[EAIコメンタリーNo.21] 荒れる海？ 東アジアにおける新たな海洋秩序の模索

金炅洙（ミン・ギョンス）はカリフォルニア大学バークレー校で政治学の博士号を取得した。現在、ソウル大学行政大学院の教授を務めている。

2011年のASEAN地域フォーラムと東アジアにおける海洋紛争

疑いなく、世界で最も熱く、そして執拗な海洋紛争は東アジア地域に存在する。この地域に含まれる広大な海域は、北西太平洋、東海、黄海、東シナ海、南シナ海である。2010年秋に東シナ海の尖閣諸島/釣魚島を巡って日中両国間で発生した外交的論争は、海洋問題をいかに不適切に扱うかが地域の微妙な力の均衡と国益のバランスを崩乱させうることを強く示唆した。同様に問題視されているのが南シナ海の紛争であり、中国の増大する主張は、東南アジアの近隣諸国だけでなく、米国にも懸念を引き起こしている。冷戦終結以来、米国は東アジア地域における海洋安全保障の主要な提供者であったが、今や台頭する中国からの挑戦に直面している。2011年5月、中国の巡視船が南シナ海でベトナムの石油・ガス探査船のケーブルを切断した。この事件から、緊張は武力紛争の瀬戸際までエスカレートした。地域諸国が互いに軍事演習を繰り返すにつれて、雰囲気は悪化の一途をたどった。

このような状況下で、中国とASEAN、そして米国との間の対立が絡み合った南シナ海問題は、著しく激化する可能性があると多くの人が考えた。しかし、2011年7月22日から23日にかけて開催された第18回ASEAN地域フォーラム（ARF）では、中国が「南シナ海における航行の自由の重要性は明らかであり、すべての国がそのような自由の恩恵を受けるべきである」と述べたことで、新たな視点が生まれた。さらに、2011年のARFにおける中国・ASEAN外相会合で、北京は2002年に合意された「南シナ海における関係当事者の行動宣言」の実施のためのガイドラインを採択することで譲歩した。米国はこの動きを歓迎し、南シナ海に関する緊張緩和への努力を示唆するものと受け止めた。これは、2010年のARF会合で米国と中国の間に対立が生じ、ヒラリー・クリントン米国務長官が「南シナ海紛争の平和的解決は米国の国益に直接関係する」と述べたのと対照的である。

これらの展開から、ARFが南シナ海問題に関して重要な進展を遂げたと評価することができる。しかし、海洋紛争の平和的解決の原則を国連海洋法条約（UNCLOS）に沿って確立する2002年の行動宣言は拘束力を欠き、新たに採択されたガイドラインは主に宣言的なものであり、具体的な詳細を欠いている。したがって、南シナ海紛争に関して2011年のARF会合を成功と見なすのは時期尚早であろう。中国がこのような多国間チャネルを平和構築の場として利用する傾向がある一方で、二国間関係においてはより強硬な姿勢をとることを考慮すると、最近のARF会合の結果は予想よりも重要性が低いものとなる可能性がある。

新たなパワーダイナミクスと東アジアの海洋秩序

この地域の複雑な力と国益の均衡は、単一の主導者を許さない。ハードパワーは限定的であるものの、韓国はこの地域の列強の間でバランスを取る存在としての地位を確立することに成功した。一方、日本は、地域における競争相手である中国に対抗するために日米同盟を利用して独自の役割を確立しようとしている。中国のますます強硬な海洋政策と増大する海軍力は、北京が新たな地域海洋秩序を求める意欲を示しているという事実によって強調されているように、この地域にとって挑戦である。しかし、中国は自らが作成しない制度や規則に従うことを常にためらうだろう。さらに事態を複雑にしているのは、米国が最近、アジアにおける海洋問題への関心を再燃させており、以前の「手を出さない」アプローチから逸脱していることである。

前述したように、東アジアの海洋秩序は、政治的・経済的要因の変化により不安定化している。中国は台頭し、主張を強めている一方、米国は地域に回帰しているが、その意図は曖昧である。世界経済は中国への依存度が高まっているため、北京とその近隣諸国との間で生じる主要な政治的・外交的緊張は緩和されている。しかし、冷戦の束縛がなくなったことで、中国は自国の海洋的利益を追求する自由をより多く得ている。中国初の航空母艦の就役は、より積極的な海洋政策の一例である。すべての専門家がこれを否定的な発展と見なしているわけではないが、米国を含む近隣諸国が、中国からの直接的および間接的な戦力投射に対抗する手段として軍備増強を加速させている兆候がある。

