[EAI Commentary No.21] Troubled Waters? Seeking a New Maritime Order in East Asia

Мин Гё Ку завершил обучение в докторантуре по политологии в Калифорнийском университете в Беркли. В настоящее время он является профессором Высшей школы государственного управления Сеульского национального университета.

Региональный форум АСЕАН 2011 года и морские споры в Восточной Азии

Без сомнения, самые острые и продолжительные морские споры в мире сосредоточены в регионе Восточной Азии. Обширные водные пространства этого региона включают Северо-Западную часть Тихого океана, Восточное море, Западное море, Восточно-Китайское море и Южно-Китайское море. Дипломатический конфликт осенью 2010 года между Китаем и Японией из-за островов Сенкаку/Дяоюйдао в Восточно-Китайском море стал ярким свидетельством того, что любое неверное обращение с морскими вопросами может нарушить тонкий баланс сил и интересов в регионе. Столь же проблематичны споры в Южно-Китайском море, где растущая напористость Китая вызывает обеспокоенность не только у его соседей по Юго-Восточной Азии, но и у Соединенных Штатов. С момента окончания Холодной войны Соединенные Штаты были основным гарантом морской безопасности в регионе Восточной Азии, но теперь сталкиваются с вызовом в лице восходящего Китая. В мае 2011 года китайский патрульный катер перерезал кабель вьетнамского судна, занимавшегося разведкой нефти и газа, в Южно-Китайском море. В результате этого инцидента напряженность обострилась до предела вооруженного конфликта. Поскольку страны региона участвуют в ответных военных учениях, атмосфера ухудшилась.

В таких условиях многие считали, что вопрос Южно-Китайского моря, переплетенный с конфликтами между Китаем и АСЕАН, а также с участием США, может значительно обостриться. Однако на 18-м Региональном форуме АСЕАН (РФА), состоявшемся 22-23 июля 2011 года, появилась новая перспектива, когда Китай заявил, что «важность свободы судоходства в Южно-Китайском море очевидна, и все страны должны быть бенефициарами такой свободы». Кроме того, во время министерской встречи Китая и АСЕАН в рамках РФА 2011 года Пекин отступил, приняв руководящие принципы для реализации Декларации о поведении сторон в Южно-Китайском море, которая была согласована в 2002 году. Вашингтон приветствовал этот шаг, поскольку он свидетельствовал о попытке снизить напряженность в отношении Южно-Китайского моря. Это резко контрастирует со встречей РФА 2010 года, где возникли конфронтации между Соединенными Штатами и Китаем, а государственный секретарь США Хиллари Клинтон заявила, что «мирное разрешение конфликта в Южно-Китайском море напрямую связано с национальными интересами США».

Исходя из такого развития событий, можно оценить, что РФА добился значительного прогресса в отношении проблемы Южно-Китайского моря. Однако Декларация о поведении 2002 года, устанавливающая принцип мирного разрешения морских споров в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву (UNCLOS), не имеет обязательной силы, а недавно принятые руководящие принципы в основном носят декларативный характер и не содержат конкретных деталей. Таким образом, было бы преждевременно считать встречу РФА 2011 года успешной в отношении спора по Южно-Китайскому морю. Учитывая, что Китай склонен использовать такие многосторонние каналы как площадку для достижения мира, но затем более настойчив в своих двусторонних отношениях, исход недавней встречи РФА может оказаться менее значимым, чем ожидалось.

Новая динамика сил и морской порядок в Восточной Азии

Сложный баланс сил и интересов в регионе не позволяет одному игроку быть лидером. Несмотря на ограниченность в «жесткой силе», Южная Корея сумела зарекомендовать себя как балансирующая сила среди великих держав региона. Япония, с другой стороны, пыталась утвердить свою роль, используя американо-японский альянс для противовеса Китаю, своему региональному конкуренту. Все более напористая морская политика и растущая военно-морская мощь Китая представляют собой вызов для региона, что подчеркивается фактом заявления Пекина о готовности искать новый региональный морской порядок, но он всегда будет неохотно следовать институтам или правилам, которые не были им созданы. Чтобы сделать ситуацию еще более сложной, Соединенные Штаты в последнее время проявляют признаки возобновленного интереса к морским вопросам в Азии, отклоняясь от своего предыдущего подхода «невмешательства».

