[EAI Commentary No.17] Stuck in the Middle? U.S.-China Relations and the Korean Peninsula

2011年1月19日のフ・ジンタオ国家主席の訪米ほど、中国の国家元首の訪米が注目を集めたのは、1979年の鄧小平氏の訪米以来のことである。2009年11月のオバマ大統領の北京訪問以降、米中関係は波乱含みであったため、両国の関係の今後の方向性に自然と注目が集まった。さらに、相対的に衰退する米国と急速に台頭する中国が、長期的には世界の秩序をどのように形成していくのかという好奇心も手伝って、注目が集まった。また、2010年の北朝鮮による挑発行為を受け、世界は朝鮮半島問題を地域的課題として、いかなる強い強調がなされるのかを注意深く見守っていた。米中首脳会談の結果については、共同声明で強調されたように両国が協力的なパートナーとなり前進するという楽観的な見方と、2009年11月以降繰り返されてきた対立と牽制のパターンを繰り返すだけだという悲観的な見方の二つの異なる解釈が存在する。朝鮮半島に関しても同様の意見の混在が見られる。一部では、南北朝鮮関係の即時改善と六者会合の再開を期待する声がある一方、米中首脳会談は問題を糊塗したに過ぎないと批判する声もある。しかし、現時点では早急な楽観論も悲観論も適切ではない。首脳会談の結果を正確に分析し、狭い政治的理解を超えた包括的な対応戦略を用いる必要がある。

U.S.-China Relations after the Summit

米中首脳会談の結果については、二つの見方がある。今後の二国間関係がどのように進展するかという点に焦点を当てることもできれば、パワーバランスがどちらに傾くかに焦点を当てることもできる。

In regards to the future of U.S.-China relations, optimism and pessimism coexist. On the one hand, this summit provided a positive mood as the two countries have experienced a series of conflicts over diverse issues in 2010. These included arms sales to Taiwan, the Dalai Lama’s visit to Washington, appreciation of the Yuan, North Korea’s provocations, and the nomination of human rights activist Liu Xiaobo for the Nobel Peace Prize. As the vast size of this summit’s Joint Statement (41 articles in 6 parts) indicates, the United States and China have reached agreement in principle on various areas. Compared to the 2009 Joint Statement which only stated “strategic trust,” this new summit progressed to clearly define bilateral relations as a “cooperative partnership based on mutual respect and mutual benefit.” Chinese Foreign Minister, Yang Jiechi, evaluated the summit as “a new chapter for bilateral cooperation of partners.”

However, a closer look at the core issues that provoked conflict in 2010 reveals unresolved disagreements. Although the United States stated that it will adhere to the ‘one China policy,’ reports of a new four billion dollar U.S. arms sale to Taiwan leaked before the summit. Arms sales to Taiwan are a thorny issue which raised tensions between the United States and China in 2010.

人権問題に関しては、両国は2009年の共同声明で述べたように、両国間の相違を認識しており、中国は相互の内政不干渉の原則を強調し続けている。「キメリカ」という言葉が示唆するように、二国間関係が完全な協力関係になったと仮定するのは難しい。また、2010年に見られたような単純な将来の対立の繰り返しを予測することも適切ではない。むしろ、両国は既存の対立の中で協力を拡大していく可能性が高い。

It is hard to say that one side ‘won’ during the summit; rather it followed the path of qiutong cunyi or ‘seeking common ground while reserving differences.’ In the spirit of ‘seeking common ground,’ the United States urged China to play a role as a responsible great power. President Obama even mentioned Tibet and human rights issues, and pressured President Hu to state that “China recognizes and also respects the universality of human rights.” Financially, Obama earned a promise from Hu that China would purchase 45 billion dollars worth of U.S. exports On the other hand, China did not succumb to U.S. pressure on its core issues, including human rights, currency adjustment, and trade imbalances. At the same time, by declaring principles of ‘mutual respect’ and ‘equality,’ China successfully raised its status as an equal partner of the United States. Washington respectfully treated President Hu with the honor befitting a leader of a G2 country. With the images of Obama’s daughter holding a Chinese flag and Americans trying to learn the Chinese language, the United States provided a platform that allowed Chinese people to be proud of their country. It would be wrong to say that the summit was not a victory for one or the other. Rather, it was a compromise between the United States which aimed at ‘seeking common ground’ and China which underlined ‘reserving differences.’

