[Comentario EAI No. 21] ¿Aguas Turbulentas? Buscando un Nuevo Orden Marítimo en Asia Oriental

Min Gyo Koo completó su doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de California, Berkeley. Actualmente, es profesor en la Escuela de Posgrado de Administración Pública de la Universidad Nacional de Seúl.

El Foro Regional de la ASEAN de 2011 y las Disputas Marítimas en Asia Oriental

Sin lugar a dudas, las disputas marítimas más acaloradas y persistentes del mundo se encuentran en la región de Asia Oriental. Las vastas extensiones de agua incluidas en esta región son el Pacífico Noroccidental, el Mar del Este, el Mar del Oeste, el Mar de China Oriental y el Mar de China Meridional. La disputa diplomática en el otoño de 2010 entre China y Japón por las Islas Senkaku/Diaoyu en el Mar de China Oriental fue un fuerte indicio de que cualquier mal manejo de los asuntos marítimos puede alterar el sutil equilibrio de poder e intereses en la región. Igualmente problemáticas son las disputas en el Mar de China Meridional, donde la creciente asertividad de China ha provocado preocupación no solo entre sus vecinos del Sudeste Asiático, sino también en Estados Unidos. Desde el fin de la Guerra Fría, Estados Unidos ha sido el principal proveedor de seguridad marítima en la región de Asia Oriental, pero ahora se enfrenta al desafío de una China en ascenso. En mayo de 2011, un barco patrullero chino cortó el cable de un buque de exploración de petróleo y gas vietnamita en el Mar de China Meridional. A partir de este incidente, las tensiones escalaron hasta el borde del conflicto armado. A medida que los países de la región participan en ejercicios militares de represalia, la atmósfera se ha deteriorado.

Bajo tales condiciones, muchos consideraron que el tema del Mar de China Meridional, enredado con conflictos entre China y la ASEAN y Estados Unidos, podría estallar significativamente. Sin embargo, en el 18º Foro Regional de la ASEAN (ARF) celebrado del 22 al 23 de julio de 2011, surgió una nueva perspectiva cuando China declaró que “la importancia de la libertad de navegación en el Mar de China Meridional es clara y todos los países deberían ser beneficiarios de dicha libertad”. Además, durante la reunión ministerial China-ASEAN del ARF de 2011, Beijing retrocedió al adoptar las directrices para la implementación de la Declaración de Conducta de las Partes en el Mar de China Meridional, acordada en 2002. Washington acogió con agrado esta medida, ya que sugería un esfuerzo por disminuir las tensiones con respecto al Mar de China Meridional. Esto contrasta marcadamente con la reunión del ARF de 2010, donde surgieron enfrentamientos entre Estados Unidos y China, y la Secretaria de Estado de EE. UU., Hillary Clinton, declaró que “una resolución pacífica del conflicto del Mar de China Meridional se relaciona directamente con el interés nacional de EE. UU.”.

A partir de estos desarrollos, se puede evaluar que el ARF ha logrado un progreso importante con respecto al tema del Mar de China Meridional. Sin embargo, la Declaración de Conducta de 2002, que establece el principio para la resolución pacífica de disputas marítimas en línea con la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS), carece de capacidad vinculante y las directrices recién adoptadas son en su mayoría declaratorias y carecen de detalles específicos. Por lo tanto, sería demasiado pronto considerar la reunión del ARF de 2011 como un éxito con respecto a la disputa del Mar de China Meridional. Teniendo en cuenta que China tiende a utilizar tales canales multilaterales como terreno para hacer la paz, pero luego es más enérgica en sus relaciones bilaterales, el resultado de la reciente reunión del ARF podría tener menos importancia de la esperada.

Una Nueva Dinámica de Poder y el Orden Marítimo en Asia Oriental

El complejo equilibrio de poder e intereses en la región no permite un único líder. Aunque limitada en poder duro, Corea del Sur ha logrado establecerse como un equilibrador entre las grandes potencias de la región. Japón, por otro lado, ha intentado establecer su propio papel utilizando la alianza EE. UU.-Japón para equilibrar a China, su competidor regional. La política marítima cada vez más asertiva y el creciente poder naval de China son un desafío para la región, como lo demuestra el hecho de que Beijing ha declarado su voluntad de buscar un nuevo orden marítimo regional, pero siempre será reacia a seguir instituciones o reglas que no sean de su propia creación. Para complicar aún más las cosas, Estados Unidos ha mostrado recientemente signos de renovado interés en los asuntos marítimos en Asia, desviándose de su anterior enfoque de "manos libres".