Как упоминалось ранее, морской порядок в Восточной Азии стал более нестабильным из-за меняющихся политических и экономических факторов. Китай становится все более влиятельным и напористым, в то время как Соединенные Штаты возвращаются в регион, но их намерения неясны. Поскольку мировая экономика все больше зависит от Китая, это смягчило основные политические и дипломатические трения, возникающие между Пекином и его соседними странами. Однако, сбросив оковы Холодной войны, Китай получил больше свободы для преследования своих морских интересов. Спуск на воду первого авианосца Китая является примером более активной морской политики. Хотя не все эксперты считают это негативным развитием событий, есть признаки того, что соседние страны, включая Соединенные Штаты, ускоряют наращивание своего военного потенциала в качестве средства противодействия как прямой, так и косвенной проекции силы со стороны Китая.

Во время Холодной войны Соединенные Штаты и Советский Союз имели лишь геополитические интересы в Восточной Азии. Поскольку восходящий Китай сегодня обладает как территориальными, так и геополитическими амбициями, его влияние на морской порядок в Восточной Азии значительно отличается. Хотя это и спорно, политика Китая в отношении морских споров в Восточной Азии отражает форму так называемых «ирредентистских амбиций». Например, территориальные претензии Китая на морскую зону в форме буквы U, охватывающую большую часть Южно-Китайского моря, основаны на аргументе «исконной территории». Аналогичные исторические и культурные претензии отрицают суверенные права Японии и Южной Кореи в Восточно-Китайском море. Экономические соображения также являются частью конфронтационной морской политики Китая, поскольку обеспечение морских путей для транспортировки энергии и сырья стало неотъемлемым компонентом его экономического роста. Поскольку Китай с 1993 года стал страной-импортером нефти, энергетический вопрос является ключевой причиной конфликтов как в Южно-Китайском море, так и в Восточно-Китайском море.

Ухудшение отношений между Китаем и его соседями предоставило Соединенным Штатам возможность для возобновления участия в регионе. Заявление государственного секретаря Клинтон в октябре 2010 года о том, что острова Сенкаку/Дяоюйдао подпадают под действие статьи 5 Договора о взаимном сотрудничестве и безопасности между США и Японией, вызвало глубокое недовольство в Китае, но напомнило Японии, что Соединенные Штаты являются основным гарантом ее безопасности. Соответственно, спорный вопрос о переносе базы Футэмма на Окинаве между Соединенными Штатами и Японией был драматически разрешен в знак поддержки США таких территориальных споров. Аналогичным образом, Вьетнам также стремится улучшить свои отношения с Соединенными Штатами, чтобы противостоять Китаю, своему главному сопернику в Южно-Китайском море. Ханой стремится интернационализировать спор и работает над многосторонним решением. В качестве частичной реакции администрация Обамы заявила, что будет придерживаться нейтралитета в территориальных спорах Вьетнама из-за островов Парасель и Спратли, но вмешается, если будет нарушено право на свободу судоходства.

Конфликт между Соединенными Штатами и Китаем из-за морей в Восточной Азии связан с дебатами о международном праве, в частности, о том, какие военные операции могут проводиться в исключительной экономической зоне (ИЭЗ) страны. Столкновение американского разведывательного самолета EP-3 ВМС США с китайским истребителем в 2001 году и китайские провокации против разведывательного судна USNS Impeccable в 2009 году показывают, как такие инциденты могут перерасти в серьезный конфликт, поскольку Китай занимает наступательную позицию по отношению к военным операциям США в своей ИЭЗ. Согласно UNCLOS, страна, имеющая юрисдикцию над своей ИЭЗ, имеет полный контроль над всеми биологическими и небиологическими ресурсами в этом районе и может также ограничивать научные исследования, проводимые другой страной. Однако Соединенные Штаты утверждают, что деятельность их судов в ИЭЗ другой страны является законной в соответствии с принципом свободы судоходства, также гарантированным UNCLOS. Конечно, Китай не принимает таких утверждений и классифицирует деятельность США как «морские научные исследования», которые требуют согласия прибрежных стран. Однако этот же аргумент противоречил бы собственной деятельности Китая в ИЭЗ под юрисдикцией Вьетнама и Японии. Следовательно, этот вопрос остается крайне спорным.