両国が対立の解決と妥協に全力を尽くす上で、両国間の変化するパワーバランスが重要な役割を果たす。2008年の世界金融危機以降の、米国の衰退と中国の台頭は、一部が予想したほど速くはなかった。このような認識が、両国に対等な関係を模索させる要因となった。より直接的には、国内政治も重要な役割を果たした。オバマ大統領は2012年の再選を懸念しており、胡錦濤氏にとっても、2012年の指導部交代が円滑に進むことが重要である。特に胡錦濤氏にとっては、中国の国際的地位を高めた指導者として自身の遺産が記憶されることが極めて重要である。もしこの会談が何も達成せずに終わり、昨年の対立が続けば、両指導者にとって多大な政治的負担となっただろう。しかし、通貨交換レート、貿易、人権といった核心的な問題での妥協は、常に不可能であった。したがって、両国は国内政治を念頭に置きつつ、国際政治で達成可能なことに焦点を当てた。

両国の国内および国際情勢のため、現在の中米間の協力的な雰囲気は、少なくとも2012年の国内権力移行時、あるいは国際的なパワーバランスがより顕著に変化するまで、しばらくの間続くと予想される。

The Situation on the Korean Peninsula Following the Summit

朝鮮半島は米中首脳会談の主要議題の一つであった。経済問題での進展は期待されていなかったため、朝鮮半島により多くの注目が集まった。これを反映して、両首脳はこの問題に経済問題と同等の時間を費やした。朝鮮半島における問題は、他の論争的な問題よりも妥協しやすい問題であると認識し、両国はこの首脳会談を状況改善の転換点にしようとした。両首脳間の妥協は、双方の基本的な立場を反映しながら、新たな変化の勢いを生み出すための「共通点探し」の兆候を示している。

首脳会談の合意を要約すると、両国は朝鮮半島における平和と安定の維持の重要性と、最近高まった緊張緩和の必要性について合意した。この共通目標を実現するための第一歩として、米国と中国は「誠実かつ建設的な南北朝鮮対話」を求めた。第二歩として、彼らは「六者会合の早期再開を可能にする」措置を要求し、特に「朝鮮民主主義人民共和国（DPRK）のウラン濃縮計画（UEP）主張」に対する懸念を表明した。合意された解決策のうち、「誠実かつ建設的な南北朝鮮対話」は米国と韓国によって一貫して要求されてきたものであり、六者会合の再開は中国の希望であった。したがって、両国はこの問題で妥協に達したと言える。首脳会談が朝鮮半島問題を解決するための決定的な勢いをもたらすためには、米国、中国、そして南北朝鮮双方による追加的な努力が必要である。

誠実かつ建設的な南北朝鮮対話の必要性に対する中国の合意は、北京が平壌にその行動を変えるよう圧力をかけることを示唆している。2010年には南北朝鮮および米中間の対立に影を落とされた北朝鮮の核問題は、六者会合再開への努力とともに中心的な問題として再浮上した。哨戒艦「天安」号事件と延坪島砲撃事件は米中共同声明では言及されなかったが、9月19日の共同声明と六者会合は数回言及された。特に、中国が北朝鮮のUEPに対する懸念を表明したことは、変化の触媒となる可能性が高い。それは米国が六者会合再開に積極的に関与する動機を与え、ワシントンとソウルが「誠実かつ建設的な南北朝鮮対話」という言葉を柔軟に解釈することを可能にするだろう。共同声明にUEP問題が含まれたことは米国にとって前向きな結果であるが、中国にとって必ずしも否定的なものではない。北朝鮮がその存在をすでに公に明らかにしていたため、中国がUEPを認識することにためらう理由はなかった。結果として、UEP問題は六者会合への米国の参加に貢献するだろう。

両朝鮮の最近の高官級軍事会談開催合意に対する米国の反応も注目に値する。ホワイトハウスは、米中首脳会談で両首脳が表明した懸念が、新たな南北朝鮮対話の基盤を築いたと説明した。韓国政府内でも、哨戒艦「天安」号事件と延坪島砲撃事件の解決が、必ずしも六者会合再開の前提条件ではないとコメントする者もいる。

首脳会談中に朝鮮半島への注目度が高まったことは、米国と中国がこの問題をいかに真剣に捉えているかを証明している。共同声明の第18項は、朝鮮半島に関する部分で、最初の文で「朝鮮半島における平和と安定を維持することの極めて重要な重要性」を強調している。