Como se mencionó anteriormente, el orden marítimo en Asia Oriental se ha vuelto más inestable debido a los cambiantes factores políticos y económicos. China está emergiendo y es asertiva, mientras que Estados Unidos regresa a la región pero es ambiguo sobre sus intenciones. Dado que la economía global depende más de China, esto ha mitigado las principales tensiones políticas y diplomáticas que surgen entre Beijing y sus países vecinos. Sin embargo, con las cadenas de la Guerra Fría desaparecidas, China tiene más libertad para perseguir sus propios intereses marítimos. El lanzamiento del primer portaaviones de China es un ejemplo de una política marítima más activa. Aunque no todos los expertos aceptan esto como un desarrollo negativo, hay indicios de que los países vecinos, incluido Estados Unidos, han estado acelerando su acumulación militar como medio para contrarrestar la proyección de fuerza directa e indirecta de China.

Durante la Guerra Fría, Estados Unidos y la Unión Soviética solo tenían intereses geopolíticos en Asia Oriental. Dado que una China en ascenso hoy posee ambiciones tanto territoriales como geopolíticas, el impacto que tendrá en el orden marítimo de Asia Oriental es significativamente diferente. Aunque debatible, la política de China con respecto a las disputas marítimas en Asia Oriental refleja una forma de la llamada "ambición irredentista". Por ejemplo, la reclamación territorial de China de un área marítima en forma de U que incluye la mayor parte del Mar de China Meridional se ha basado en un argumento de "territorio inherente". Una reclamación histórica y cultural similar ha negado los derechos soberanos de Japón y Corea del Sur en el Mar de China Oriental. Las consideraciones económicas también han sido parte de la política marítima confrontacional de China, ya que la seguridad de las rutas marítimas para el transporte de energía y materias primas se convirtió en un componente esencial para su crecimiento económico. Dado que China se ha convertido en un país importador de petróleo desde 1993, el tema energético es una razón clave para los conflictos tanto en el Mar de China Meridional como en el Mar de China Oriental.

Las relaciones cada vez peores entre China y sus vecinos han brindado una oportunidad para que Estados Unidos reingrese a la región. Las declaraciones de la Secretaria de Estado Clinton en octubre de 2010 de que las Islas Senkaku/Diaoyu caen bajo el Artículo 5 del Tratado de Cooperación Mutua y Seguridad EE. UU.-Japón causaron una profunda insatisfacción en China, pero recordaron a Japón que Estados Unidos es el principal garante de su seguridad. En consecuencia, la controvertida reubicación de la base de Futenma en Okinawa entre Estados Unidos y Japón se resolvió en una dramática apertura al apoyo de EE. UU. sobre tales disputas territoriales. En una nota similar, Vietnam también está tratando de mejorar sus lazos con Estados Unidos para contrarrestar a China, su principal rival en el Mar de China Meridional. Hanoi está buscando internacionalizar la disputa y está trabajando hacia una solución multilateral. Como respuesta parcial, la administración Obama ha declarado que permanecerá neutral ante las disputas territoriales de Vietnam sobre las Islas Paracel y Spratly, pero intervendría si se infringe el derecho a la libertad de navegación.

El conflicto entre Estados Unidos y China sobre los mares en Asia Oriental está vinculado al debate sobre el derecho internacional, particularmente sobre qué operaciones militares pueden llevarse a cabo en la Zona Económica Exclusiva (ZEE) de un país. La colisión entre un avión de reconocimiento EP-3 de la Marina de los EE. UU. y un caza chino en 2001 y las provocaciones chinas contra el buque de vigilancia USNS Impeccable en 2009 muestran cómo tales incidentes pueden escalar a un conflicto grave, ya que China adopta una postura ofensiva hacia las operaciones militares de EE. UU. en su ZEE. Según la UNCLOS, el país que tiene jurisdicción sobre su ZEE tiene control total sobre todos los recursos biológicos y no biológicos dentro del área y también puede limitar la investigación científica realizada por otro país. Sin embargo, Estados Unidos argumenta que las actividades de sus buques en la ZEE de otro país son legales bajo el principio de libertad de navegación, también garantizado por la UNCLOS. Por supuesto, China no acepta tales afirmaciones y ha designado las actividades de EE. UU. como "investigación científica marítima", que requiere el consentimiento de los países ribereños. Sin embargo, este mismo argumento iría en contra de las propias actividades de China en las ZEE bajo jurisdicción vietnamita y japonesa. Por lo tanto, el tema sigue siendo muy controvertido.