Такая конфронтация между Соединенными Штатами и Китаем была заметна во время совместных военно-морских учений США и Республики Корея после потопления Чеонана Северной Кореей в 2010 году. После инцидента с Чеонаном Соединенные Штаты и Южная Корея объявили, что в ответ проведут крупномасштабные совместные военные учения в морских районах вокруг Корейского полуострова и Японии, в которых примет участие авианосец USS George Washington. Первоначально учения планировалось провести в Желтом море, но их пришлось перенести из-за решительного протеста Китая. В ответ на это Китай также провел упреждающие военно-морские учения в районе, включающем его ИЭЗ. Однако границы ИЭЗ в Западном море между Южной Кореей и Китаем никогда официально не согласовывались, и поэтому претензии Пекина не могут быть оправданы. Изменение поведения было отмечено после артиллерийского обстрела острова Йонпхёндо Северной Кореей, когда Китай не возражал против проведения Южной Кореей и Соединенными Штатами аналогичных военно-морских учений в Западном море, снова с участием USS George Washington. Тем не менее, преобладающее мнение заключается в том, что такая приглушенная реакция Пекина не отражает какого-либо фундаментального изменения его позиции. Такие дипломатические трения между Соединенными Штатами и Китаем демонстрируют трудности в достижении соглашения, удовлетворительного для обеих сторон, о том, какие военные операции приемлемы в таком полузамкнутом море.

Поиск многостороннего решения

Что можно сделать для улучшения текущей ситуации? Поскольку морской вопрос в Восточной Азии переплетен с такими проблемами, как делимитация границ, ресурсы, территориальные права и морские пути, практически невозможно разрешить споры ни односторонне, ни двусторонне. В то же время многостороннее решение не может быть достигнуто без уступок со стороны Китая, поскольку он вовлечен почти во все морские споры в регионе. Тем не менее, Китай настаивает на двустороннем разрешении морских споров и активно продвигает концепцию «диалога напрямую заинтересованных сторон и невмешательства Соединенных Штатов» как способ избежать многосторонних усилий. Такая стратегия может показаться выгодной с точки зрения Китая, но она не должна нарушать легитимность многосторонности в урегулировании морских споров. Многостороннее решение не обязательно означает посредничество третьей стороны, такой как Международный суд ООН или Международный трибунал по морскому праву.

Скорее, такое решение указывает на регионализм в многостороннем смысле, как это было показано в комментариях госсекретаря Клинтон о «совместном дипломатическом процессе всех заинтересованных сторон для разрешения различных территориальных споров без принуждения». Многократные намеки администрации Обамы на проведение многосторонних встреч по морским вопросам в Восточной Азии исходят из той же предпосылки. Также ходят слухи, что Соединенные Штаты могут поднять вопрос Южно-Китайского моря на Восточноазиатском саммите (EAS) осенью 2011 года, в котором они примут участие впервые.

В прошлом морские споры в Восточной Азии имели тенденцию возникать по отдельности. Однако в последнее время такие конфликты возникают одновременно. Это подразумевает, что для создания эффективного морского порядка необходимо полное участие всех заинтересованных сторон. Общее региональное понимание должно быть разработано в многостороннем формате с соответствующей последовательностью для решения таких проблем, как споры о морских границах, территориальные споры и споры о ресурсах. Как и в случае с Южно-Китайским морем, принятие кодекса поведения, который может не иметь обязательной силы, но все же обладает некоторой символической ценностью, может стать хорошим началом для достижения взаимопонимания при сохранении статус-кво. Но общего понимания и укрепления взаимного доверия недостаточно. В конечном итоге необходим обязательный элемент. С момента своей первой встречи в 1994 году мы можем положительно оценить усилия РФА по управлению региональными вопросами безопасности, включая территориальные споры и споры об ИЭЗ. Однако, поскольку состав участников РФА слишком широк, а принятые заявления председателя не имеют обязательной силы, такой форум не подходит для урегулирования морских споров в Восточной Азии.