中国は、持続的な成長によって中国の力が米国に匹敵するようになるまで、少なくとも今後10年間は朝鮮半島情勢が安定していることを必要としている。これは、中国の楊潔篪外相が「平和、安定、非核化」という言葉でよく表現されていた。中国にとって、朝鮮半島における平和と安定の維持が第一の目標であり、南北朝鮮関係の改善と朝鮮半島の非核化は、この目標を達成するための第一歩と第二歩に過ぎない。中国の六者会合への希望は、この文脈で理解できる。過去の六者会合では、北朝鮮の非核化においてその限界が十分に明らかになったが、中国は依然として朝鮮半島に安定をもたらす最も効果的な方法として六者会合の重要性を強調している。

米国の政策優先事項は、中国のものと根本的に異ならない。韓国・米国同盟の強化と抑止力の向上を通じた朝鮮半島における平和と安定の維持は、米国の国益に合致する。オバマ政権が共同声明の必須段階として南北朝鮮関係の改善を含めるよう要求した理由は、同盟国である韓国への配慮から生じている。半島非核化は極めて重要であるが、北朝鮮の核兵器拡散を防ぐことの方がより緊急な課題である。この点において、北朝鮮と中国がUEP問題を議題の一部として受け入れるならば、米国が六者会合再開を拒否する理由はない。さらに、オバマ政権は、ソウルで開催される予定の2012年核安全サミットに合わせて、いくつかの具体的な成果を達成する必要がある。

北朝鮮が直ちに高官級軍事会談を提案し、哨戒艦「天安」号事件と延坪島砲撃事件を含むすべての軍事問題を議論する用意があるとしたことは、北朝鮮の意図、すなわち六者会合と米朝二国間会談を明らかにしている。より具体的には、北朝鮮は中国からの財政的・政治的支援、そして米国からの金正恩体制の政治的承認を望んでいる。平壌がその目標を達成するために、挑発や「戦争外交」から「平和外交」へ急速に移行することはすでに予想されていた。同じ理由で、もし北朝鮮が望むものを達成できなければ、北朝鮮体制が現在の「平和外交」から「戦争外交」に揺り戻される可能性は高い。

しかし、ソウルの観点から見ても、首脳会談の結果は満足のいくものと思われる。六者会合と南北朝鮮対話を強く結びつける戦略が、いくつかの具体的な成果を生み出したと言える。韓国は現在、南北朝鮮対話を通じて、哨戒艦「天安」号事件や延坪島砲撃事件、あるいは非核化を含むあらゆる問題を扱うための条件を確保した。

要するに、この首脳会談は朝鮮半島情勢に変化の勢いを生み出した。しかし、その勢いが南北朝鮮関係の改善につながるか、あるいは六者会合の再開につながるかを予測することは難しい。朝鮮半島の運命は今や、平壌が将来の南北朝鮮対話でどのように行動するか、ソウルがそれにどう反応するか、そして平壌が六者会合再開に必要なすべての要件をどれだけ満たすかに大きくかかっている。

The International Economic Order Following the Summit

首脳会談全体を通して、米国は「共通点の模索」という姿勢を維持したが、中国は「相違点の留保」を貫いた。しかし、政治・経済分野における両国の姿勢は対照的であった。政治分野では中国の立場がより顕著であったのに対し、経済分野では米国の姿勢が優勢であった。中国は経済発展の違いを強調することで「相違点の留保」という論理を提示したが、そのトーンは攻撃的というよりは防御的であった。中国は原則として自由市場経済と利益の均衡を受け入れた。しかし、今後10年間高い成長率を維持する必要があるため、通貨レート調整や貿易不均衡の問題に関する議論は延期された。

中国は通貨切り上げに合意しなかったものの、内需拡大、資源配分における市場の役割拡大、人民元（RMB）の柔軟性向上を通じて経済発展モデルを変革することに同意した。さらに、中国は知的財産権を保護するために正規ソフトウェアの使用を徹底し、政府調達市場で事業を行う米国企業に対する差別を防止するためのより強力な措置を講じることを約束した。

米国側は、連邦赤字を削減し、為替レートの過度の変動に対して警戒を続けると表明した。さらに、米国は進行中の二国間投資条約交渉の再確認、中国への市場経済国地位付与プロセスの迅速化、輸出管理制度の改革へのコミットメントを表明した。さらに、人民元（RMB）の特別引出権（SDR）バスケットへの含めることへの支持が約束された。

通貨交換レートと貿易不均衡の問題のみを考慮すると、首脳会談は経済分野で実際には重要な成果を何も生み出さなかったように見えるかもしれない。しかし、資源配分における市場の役割と為替レート政策を強化するという中国の約束は重要である。経済発展モデルを変革するこれらの努力は過小評価されるべきではない。北京は時間稼ぎをし、ワシントンは中国をチェックする手段を得た。