Dicha confrontación entre Estados Unidos y China fue notable durante los ejercicios navales conjuntos de EE. UU. y la ROK tras el hundimiento del Cheonan por parte de Corea del Norte en 2010. Tras el incidente del Cheonan, Estados Unidos y Corea del Sur anunciaron que, en respuesta, llevarían a cabo un ejercicio militar conjunto a gran escala en las áreas marítimas alrededor de la Península de Corea y Japón, que incluiría la participación del portaaviones USS George Washington. Inicialmente, los ejercicios estaban planeados para realizarse en el Mar Amarillo, pero se trasladaron debido a fuertes protestas de China. Para igualar estas palabras, China también realizó un ejercicio naval preventivo en un área donde se incluye su ZEE. Sin embargo, los límites de la ZEE en el Mar del Oeste entre Corea del Sur y China nunca se han acordado formalmente y, por lo tanto, las reclamaciones de Beijing no pueden justificarse. Se observó un cambio de comportamiento tras el ataque de artillería de Corea del Norte contra la Isla Yeonpyeong, donde China no objetó que Corea del Sur y Estados Unidos realizaran ejercicios navales similares en el Mar del Oeste, nuevamente con el USS George Washington. Sin embargo, la opinión dominante es que una respuesta tan apagada por parte de Beijing no refleja ningún cambio fundamental en su posición. Tales fricciones diplomáticas entre Estados Unidos y China muestran las dificultades para producir un acuerdo que sea satisfactorio para ambas partes sobre qué operaciones militares son aceptables en un mar tan semi-cerrado.

Buscando una Solución Multilateral

¿Qué se puede hacer para mejorar la situación actual? Dado que el problema marítimo en Asia Oriental está enredado con cuestiones como la delimitación de fronteras, los recursos, los derechos territoriales y las rutas marítimas, es casi imposible resolver las disputas de manera unilateral o bilateral. Al mismo tiempo, no se puede lograr una solución multilateral sin concesiones de China, ya que está involucrada en casi todas las disputas marítimas de la región. Aun así, China ha insistido en resolver las disputas marítimas bilateralmente y ha promovido activamente la noción de "diálogo por las partes directamente relacionadas y no intervención de Estados Unidos" como una forma de evitar esfuerzos multilaterales. Tal estrategia puede parecer favorable desde la perspectiva de China, pero esto no debería alterar la legitimidad del multilateralismo en la resolución de disputas marítimas. Una solución multilateral no significa necesariamente mediación por parte de un tercero, como la Corte Internacional de Justicia o el Tribunal Internacional del Derecho del Mar.

Más bien, tal solución apunta al regionalismo en un sentido multilateral, como lo demostraron los comentarios de la Secretaria Clinton sobre "un proceso diplomático cooperativo por parte de todas las partes relacionadas para resolver diversas disputas territoriales sin coerción". Las repetidas referencias de la administración Obama a la celebración de reuniones multilaterales con respecto a los asuntos marítimos en Asia Oriental derivan del mismo trasfondo. También se rumorea que Estados Unidos podría plantear el tema del Mar de China Meridional durante la Cumbre de Asia Oriental (EAS) en el otoño de 2011, en la que participará por primera vez.

