[Commentaire EAI n°21] Eaux troubles ? À la recherche d'un nouvel ordre maritime en Asie de l'Est

Min Gyo Koo a obtenu son doctorat en sciences politiques à l'Université de Californie à Berkeley. Il est actuellement professeur à la Graduate School of Public Administration de l'Université nationale de Séoul.

Le Forum régional de l'ASEAN de 2011 et les différends maritimes en Asie de l'Est

Sans aucun doute, les différends maritimes les plus houleux et persistants au monde se situent dans la région de l'Asie de l'Est. Les vastes étendues d'eau comprises dans cette région sont le Pacifique Nord-Ouest, la mer de l'Est, la mer de l'Ouest, la mer de Chine orientale et la mer de Chine méridionale. La dispute diplomatique de l'automne 2010 entre la Chine et le Japon concernant les îles Senkaku/Diaoyu en mer de Chine orientale a été une forte indication que toute mauvaise gestion des questions maritimes peut perturber le subtil équilibre des pouvoirs et des intérêts dans la région. Les différends en mer de Chine méridionale sont tout aussi problématiques, où l'affirmation croissante de la Chine a suscité des inquiétudes non seulement chez ses voisins d'Asie du Sud-Est, mais aussi aux États-Unis. Depuis la fin de la Guerre froide, les États-Unis ont été le principal fournisseur de sécurité maritime dans la région de l'Asie de l'Est, mais ils sont désormais confrontés au défi d'une Chine montante. En mai 2011, un bateau de patrouille chinois a coupé le câble d'un navire d'exploration pétrolière et gazière vietnamien en mer de Chine méridionale. À partir de cet incident, les tensions ont atteint le point de conflit armé. Alors que les pays de la région se livrent à des exercices militaires de représailles, l'atmosphère s'est détériorée.

Dans de telles conditions, beaucoup ont estimé que la question de la mer de Chine méridionale, mêlée aux conflits entre la Chine et l'ASEAN et les États-Unis, pourrait s'enflammer de manière significative. Cependant, lors du 18e Forum régional de l'ASEAN (FRA) qui s'est tenu du 22 au 23 juillet 2011, une nouvelle perspective s'est développée lorsque la Chine a déclaré que « l'importance de la liberté de navigation en mer de Chine méridionale est claire et que tous les pays devraient en bénéficier ». De plus, lors de la réunion ministérielle Chine-ASEAN du FRA de 2011, Pékin a reculé en adoptant les lignes directrices pour la mise en œuvre de la Déclaration sur la conduite des parties en mer de Chine méridionale, qui avait été convenue en 2002. Washington a salué cette démarche, car elle suggérait un effort pour réduire les tensions concernant la mer de Chine méridionale. Ceci contraste fortement avec la réunion du FRA de 2010, où des confrontations ont éclaté entre les États-Unis et la Chine, la secrétaire d'État américaine Hillary Clinton déclarant que « la résolution pacifique du conflit en mer de Chine méridionale est directement liée aux intérêts nationaux des États-Unis ».

À partir de ces développements, on peut évaluer que le FRA a réalisé des progrès importants concernant la question de la mer de Chine méridionale. Cependant, la Déclaration de conduite de 2002, qui établit le principe de résolution pacifique des différends maritimes conformément à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM), manque de force contraignante, et les lignes directrices nouvellement adoptées sont principalement déclaratoires et manquent de détails spécifiques. Il serait donc trop tôt pour considérer la réunion du FRA de 2011 comme un succès concernant le différend en mer de Chine méridionale. Étant donné que la Chine a tendance à utiliser de tels canaux multilatéraux comme terrain pour faire la paix, mais qu'elle est ensuite plus ferme dans ses relations bilatérales, le résultat de la récente réunion du FRA pourrait avoir moins d'importance que prévu.

Une nouvelle dynamique de pouvoir et l'ordre maritime en Asie de l'Est

Le complexe équilibre des pouvoirs et des intérêts dans la région ne permet pas un seul meneur. Bien que limitée en puissance dure, la Corée du Sud s'est imposée comme un équilibreur parmi les grandes puissances de la région. Le Japon, quant à lui, a tenté d'établir son propre rôle en utilisant l'alliance États-Unis-Japon pour équilibrer la Chine, qui est son concurrent régional. La politique maritime de plus en plus affirmée de la Chine et sa puissance navale croissante constituent un défi pour la région, comme en témoigne le fait que Pékin a exprimé sa volonté de rechercher un nouvel ordre maritime régional, mais sera toujours réticent à suivre des institutions ou des règles qui ne sont pas de sa propre création. Pour compliquer encore les choses, les États-Unis ont récemment montré des signes d'intérêt renouvelé pour les questions maritimes en Asie, s'écartant de leur approche antérieure de « non-intervention ».

