韩国政府不愿在南海问题上改变立场，声称“南海问题不是韩国需要深度介入的关切。”

“然而，根据《联合国海洋法公约》，航行自由的权利必须得到尊重。”这种立场最有可能是在顾及中国立场的情况下采取的。但是，鉴于南海是韩国经济的关键海上通道，且不能保证韩国不会面临与中国类似的领土冲突，因此首尔制定更积极的多边战略将至关重要。在这个复杂且相互依存的地区，韩国不能仅仅袖手旁观。前面提到的“等距特殊情况原则”是韩国政府长期以来一直倡导的立场，需要集中外交努力将其确立为地区规范。韩国也有其在六方会谈、东盟+3、东亚峰会和亚太经合组织中的外交经验。凭借这些经验，韩国可以作为议程设置者发挥更积极的作用。表面上看，东盟在这一问题上似乎采取了一致的态度，但仔细观察就会发现，各国对南海问题存在分歧。虽然越南和菲律宾采取强硬立场，但马来西亚、新加坡和泰国等国则倾向于不直接对抗中国。尽管如此，如果想要达成多边解决方案，东盟需要发挥更积极的领导作用。

就美国而言，它需要认识到自己无法单方面塑造该地区。尽管美国一直试图说服中国，维护航行自由符合中国的利益，但中国尚未接受这一观点。在2011年的东盟地区论坛会议上，中国外交部长杨洁篪表示，“通过采纳（和平解决南海争端的）指导方针，我们能够拥有一个友好的环境来解决区域内各国对其权利的主张所产生的争端。”然而，他也明确表示，“尊重中国的主权和领土完整至关重要”，因此要求美国作为与南海领土争端无关的一方采取不干预的立场。因此，美国也需要向中国保证，如果北京是一个负责任的利益攸关者，美国欢迎它的崛起，同时也要确保中国权力的扩张存在明确的界限。总而言之，该地区共同繁荣所需更有效海上合作的绝佳机会，或许只有在打开潘多拉魔盒中所有复杂的难题之后才会到来。■

本报告由东亚研究所亚洲安全倡议研究中心编写。东亚研究所作为亚洲安全倡议的核心机构，感谢麦克阿瑟基金会的慷慨资助和持续支持。本评论于2011年8月3日从原文翻译。本评论的完成得到了杨奎金（Yang Gyu Kim）、朴雅瑟（Yaeseul Park）、斯蒂芬·兰杰（Stephen Ranger）和柳宰成（Jaesung Ryu）的协助。本评论是“进退两难：东亚海上秩序的未来”（EAI Issue Briefing No. MASI 2010-08，2010年12月27日）的修订版。