En el pasado, las disputas marítimas en Asia Oriental tendían a ocurrir de forma individual. Recientemente, sin embargo, tales conflictos ocurren de manera simultánea. Esto implica que se necesita la plena participación de todas las partes involucradas para crear un orden marítimo efectivo. Debe desarrollarse una comprensión regional común en un entorno multilateral con una secuencia adecuada para resolver cuestiones como disputas de fronteras marítimas, disputas territoriales y disputas de recursos. Al igual que en el caso del Mar de China Meridional, la adopción de un código de conducta que pueda carecer de capacidad vinculante pero que aún tenga algún valor simbólico podría ser un buen comienzo para inducir la comprensión mutua mientras se mantiene el statu quo. Pero la comprensión compartida y la creación de confianza mutua por sí solas no son suficientes. Al final, se necesita un elemento vinculante. Desde su primera reunión en 1994, podemos evaluar positivamente los esfuerzos del ARF en la gestión de cuestiones de seguridad regional, incluidas las disputas territoriales y de ZEE. Sin embargo, debido a que la composición de los miembros del ARF es demasiado amplia y las declaraciones presidenciales adoptadas no son vinculantes, dicho foro no es apropiado para manejar disputas marítimas en Asia Oriental.

En lugar de este modo de diálogo, un foro multilateral como ASEAN+5 (China, Japón, Rusia, Corea del Sur y Estados Unidos) sería más eficaz para lograr acuerdos vinculantes basados en intereses comunes. En cierto sentido, podemos imaginar avanzar desde un enfoque bilateral modificado como el arreglo ASEAN+1, que desarrolló el Código de Conducta entre la ASEAN y China, y desde un foro puramente formal multilateral como el ARF, que no es vinculante, a un foro como las Conversaciones de las Seis Partes. En dicho foro, todas las partes relacionadas podrían reunirse y acordar cuestiones como principios de línea de base, principios de demarcación de fronteras y principios de reparto de recursos que sean vinculantes, al tiempo que se impone una congelación provisional de las disputas territoriales en curso. La diferencia entre un foro multilateral como ASEAN+5 y las Conversaciones de las Seis Partes es que el primero requiere que una parte haga concesiones que las otras partes compensan, mientras que el segundo tiene a todas las partes haciendo concesiones iguales y recibiendo beneficios iguales. Por ejemplo, con un acuerdo multilateral sobre el "principio de equidistancia-circunstancias especiales", las partes involucradas declararían una moratoria sobre actividades relacionadas con el desafío de islas en disputa y luego ajustarían sus reclamaciones de ZEE basándose en una línea media provisional para aguas superpuestas y no sobre territorios en disputa. De esta manera, a cada país le resultará más fácil asegurar un equilibrio de intereses al obtener beneficios en un área particular a cambio de las concesiones que hizo en otra área. Además, debido a que los costos reputacionales en un entorno multilateral aumentan, la disuasión del comportamiento provocador por parte de extremistas de derecha nacionales será mayor y, por lo tanto, disminuirá las fricciones diplomáticas innecesarias.

Las recientes disputas marítimas demostrarán ser una prueba importante para el "ascenso pacífico" de China. Si China no logra aliviar eficazmente las preocupaciones de sus vecinos sobre sus "ambiciones irredentistas", la confianza diplomática construida durante los últimos 30 años puede deteriorarse rápidamente. Como se vio con las recientes disputas con Japón, China no dudó en utilizar las relaciones económicas como palanca diplomática para "dar una lección" a sus oponentes. Cuando Japón arrestó a un capitán de barco chino después de que este embistiera un buque de la Guardia Costera japonesa en septiembre de 2010, China, en respuesta, restringió sus exportaciones de tierras raras a Japón en un esfuerzo por inducir su liberación. Sin embargo, este comportamiento de vinculación tan flagrante ha generado recelo internacional con respecto a las intenciones de China. Beijing debería entender que una estrategia diplomática ofensiva puede ser contraproducente y perjudicar sus propios intereses.

En cuanto a Japón, simplemente carece de la voluntad política y la credibilidad para servir como potencia líder en la formación de un régimen marítimo multilateral. Las amplias pero vagas reclamaciones marítimas de Tokio, mejor simbolizadas por su extraña reclamación sobre Okinotorishima, dos pequeñas rocas en el Océano Pacífico a unos 1.700 kilómetros al sur de Tokio, solo perjudican los intereses del país. A pesar de las primeras señales de relaciones bilaterales más cálidas después del terremoto de marzo de 2011 y el desastre de Fukushima, el gobierno japonés debe ver claramente que las disputas en curso sobre los libros de texto y los enfrentamientos sobre la Isla Dokdo, planteados más recientemente por un puñado de miembros de derecha del parlamento, están perjudicando a Japón. Si bien puede resultar útil para obtener cierto apoyo político interno, lo más frecuente es que perjudique los intereses nacionales a largo plazo de Japón en convertirse en un miembro responsable de la comunidad de Asia Oriental.