Вместо такого режима диалога, многосторонний форум, такой как АСЕАН+5 (Китай, Япония, Россия, Южная Корея и Соединенные Штаты), был бы более эффективным для достижения обязательных соглашений, основанных на общих интересах. В некотором смысле, мы можем представить себе движение вперед от модифицированного двустороннего подхода, такого как соглашение АСЕАН+1, которое разработало Кодекс поведения между АСЕАН и Китаем, и от чисто формального многостороннего форума, такого как РФА, который не имеет обязательной силы, к форуму, такому как Шестисторонние переговоры. На таком форуме все заинтересованные стороны могли бы собраться и договориться по таким вопросам, как основополагающие принципы, принципы разграничения границ и принципы совместного использования ресурсов, которые имеют обязательную силу, одновременно вводя временный мораторий на текущие территориальные споры. Разница между многосторонним форумом, таким как АСЕАН+5, и Шестисторонними переговорами заключается в том, что последние требуют, чтобы одна сторона пошла на уступки, за которые другие стороны компенсируют, в то время как первые предполагают, что все стороны идут на равные уступки и получают равные выгоды. Например, при многостороннем соглашении о «принципе равноудаленности-особых обстоятельств» вовлеченные стороны объявили бы мораторий на деятельность, связанную с оспариванием спорных островов, а затем скорректировали бы свои претензии на ИЭЗ на основе временной срединной линии для перекрывающихся вод, а не на основе спорных территорий. Таким образом, каждой стране будет легче обеспечить баланс интересов, получая выгоды в одной области за уступки, сделанные в другой. Кроме того, поскольку репутационные издержки в многостороннем контексте возрастают, сдерживание провокационного поведения со стороны отечественных праворадикальных экстремистов будет выше, и, следовательно, уменьшатся ненужные дипломатические трения.

Недавние морские споры станут важным испытанием для китайской «мирной экспансии». Если Китай не сможет эффективно развеять опасения своих соседей относительно своих «ирредентистских амбиций», дипломатическое доверие, накопленное за последние 30 лет, может быстро разрушиться. Как показали недавние споры с Японией, Китай без колебаний использовал экономические отношения в качестве дипломатического рычага, чтобы «преподать урок» своим противникам. Когда Япония арестовала капитана китайского судна после того, как он протаранил судно японской береговой охраны в сентябре 2010 года, Китай в ответ ограничил экспорт редкоземельных металлов в Японию, чтобы добиться его освобождения. Однако такое откровенное увязывание поведения вызвало международную настороженность в отношении намерений Китая. Пекин должен понимать, что наступательная дипломатическая стратегия может обернуться против него и нанести ущерб его собственным интересам.

Что касается Японии, ей просто не хватает политической воли и доверия, чтобы служить ведущей державой в формировании многостороннего морского режима. Широкие, но расплывчатые морские претензии Токио, лучше всего символизируемые его курьезной претензией на Окиноторисиму, два крошечных острова в Тихом океане примерно в 1700 километрах к югу от Токио, только вредят интересам страны. Несмотря на ранние признаки потепления двусторонних отношений после землетрясения 2011 года и аварии на Фукусиме, японское правительство должно ясно видеть, что продолжающиеся споры из-за учебников и столкновения из-за острова Токто, недавно вновь поднятые горсткой правых членов парламента, наносят ущерб Японии. Хотя это может оказаться полезным для получения некоторой внутренней политической поддержки, в большинстве случаев это нанесет ущерб долгосрочным национальным интересам Японии в становлении ответственным членом восточноазиатского сообщества.