首脳会談の結果、米国主導の国際経済に大きな変化は予想されない。為替レートの劇的な変動も、貿易不均衡を緩和するための即時の試みも起こらないだろう。むしろ、中国の発展経路に米国の要素を加えるといった、より漸進的な変化が予想される。G20を含むグローバル・ガバナンス・システムは強化されており、中国はそれらにますます関与している。中国の急速な台頭は、自由市場経済の原則やモデルに直接的な脅威をもたらすことはないだろう。

The Strategy for South Korea

米中共同声明で強調されたように、現在の二国間関係は「極めて重要かつ複雑」である。この複雑な関係は、競争的で対立的な要素が存在するだけでなく、相互依存と協力の必要性も拡大している。2010年に競争的で対立的な要素が顕著であったとすれば、首脳会談後の期間は協力の重要性を高めるだろう。劇的に不均衡なパワーバランスではなく、非対称的なバランスが維持されるだろう。

このような米中関係の変化の中で、ソウルが選択すべき道は明らかである。「米国と中国との間の非対称的なネットワーク戦略」すなわち、同盟に基づく米国との強固な関係を維持しながら、中国を積極的に受け入れることである。韓国が米国か中国のいずれかを選択しなければならないと信じるのは、無謀で危険である。中国の台頭は否定できない現実であるが、米国はしばらくの間、世界の超大国であり続けるだろう。この構造の中で、両国との非対称的な関係を構築することは、韓国の政治的選択肢を拡大する方法である。

国際経済においても、この非対称的なネットワーク戦略は不可欠となるだろう。中国は韓国最大の貿易相手国であり、ソウルは大きな貿易黒字を享受している。しかし、韓国は貿易依存度が高すぎることを避ける方法を模索し、潜在的な悪影響を軽減する必要がある。この点において、ソウルはKORUS FTA（韓国・米国自由貿易協定）の批准を通じて米国との貿易量を増やし、G20外交を強化して、中米間の経済問題における相対的な地位を強化する必要がある。

米中関係の再調整は、朝鮮半島情勢に微妙な変化をもたらす勢いとなる。中国は少なくとも今後10年間、自国の周辺の平和を維持したいと考えている。なぜなら、持続的な成長が中国の力を米国に匹敵するものにまで高めることができるからだ。これは、中国の外交部長である楊潔篪氏が「平和、安定、非核化」という言葉でよく表現されていた。中国にとって、朝鮮半島における平和と安定の維持が第一の目標であり、南北朝鮮関係の改善と朝鮮半島の非核化は、この目標を達成するための第一歩と第二歩に過ぎない。中国の六者会合への希望は、この文脈で理解できる。過去の六者会合では、北朝鮮の非核化においてその限界が十分に明らかになったが、中国は依然として朝鮮半島に安定をもたらす最も効果的な方法として六者会合の重要性を強調している。

米中関係の再調整は、朝鮮半島情勢に微妙な変化をもたらす勢いとなる。中国は自国の周辺の平和を維持したいと考えている。一方、米国はこの地域の影響力を維持したいと考えている。これらの二つの立場は、実際には共通の基盤を形成している。その結果が、現在進行中の南北朝鮮関係改善と六者会合再開への努力である。鍵となる問題は、中国と米国にとって、北朝鮮の非核化よりも、核不拡散と地域安定が主要な関心事である可能性が高いことである。

北朝鮮にとって、南北朝鮮対話は六者会合再開と米朝二国間会談開始の触媒となるだろう。当面、この雰囲気は損なわれないだろう。北朝鮮は、南北朝鮮対話のプラットフォームを通じて、自国の核プログラムの議論を許容することさえあるかもしれない。しかし、平壌が哨戒艦「天安」号の沈没や延坪島砲撃事件について誠実な謝罪を表明する見込みはほとんどない。さらに、核プログラムを解体するような動きを見せる可能性も低い。加えて、もし「平和外交」が成果を上げなければ、北朝鮮が現在の「平和外交」から「戦争外交」に回帰する可能性が高い。

朝鮮半島における迫り来る変化に直面して、韓国は戦争と平和、南北朝鮮関係と中国・米国との関係、そして短期と長期の視点を同時に考慮した複雑な戦略を追求すべきである。第一に、この複雑な戦略の最も基本的な部分は、韓国・米国同盟に基づいた強力な抑止力を確保することであり、これにより北朝鮮が「平和外交」から「戦争外交」へとあまり自由に移行するのを阻止できる。北朝鮮体制に「戦争外交」がもはや有効な手段ではないことを認識させることが重要である。これにより、平壌はより誠実かつ予測可能な方法で交渉に臨むようになるだろう。しかし、抑止力強化への努力は、韓国が朝鮮半島で緊張を高めているという誤ったシグナルを中国に送らないように、慎重に進められるべきである。