Comme mentionné précédemment, l'ordre maritime en Asie de l'Est est devenu plus instable en raison des facteurs politiques et économiques changeants. La Chine est émergente et affirmée, tandis que les États-Unis reviennent dans la région mais sont ambigus quant à leurs intentions. Comme l'économie mondiale dépend de plus en plus de la Chine, cela a atténué les principales tensions politiques et diplomatiques entre Pékin et ses pays voisins. Cependant, les chaînes de la Guerre froide étant rompues, la Chine a plus de liberté pour poursuivre ses propres intérêts maritimes. Le lancement du premier porte-avions chinois est un exemple de politique maritime plus active. Bien que tous les experts n'acceptent pas cela comme un développement négatif, il y a des signes que les pays voisins, y compris les États-Unis, ont accéléré leur buildup militaire pour équilibrer la projection de force directe et indirecte de la Chine.

Pendant la Guerre froide, les États-Unis et l'Union soviétique n'avaient que des intérêts géopolitiques en Asie de l'Est. Étant donné qu'une Chine montante possède aujourd'hui des ambitions territoriales et géopolitiques, l'impact qu'elle aura sur l'ordre maritime de l'Asie de l'Est est considérablement différent. Bien que discutable, la politique de la Chine concernant les différends maritimes en Asie de l'Est reflète une forme de « volonté irrédentiste ». Par exemple, la revendication territoriale de la Chine sur une zone maritime en forme de U englobant la majeure partie de la mer de Chine méridionale est basée sur un argument de « territoire inhérent ». Une revendication historique et culturelle similaire a nié les droits souverains du Japon et de la Corée du Sud en mer de Chine orientale. Les considérations économiques ont également fait partie de la politique maritime conflictuelle de la Chine, car la sécurisation des routes maritimes pour le transport d'énergie et de matières premières est devenue une composante essentielle de sa croissance économique. La Chine étant devenue un pays importateur de pétrole depuis 1993, la question de l'énergie est une raison clé des conflits en mer de Chine méridionale et en mer de Chine orientale.

La détérioration des relations entre la Chine et ses voisins a offert une opportunité aux États-Unis de se réengager dans la région. Les remarques de la secrétaire d'État Clinton en octobre 2010, selon lesquelles les îles Senkaku/Diaoyu relèvent de l'article 5 du traité de coopération mutuelle et de sécurité États-Unis-Japon, ont provoqué un profond mécontentement en Chine, mais ont rappelé au Japon que les États-Unis sont le principal garant de sa sécurité. En conséquence, la question controversée du transfert de la base de Futenma à Okinawa entre les États-Unis et le Japon s'est réglée dans une démonstration spectaculaire du soutien américain à de tels différends territoriaux. Dans le même ordre d'idées, le Vietnam cherche également à améliorer ses liens avec les États-Unis afin de contrer la Chine, son principal rival en mer de Chine méridionale. Hanoï cherche à internationaliser le différend et travaille à une solution multilatérale. En réponse partielle, l'administration Obama a déclaré qu'elle resterait neutre quant aux différends territoriaux du Vietnam sur les îles Paracel et Spratly, mais interviendrait si le droit à la liberté de navigation était violé.

Le conflit entre les États-Unis et la Chine concernant les mers de l'Asie de l'Est est lié au débat sur le droit international, en particulier sur les opérations militaires qui peuvent être menées dans la Zone économique exclusive (ZEE) d'un pays. La collision entre un avion de reconnaissance EP-3 de la marine américaine et un chasseur chinois en 2001, ainsi que les provocations chinoises contre le navire de surveillance USNS Impeccable en 2009, montrent comment de tels incidents peuvent dégénérer en un conflit grave, la Chine adoptant une posture offensive à l'égard des opérations militaires américaines dans sa ZEE. Selon la CNUDM, le pays qui a juridiction sur sa ZEE a le contrôle total sur toutes les ressources biologiques et non biologiques de la zone et peut également limiter la recherche scientifique menée par un autre pays. Cependant, les États-Unis soutiennent que les activités de leurs navires dans la ZEE d'un autre pays sont légales en vertu du principe de la liberté de navigation, également garanti par la CNUDM. Bien sûr, la Chine n'accepte pas de telles affirmations et a qualifié les activités américaines de « recherche scientifique maritime », qui nécessite le consentement des pays riverains. Pourtant, ce même argument irait à l'encontre des propres activités de la Chine dans les ZEE sous juridiction vietnamienne et japonaise. Par conséquent, la question reste très controversée.