На фоне этой новой динамики и вызовов Южная Корея и государства АСЕАН могли бы взять на себя роль стабилизатора, возможно, предложив выступить посредником между Соединенными Штатами, Китаем и Японией. Для этих стран не было бы хорошим вариантом политики балансировать Китай, становясь чрезмерно зависимыми от Соединенных Штатов в ответ на то, что они считают растущей напористостью Китая. И Южная Корея, и АСЕАН должны более активно заявлять о себе. До встречи Регионального форума АСЕАН (РФА) в 2011 году правительство Южной Кореи не желало менять свою позицию в отношении проблемы Южно-Китайского моря, заявляя, что «проблема Южно-Китайского моря не является проблемой, в которую Корее необходимо глубоко вмешиваться.

Однако право на свободу судоходства, в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву (UNCLOS), должно соблюдаться». Такая позиция, скорее всего, была принята с учетом позиции Китая. Однако, поскольку Южно-Китайское море является критически важным морским путем для экономики Южной Кореи, и нет никакой гарантии, что Южная Корея не столкнется с аналогичными территориальными конфликтами с Китаем, Сеулу будет важно выработать более активную многостороннюю стратегию. В этом сложном и взаимозависимом регионе Южная Корея не может просто оставаться сторонним наблюдателем. Ранее упомянутый «принцип равноудаленности-особых обстоятельств» является позицией, которую правительство Южной Кореи давно продвигает, и потребуются сосредоточенные дипломатические усилия для установления его в качестве региональной нормы. Южная Корея также имеет дипломатический опыт благодаря своей роли в шестисторонних переговорах, АСЕАН+3, Восточноазиатском саммите (EAS) и Азиатско-Тихоокеанском экономическом сотрудничестве (АПЕК). Обладая этим опытом, Южная Корея может играть более активную роль в качестве постановщика повестки дня. На первый взгляд может показаться, что в АСЕАН был принят последовательный подход, но при ближайшем рассмотрении выяснится, что существуют различные мнения относительно проблемы Южно-Китайского моря. В то время как Вьетнам и Филиппины занимают жесткую позицию, такие страны, как Малайзия, Сингапур и Таиланд, предпочитают не вступать в прямое противостояние с Китаем. Тем не менее, если и будет найдено многостороннее решение, потребуется более активная руководящая роль со стороны АСЕАН.

Со своей стороны, Соединенные Штаты должны признать, что они не могут формировать регион в одностороннем порядке. Хотя Соединенные Штаты пытались убедить Китай в том, что защита свободы судоходства отвечает его интересам, Китай пока не принял эту точку зрения. Во время встречи Регионального форума АСЕАН (РФА) в 2011 году министр иностранных дел Китая Ян Цзечи заявил, что «приняв руководящие принципы (для мирного разрешения проблемы Южно-Китайского моря), мы сможем создать благоприятную среду для разрешения споров между странами, претендующими на свои права в этом регионе». Однако он также дал ясно понять, что «важно уважать суверенные права и территориальную целостность Китая», и поэтому просил Соединенные Штаты занять позицию невмешательства как сторона, не имеющая отношения к территориальным спорам в Южно-Китайском море. Таким образом, Соединенным Штатам также необходимо заверить Китай, что они приветствуют его рост, если Пекин будет ответственным участником, одновременно гарантируя, что существует четкий предел экспансии китайской власти. В заключение, идеальный шторм возможностей для более эффективного морского сотрудничества, жизненно важного для общего процветания региона, может наступить только после открытия всех видов сложных проблем из ящика Пандоры. ■

Подготовлено Центром исследований азиатской безопасности Института востоковедения (EAI). Институт востоковедения, являющийся основным учреждением Инициативы по безопасности в Азии, благодарит Фонд Макартура за щедрый грант и постоянную поддержку. Этот комментарий переведен с оригинала 3 августа 2011 года. Этот комментарий подготовлен при содействии Янга Гю Кима, Йеыль Парк, Стивена Рейнджера и Джесунга Рю. Этот комментарий является измененной версией «Между молотом и наковальней: будущее морского порядка в Восточной Азии» EAI Issue Briefing No. MASI 2010-08 (27 декабря 2010 г.).