冷戦中、米国とソ連は東アジアにおいて地政学的な関心しか持たなかった。今日の台頭する中国は領土的および地政学的な野心を両方持っているため、東アジアの海洋秩序に与える影響は著しく異なる。議論の余地はあるものの、東アジアにおける海洋紛争に関する中国の政策は、いわゆる「民族主義的野心」の一形態を反映している。例えば、南シナ海の大部分を含むU字型の海域に対する中国の領土主張は、「固有の領土」という主張に基づいている。同様の歴史的・文化的根拠が、東シナ海における日本と韓国の主権を否定している。経済的考慮もまた、中国の対立的な海洋政策の一部となっている。なぜなら、エネルギーと原材料輸送のためのシーレーンの確保が、経済成長に不可欠な要素となったからである。中国は1993年以来石油輸入国となっており、エネルギー問題は南シナ海と東シナ海の双方における紛争の主要な原因となっている。

中国とその近隣諸国との関係悪化は、米国が地域に再関与する機会を提供した。2010年10月のクリントン国務長官の発言で、尖閣諸島/釣魚島が日米安全保障条約第5条の適用範囲内にあるとされたことは、中国に深い不満を引き起こしたが、日本には米国がその安全保障の主要な保証者であることを再認識させた。これを受けて、沖縄における普天間基地移設問題に関する日米間の論争は、領土紛争に対する米国の支持を示す劇的な展開で決着した。同様に、ベトナムも、南シナ海の主要なライバルである中国に対抗するために、米国との関係改善を図っている。ハノイは紛争の国際化を目指しており、多国間解決に向けて取り組んでいる。その一部として、オバマ政権は、パラセル諸島とスプラトリー諸島に関するベトナムの領土紛争には中立を保つが、航行の自由が侵害された場合には介入すると表明した。

東アジアの海を巡る米国と中国の対立は、国際法、特に国の排他的経済水域（EEZ）内でどのような軍事活動が実施できるかという議論と結びついている。2001年の米海軍EP-3偵察機と中国戦闘機の衝突、および2009年の中国による監視船USNS Impeccableへの挑発行為は、中国が自国のEEZ内での米軍活動に対して攻撃的な姿勢をとるにつれて、そのような事件がいかに深刻な紛争にエスカレートしうるかを示している。国連海洋法条約によれば、EEZの管轄権を有する国は、その海域内のすべての生物資源および非生物資源に対して完全な管理権を持ち、他国による科学調査を制限することもできる。しかし、米国は、自国船舶による他国のEEZ内での活動は、国連海洋法条約によっても保障されている航行の自由の原則の下で合法であると主張している。もちろん、中国はこの主張を受け入れておらず、米国の活動を沿岸国の同意を必要とする「海洋科学調査」と指定している。しかし、この同じ主張は、ベトナムと日本の管轄下にあるEEZ内での中国自身の活動にも反するものとなるだろう。したがって、この問題は依然として非常に議論の余地がある。

米国と中国のこのような対立は、北朝鮮による哨戒艦「天安」撃沈事件（2010年）後の米韓合同海軍演習中に顕著であった。天安事件の後、米国と韓国は、対応として朝鮮半島と日本の周辺海域で空母USSジョージ・ワシントンを含む大規模な合同軍事演習を実施すると発表した。当初、演習は黄海で実施される予定であったが、中国の強い抗議により移動された。これに対抗するように、中国も自国のEEZが含まれる海域で先制的な海軍演習を実施した。しかし、黄海における韓国と中国の間のEEZ境界は正式に合意されておらず、したがって北京の主張は正当化できない。北朝鮮による延坪島砲撃事件の後、行動の変化が見られ、中国は韓国と米国が再びUSSジョージ・ワシントンを参加させて同様の海軍演習を黄海で実施することに異議を唱えなかった。しかし、北京によるそのような控えめな対応は、その立場における根本的な変化を反映していないというのが支配的な見方である。米国と中国の間のこのような外交的摩擦は、このような半閉鎖的な海域でどのような軍事活動が許容されるかについて、両国が満足できる合意を生み出すことの困難さを示している。