En medio de estas nuevas dinámicas y desafíos, Corea del Sur y los estados de la ASEAN podrían asumir el papel de estabilizador, quizás ofreciéndose a tender un puente entre Estados Unidos, China y Japón. No sería una buena opción política para estos países equilibrar a China volviéndose excesivamente dependientes de Estados Unidos en respuesta a lo que ven como la creciente asertividad de China. Tanto Corea del Sur como la ASEAN necesitan alzar sus voces más activamente. Antes de la reunión del ARF de 2011, el gobierno de Corea del Sur no estaba dispuesto a moverse de su posición con respecto al tema del Mar de China Meridional, declarando que "el tema del Mar de China Meridional no es una preocupación en la que Corea necesite estar profundamente involucrada.

Sin embargo, el derecho a la libertad de navegación, de acuerdo con la UNCLOS, debe ser respetado". Tal posición fue adoptada muy probablemente en consideración a la posición de China. Sin embargo, dado que el Mar de China Meridional es una ruta marítima crítica para la economía de Corea del Sur y no hay garantía de que Corea del Sur no enfrente conflictos territoriales similares con China, será importante que Seúl establezca una estrategia multilateral más activa. En esta región compleja e interdependiente, Corea del Sur no puede simplemente permanecer como espectador. El "principio de equidistancia-circunstancias especiales" mencionado anteriormente es una posición que el gobierno de Corea del Sur ha estado promoviendo durante mucho tiempo y se necesitará un esfuerzo diplomático concentrado para establecerlo como una norma regional. Corea del Sur también tiene experiencia diplomática de su papel en las Conversaciones de las Seis Partes, ASEAN+3, EAS y APEC. Con esta experiencia, Corea del Sur puede desempeñar un papel más activo como definidor de la agenda. En la superficie, parecería que ha habido un enfoque consistente en la ASEAN, pero una mirada más cercana mostraría actitudes divididas hacia el tema del Mar de China Meridional. Mientras Vietnam y Filipinas adoptan un enfoque de línea dura, países como Malasia, Singapur y Tailandia prefieren no confrontar directamente a China. Sin embargo, se necesita un papel de liderazgo más activo gestionado por la ASEAN si va a haber una solución multilateral.

Por su parte, Estados Unidos necesita reconocer que no puede moldear la región unilateralmente. Aunque Estados Unidos ha intentado convencer a China de que le conviene proteger la libertad de navegación, China aún no ha aceptado esta visión. Durante la reunión del ARF de 2011, el Ministro de Relaciones Exteriores de China, Yang Jiechi, declaró que "al adoptar las directrices (para resolver pacíficamente el problema del Mar de China Meridional), podemos tener un entorno amistoso para resolver las disputas entre los países que reclaman sus derechos dentro de esta región". Sin embargo, también dejó claro que "es importante respetar los derechos soberanos y la integridad territorial de China", y por lo tanto solicitó a Estados Unidos que adoptara una postura de no intervención como parte no relacionada con las disputas territoriales en el Mar de China Meridional. Como tal, Estados Unidos también necesita asegurar a China que da la bienvenida a su ascenso si Beijing es un actor responsable, al tiempo que se asegura de que haya un límite claro a la expansión del poder de China. Para concluir, la tormenta perfecta de oportunidades para una cooperación marítima más efectiva y vital para la prosperidad común de la región puede llegar solo después de la apertura de todo tipo de problemas complejos en la Caja de Pandora. ■

Preparado por el Centro de Investigación de la Iniciativa de Seguridad Asiática en el East Asia Institute. El East Asia Institute, una institución central de la Iniciativa de Seguridad Asiática, agradece a la Fundación MacArthur por su generosa subvención y continuo apoyo. Este comentario ha sido traducido del original el 3 de agosto de 2011. Este comentario se produce con la ayuda de Yang Gyu Kim, Yaeseul Park, Stephen Ranger y Jaesung Ryu. Este comentario es una versión modificada de "Entre la espada y la pared: El futuro del orden marítimo de Asia Oriental" EAI Issue Briefing No. MASI 2010-08 (27 de diciembre de 2010).