Une telle confrontation entre les États-Unis et la Chine a été notable lors des exercices navals conjoints américano-sud-coréens suite au naufrage du Cheonan par la Corée du Nord en 2010. Suite à l'incident du Cheonan, les États-Unis et la Corée du Sud ont annoncé qu'en réponse, ils mèneraient un exercice militaire conjoint à grande échelle dans les zones maritimes autour de la péninsule coréenne et du Japon, qui inclurait la participation du porte-avions USS George Washington. Initialement, les exercices étaient prévus dans la mer Jaune, mais ont été déplacés en raison de fortes protestations de la Chine. Pour faire écho à ces paroles, la Chine a également mené un exercice naval préventif dans une zone où sa ZEE est incluse. Cependant, les limites des ZEE en mer de l'Ouest entre la Corée du Sud et la Chine n'ont jamais été formellement convenues et par conséquent les revendications de Pékin ne peuvent être justifiées. Un changement de comportement a été noté suite à l'attaque d'artillerie nord-coréenne sur l'île de Yeonpyeong, où la Chine n'a pas objecté à ce que la Corée du Sud et les États-Unis mènent des exercices navals similaires en mer de l'Ouest, à nouveau avec l'USS George Washington. Pourtant, le point de vue dominant est qu'une réponse aussi atténuée de Pékin ne reflète aucun changement fondamental dans sa position. De telles frictions diplomatiques entre les États-Unis et la Chine montrent les difficultés à produire un accord satisfaisant pour les deux parties sur les opérations militaires acceptables dans une telle mer semi-fermée.

À la recherche d'une solution multilatérale

Que peut-on faire pour améliorer la situation actuelle ? Comme la question maritime en Asie de l'Est est liée à des problèmes tels que la délimitation des frontières, les ressources, les droits territoriaux et les routes maritimes, il est presque impossible de résoudre les différends unilatéralement ou bilatéralement. Dans le même temps, une solution multilatérale ne peut être atteinte sans concessions de la part de la Chine, car elle est impliquée dans presque tous les différends maritimes de la région. Pourtant, la Chine a insisté pour résoudre les différends maritimes bilatéralement et a activement promu la notion de « dialogue par les parties directement concernées et non-intervention des États-Unis » comme moyen d'éviter les efforts multilatéraux. Une telle stratégie peut sembler favorable du point de vue de la Chine, mais elle ne devrait pas porter atteinte à la légitimité du multilatéralisme dans la résolution des différends maritimes. Une solution multilatérale ne signifie pas nécessairement une médiation par une tierce partie telle que la Cour internationale de Justice ou le Tribunal international du droit de la mer.

Plutôt, une telle solution renvoie au régionalisme au sens multilatéral, tel que décrit par les commentaires de la secrétaire Clinton sur « un processus diplomatique coopératif par toutes les parties concernées afin de résoudre divers différends territoriaux sans coercition ». Les références répétées de l'administration Obama à la tenue de réunions multilatérales concernant les questions maritimes en Asie de l'Est découlent du même contexte. Il est également murmuré que les États-Unis pourraient soulever la question de la mer de Chine méridionale lors du Sommet de l'Asie de l'Est (SAE) à l'automne 2011, auquel ils participeront pour la première fois.

Dans le passé, les différends maritimes en Asie de l'Est avaient tendance à se produire individuellement. Récemment, cependant, de tels conflits se produisent simultanément. Cela implique qu'il faut la pleine participation de toutes les parties concernées pour créer un ordre maritime efficace. Une compréhension régionale commune doit être développée dans un cadre multilatéral avec une séquence appropriée pour résoudre les problèmes tels que les différends frontaliers maritimes, les différends territoriaux et les différends sur les ressources. Comme dans le cas de la mer de Chine méridionale, l'adoption d'un code de conduite qui pourrait manquer de force contraignante mais avoir une valeur symbolique pourrait être un bon début pour susciter une compréhension mutuelle tout en maintenant le statu quo. Mais la compréhension partagée et le renforcement de la confiance mutuelle ne suffisent pas. En fin de compte, il faut un élément contraignant. Depuis sa première réunion en 1994, nous pouvons évaluer positivement les efforts du FRA dans la gestion des questions de sécurité régionales, y compris les différends territoriaux et les différends sur les ZEE. Cependant, parce que la composition des membres du FRA est trop large et que les déclarations présidentielles adoptées ne sont pas contraignantes, un tel forum n'est pas approprié pour traiter les différends maritimes en Asie de l'Est.