多国間解決策の模索

現在の状況を改善するために何ができるだろうか？東アジアの海洋問題は、境界画定、資源、領土権、シーレーンといった問題と絡み合っているため、紛争を一方的または二国間的に解決することはほぼ不可能である。同時に、中国が地域のほぼすべての海洋紛争に関与している以上、中国からの譲歩なしには多国間解決は達成できない。しかし、中国は海洋紛争の二国間解決を主張し、「直接関係当事者による対話と米国の不干渉」という考え方を積極的に推進し、多国間努力を回避しようとしている。このような戦略は、中国の観点からは有利に見えるかもしれないが、海洋紛争の解決における多国間主義の正当性を損なうべきではない。多国間解決とは、必ずしも国際司法裁判所や国際海洋法裁判所のような第三者による仲介を意味するものではない。

むしろ、そのような解決策は、クリントン国務長官が「すべての関係当事者による協力的外交プロセスを通じて、いかなる強制もなしに様々な領土紛争を解決する」と述べたことによって示されるような、多国間的な意味での地域主義を指している。オバマ政権が東アジアの海洋問題に関して多国間会議を開催することに繰り返し言及しているのは、同じ背景から来ている。また、米国が2011年秋に初めて参加する東アジア首脳会議（EAS）で南シナ海問題を提起する可能性があるとも噂されている。

過去において、東アジアの海洋紛争は個別に発生する傾向があった。しかし最近では、そのような紛争は同時に発生している。これは、効果的な海洋秩序を確立するためには、すべての関係当事者の完全な参加が必要であることを示唆している。海洋境界紛争、領土紛争、資源紛争といった問題を解決するために、適切な順序で、多国間的な枠組みの中で、共通の地域的理解を醸成する必要がある。南シナ海の場合のように、拘束力は欠くものの象徴的な価値を持つ行動規範を採択することは、現状を維持しつつ相互理解を促進するための良い出発点となりうる。しかし、共通の理解と相互信頼醸成だけでは十分ではない。最終的には、拘束力のある要素が必要となる。1994年の初会合以来、ARFが領土紛争やEEZ紛争を含む地域安全保障問題の管理において果たしてきた努力は、肯定的に評価できる。しかし、ARFの加盟国構成が広すぎ、採択される議長声明に拘束力がないため、このようなフォーラムは東アジアの海洋紛争を処理するには適していない。

この対話のモードよりも、ASEAN+5（中国、日本、ロシア、韓国、米国）のような多国間フォーラムの方が、共通の利益に基づいた拘束力のある合意をもたらす上でより効果的であろう。ある意味で、ASEANと中国の間で行動規範を策定したASEAN+1のような修正された二国間アプローチや、拘束力のない純粋な形式的な多国間フォーラムであるARFから、六者会合のようなフォーラムへと移行していくことが想像できる。このようなフォーラムでは、すべての関係当事者が集まり、拘束力のある基盤原則、境界画定原則、資源共有原則といった問題について合意し、進行中の領土紛争を一時的に凍結することができる。ASEAN+5のような多国間フォーラムと六者会合の違いは、後者は一方の当事者が譲歩し、他の当事者がそれに見合う補償を受ける必要があるのに対し、前者はすべての当事者が同等の譲歩を行い、同等の利益を受ける点である。例えば、「等距離・特殊状況原則」に関する多国間合意では、関係当事者は係争中の島々への挑戦に関連する活動を一時停止すると宣言し、係争中の領土ではなく、重複する海域の暫定的な中間線に基づいてEEZの主張を調整するだろう。このように、各国は、ある地域で利益を得る代わりに別の地域で譲歩することで、利益の均衡を確保しやすくなるだろう。また、多国間的な枠組みの下では評判上のコストが増加するため、国内の右翼過激派による挑発的な行動への抑止力が高まり、不必要な外交的摩擦を減らすことができる。

最近の海洋紛争は、中国の「平和的台頭」にとって重要な試練となるだろう。もし中国が、その「領土拡張主義的野心」に対する近隣諸国の懸念を効果的に緩和できなければ、過去30年間に築き上げられた外交的信頼は急速に悪化する可能性がある。最近の日本との紛争で見たように、中国は相手に「教訓を与える」ために経済関係を外交的レバレッジとして利用することをためらわなかった。2010年9月に日本の海上保安庁の船に体当たりした中国の船長が逮捕された後、中国は釈放を促すためにレアアースの対日輸出を制限した。しかし、このような露骨な連携行為は、中国の意図に対する国際的な警戒感を引き起こした。北京は、攻撃的な外交戦略は逆効果となり、自国の利益を損なう可能性があることを理解すべきである。