Second, South Korea needs to look at the problems on the Korean Peninsula which include the issues of North Korea’s nuclear program and inter-Korean relations, from a broader perspective. Seoul needs to approach these problems by also considering the dynamics of international relations on the global level and should not merely regard them as local issues. Specifically, the strategy to manage issues related to the Korean Peninsula needs to also be linked with its strategy toward China. Seoul’s goal should not be to wait for the North Korean regime to collapse but to push for the North’s denuclearization as well as reform and opening. To meet these objectives, it is essential to strengthen strategic cooperation with China and the United States. This means linking China’s approval of North Korea’s succession process with denuclearization and economic reform and opening. South Korea must overcome its isolationist approach which considers the Six-Party Talks to be meaningless unless there is a critical improvement in North-South Korean relations. South Korea can expect meaningful changes from North Korea, only if it utilizes inter-Korean dialogue, the Six-Party Talks, U.S.-DPRK dialogue, and China-DPRK relations at the same time.

第三に、韓国は南北朝鮮対話のための明確な短期および長期のビジョンを確立すべきである。朝鮮半島の将来は、北朝鮮が高官級軍事会談を提案し、韓国がその申し出を受け入れたため、南北朝鮮対話に大きく依存している。しかし、前述のように、北朝鮮は哨戒艦「天安」号事件や延坪島砲撃事件を振り返るのではなく、平和協定の議論のためにこの対話を利用する可能性が高い。その場合、南北朝鮮対話に対する平壌の意図は誠実とは見なせないため、ソウルは六者会合の条件が整っているかどうかを検討するという問題に直面するだろう。もちろん、韓国は哨戒艦「天安」号事件と延坪島砲撃事件を無視すべきではないが、六者会合再開のプロセスを妨げるべきでもない。六者会合再開の前提条件として、哨戒艦「天安」号事件と延坪島砲撃事件の完全な解決を要求するという根本的なアプローチをとるのではなく、今こそソウルは二つの措置を並行して実施することを考えるべき時である。すなわち、哨戒艦「天安」号事件と延坪島砲撃事件の解決のための南北朝鮮対話と、北朝鮮の核問題を扱うための六者会合である。

しかし、北朝鮮の核問題においても進展が必要である。北朝鮮が米国の「敵対政策」に脅威を感じている限り、突破口を開くのは難しいだろう。韓国は、金正恩体制が核兵器に基づく金正日総書記の軍事優先政治を継承するのではなく、非核化に基づいた21世紀の生存戦略を追求するよう説得しなければならない。この文脈において、韓国政府が南北朝鮮非核化会談を要請していることは歓迎される。朝鮮半島における「非核化された平和システム」を議論するためには、まず北朝鮮が核実験とミサイル発射の一時停止を課す必要がある。これにより、両朝鮮は21世紀のための非核化された安全保障システムについて深く議論を開始できるだろう。

北朝鮮は2012年を「強盛大国」となる年と位置づけ、金正恩氏の世襲をさらに確固たるものにしようとするだろう。もし金正恩体制が金正日氏の軍事優先政治の道を歩むならば、北朝鮮の将来、そして南北朝鮮関係は暗いものとなるだろう。軍事優先政治は、金正恩氏が当初は自身の政治的基盤を固めるのを容易にするかもしれないが、最終的には失敗に終わるだろう。北朝鮮が失敗国家から崩壊国家へと転落することは、中国にとっても韓国にとっても望ましいことではない。今こそ、金正恩体制が非核化、経済改革、開放を通じて先進的な戦略を追求する時である。そのためには、北朝鮮自身の変化への努力と外部からの支援が「共進化」する必要がある。韓国は、北朝鮮の核兵器に基づく軍事優先システムに代わるものとして機能する、非核化のための平和システムを開発する上で主導的な役割を果たすべきである。何よりも、この試みは、米国や中国を含む関係国との緊密な協力の中で行われなければならない。■

Chair

Young-Sun Ha (Seoul National University)

Panel

Chaesung Chun (Seoul National University)

Sukhee Han (Yonsei University)

Dongho Jo (Ewha Womans University)

Chi Wook Kim (Sejong Institute)

Sung Bae Kim (Institute for National Security Strategy)

Dong Ryul Lee (Dongduk Women’s University)

Sang Hyun Lee (Sejong Institute)