Plutôt que ce mode de dialogue, un forum multilatéral tel que l'ASEAN+5 (Chine, Japon, Russie, Corée du Sud et États-Unis) serait plus efficace pour aboutir à des accords contraignants basés sur des intérêts communs. En un sens, on peut imaginer passer d'une approche bilatérale modifiée telle que l'arrangement ASEAN+1 qui a développé le Code de conduite entre l'ASEAN et la Chine, et d'un forum purement formel multilatéral tel que le FRA qui n'est pas contraignant, à un forum tel que les pourparlers à six. Dans un tel forum, toutes les parties concernées pourraient se réunir et convenir de questions telles que les principes de base, les principes de démarcation des frontières et les principes de partage des ressources qui sont contraignants, tout en imposant un gel temporaire des différends territoriaux en cours. La différence entre un forum multilatéral comme l'ASEAN+5 et les pourparlers à six est que ces derniers exigent qu'une partie fasse des concessions que les autres parties compensent, tandis que le premier voit toutes les parties faire des concessions égales et recevoir des bénéfices égaux. Par exemple, avec un accord multilatéral sur le « principe d'équidistance-circonstances spéciales », les parties impliquées déclareraient un moratoire sur les activités liées à la contestation des îles contestées, puis ajusteraient leurs revendications de ZEE en fonction d'une ligne médiane provisoire pour les eaux qui se chevauchent et non sur des territoires contestés. De cette manière, chaque pays trouvera plus facile d'équilibrer ses intérêts en obtenant des avantages dans un domaine en échange de concessions faites dans un autre. De plus, parce que les coûts de réputation dans un cadre multilatéral augmentent, la dissuasion contre les comportements provocateurs des extrémistes de droite nationaux sera plus élevée et réduira ainsi les frictions diplomatiques inutiles.

Les récents différends maritimes s'avéreront être un test important pour la « montée pacifique » de la Chine. Si la Chine ne parvient pas à apaiser efficacement les préoccupations de ses voisins concernant ses « ambitions irrédentistes », la confiance diplomatique bâtie au cours des 30 dernières années peut se détériorer rapidement. Comme on l'a vu avec les récents différends avec le Japon, la Chine n'a pas hésité à utiliser les relations économiques comme levier diplomatique afin de « donner une leçon » à ses adversaires. Lorsque le Japon a arrêté un capitaine de navire chinois après qu'il eut abordé un navire de la garde côtière japonaise en septembre 2010, la Chine a en réponse restreint ses exportations de terres rares vers le Japon afin d'obtenir sa libération. Cependant, un tel comportement de liaison flagrant a suscité une méfiance internationale quant aux intentions de la Chine. Pékin devrait comprendre qu'une stratégie diplomatique offensive peut se retourner contre elle et nuire à ses propres intérêts.

Quant au Japon, il manque simplement de volonté politique et de crédibilité pour servir de puissance dirigeante dans la formation d'un régime maritime multilatéral. Les revendications maritimes larges mais vagues de Tokyo, mieux symbolisées par sa revendication bizarre sur Okinotorishima, deux minuscules rochers dans l'océan Pacifique à environ 1 700 kilomètres au sud de Tokyo, ne font que nuire aux intérêts du pays. Malgré les premiers signes de réchauffement des relations bilatérales après le tremblement de terre de mars 2011 et la catastrophe de Fukushima, le gouvernement japonais doit clairement comprendre que les différends constants sur les manuels scolaires et les affrontements concernant l'île de Dokdo, récemment soulevés par une poignée de membres du parlement de droite, nuisent au Japon. Bien que cela puisse être utile pour obtenir un certain soutien politique intérieur, cela nuit le plus souvent aux intérêts nationaux à long terme du Japon en tant que membre responsable de la communauté d'Asie de l'Est.