日本に関しては、多国間海洋秩序を形成する上での主導的役割を果たすための政治的意思と信頼性が欠如している。東京の広範かつ曖昧な海洋権益主張、特に東京から南へ約1,700キロ離れた太平洋上の2つの小さな岩である沖ノ鳥島に対する奇妙な主張は、日本の国益を損なうだけである。2011年3月の地震と福島原発事故後の初期の二国間関係の改善の兆候にもかかわらず、日本政府は、教科書問題や最近一部の右翼国会議員によって再び持ち上がった竹島をめぐる衝突が、日本にとって有害であることを明確に認識しなければならない。国内の政治的支持を得るためには有用かもしれないが、東アジア共同体の責任ある一員となるという日本の長期的な国益を損なうことの方が多いだろう。

こうした新たな力学と課題の中で、韓国とASEAN諸国は、米国、中国、日本との橋渡し役を提供することによって、安定化の役割を担うことができる。中国の台頭に対する対応として、米国への過度な依存によって中国を均衡させようとするのは、これらの国々にとって良い政策選択とは言えない。韓国とASEANはいずれも、より積極的に声を上げる必要がある。2011年のARF会合以前、韓国政府は「南シナ海問題は韓国が深く関与する必要のある問題ではない」と述べることで、南シナ海問題に関する立場から動こうとしなかった。

しかし、UNCLOSに従った航行の自由の権利は尊重されなければならない。このような立場は、中国の立場を考慮して採用された可能性が最も高い。しかし、南シナ海は韓国経済にとって重要な海上交通路であり、韓国が同様の領土紛争に中国と直面しないという保証はないため、ソウルがより積極的な多国間戦略を確立することが重要となる。この複雑で相互依存的な地域において、韓国は単なる傍観者であり続けることはできない。先に述べた「等距離・特別事情原則」は、韓国政府が長年推進してきた立場であり、これを地域規範として確立するためには、集中的な外交努力が必要となるだろう。韓国はまた、六者会合、ASEAN+3、EAS、APECでの役割から外交経験を有している。この経験により、韓国はアジェンダ設定者としてより積極的な役割を果たすことができる。一見すると、ASEANでは一貫したアプローチが取られているように見えるが、より詳しく見ると、南シナ海問題に対する態度の違いが見られる。ベトナムとフィリピンが強硬なアプローチを取る一方、マレーシア、シンガポール、タイなどの国々は中国と直接対立することを避けることを好む。それにもかかわらず、多国間解決策が存在するためには、ASEANによるより積極的なリーダーシップの役割が必要である。

米国は自国の立場から、地域を一方的に形成することはできないことを認識する必要がある。米国は中国に対し、航行の自由を保護することが中国の利益になると説得しようとしてきたが、中国はまだこの見解を受け入れていない。2011年のARF会合中、中国の楊潔篪外相は、「（南シナ海問題を平和的に解決するための）ガイドラインを採用することにより、この地域内で権利を主張する国々との紛争を解決するための友好的な環境を得ることができる」と述べた。しかし、彼はまた、「中国の主権と領土保全を尊重することが重要である」と明確にし、したがって米国に対し、南シナ海の領土紛争に関係のない当事者として不介入の姿勢を取るよう求めた。そのため、米国は中国に対し、責任あるステークホルダーであるならばその台頭を歓迎する一方で、中国の力の拡大には明確な限界があることを確実にする必要がある。結論として、この地域の共通の繁栄に不可欠な、より効果的な海洋協力のための完璧な機会の嵐は、パンドラの箱のあらゆる種類の複雑な問題が開かれた後にのみ到来するかもしれない。■

東アジア研究所アジア安全保障イニシアチブ研究センター作成。東アジア研究所（アジア安全保障イニシアチブの中核機関）は、マッカーサー財団からの寛大な助成金と継続的な支援に感謝いたします。本解説は2011年8月3日に原文から翻訳されました。本解説は、Yang Gyu Kim、Yaeseul Park、Stephen Ranger、Jaesung Ryuの協力を得て作成されました。本解説は、「岩と硬い場所の間：東アジア海洋秩序の未来」EAI Issue Briefing No. MASI 2010-08（2010年12月27日）の改訂版です。