Au milieu de ces nouvelles dynamiques et de ces défis, la Corée du Sud et les États de l'ASEAN pourraient jouer un rôle de stabilisateur, peut-être en offrant de faire le pont entre les États-Unis, la Chine et le Japon. Ce ne serait pas une bonne option politique pour ces pays d'équilibrer la Chine en devenant trop dépendants des États-Unis en réponse à ce qu'ils perçoivent comme l'affirmation croissante de la Chine. La Corée du Sud et l'ASEAN doivent élever leur voix plus activement. Avant la réunion du FRA de 2011, le gouvernement sud-coréen n'était pas disposé à changer sa position concernant la question de la mer de Chine méridionale, déclarant que « la question de la mer de Chine méridionale n'est pas une préoccupation dans laquelle la Corée doit être profondément impliquée.

Cependant, le droit à la liberté de navigation, conformément à la CNUDM, doit être respecté. » Une telle position a très probablement été adoptée en tenant compte de la position de la Chine. Cependant, comme la mer de Chine méridionale est une voie maritime critique pour l'économie sud-coréenne et qu'il n'y a aucune garantie que la Corée du Sud ne sera pas confrontée à des conflits territoriaux similaires avec la Chine, il sera important que Séoul établisse une stratégie multilatérale plus active. Dans cette région complexe et interdépendante, la Corée du Sud ne peut pas simplement rester spectatrice. Le « principe d'équidistance-circonstances spéciales » mentionné précédemment est une position que le gouvernement sud-coréen promeut depuis longtemps et un effort diplomatique concentré sera nécessaire pour l'établir comme une norme régionale. La Corée du Sud a également une expérience diplomatique grâce à son rôle dans les pourparlers à six, l'ASEAN+3, le SAE et l'APEC. Forte de cette expérience, la Corée du Sud peut jouer un rôle plus actif en tant que définisseur d'agenda. En apparence, il semblerait qu'une approche cohérente ait été adoptée au sein de l'ASEAN, mais un examen plus approfondi montrerait des attitudes divisées à l'égard de la question de la mer de Chine méridionale. Alors que le Vietnam et les Philippines adoptent une approche ferme, des pays comme la Malaisie, Singapour et la Thaïlande préfèrent ne pas confronter directement la Chine. Néanmoins, un rôle de leadership plus actif géré par l'ASEAN est nécessaire s'il doit y avoir une solution multilatérale.

Pour sa part, les États-Unis doivent reconnaître qu'ils ne peuvent pas façonner la région unilatéralement. Bien que les États-Unis aient cherché à convaincre la Chine qu'il serait dans son intérêt de protéger la liberté de navigation, la Chine n'a pas encore accepté ce point de vue. Lors de la réunion du FRA de 2011, le ministre chinois des Affaires étrangères Yang Jiechi a déclaré que « en adoptant les lignes directrices (pour résoudre pacifiquement la question de la mer de Chine méridionale), nous sommes en mesure d'avoir un environnement amical pour résoudre les différends entre les pays qui revendiquent leurs droits dans cette région ». Cependant, il a également précisé qu'« il est important de respecter les droits souverains et l'intégrité territoriale de la Chine », et a donc demandé aux États-Unis d'adopter une position de non-intervention en tant que partie non concernée par les différends territoriaux en mer de Chine méridionale. À ce titre, les États-Unis doivent également rassurer la Chine qu'ils accueillent sa montée en puissance si Pékin est un acteur responsable, tout en veillant à ce qu'il y ait une limite claire à l'expansion de la puissance chinoise. Pour conclure, la tempête parfaite d'opportunités pour une coopération maritime plus efficace, vitale pour la prospérité commune de la région, n'arrivera peut-être qu'après l'ouverture de toutes sortes de problèmes complexes de la boîte de Pandore. ■

Préparé par le Centre de recherche sur l'Initiative de sécurité asiatique de l'Institut d'Asie de l'Est. L'Institut d'Asie de l'Est, une institution centrale de l'Initiative de sécurité asiatique, remercie la Fondation MacArthur pour sa généreuse subvention et son soutien continu. Ce commentaire a été traduit de l'original le 03 août 2011. Ce commentaire est produit avec l'aide de Yang Gyu Kim, Yaeseul Park, Stephen Ranger et Jaesung Ryu. Ce commentaire est une version modifiée de « Entre le marteau et l'enclume : l'avenir de l'ordre maritime en Asie de l'Est », EAI Issue Briefing No. MASI 2010-08 (27 décembre 2010).