[EAI评论第16期] 日本2010年国家防卫计划大纲及其对韩国安保政策的影响

朴英俊（Young-June Park）是韩国国防大学国家安保研究生院的教授，目前是哈佛大学的访问学者。他的部分著作包括《第三日本》（Je3ui ilbon，2008年）和《安保保障的国际政治学》（Anjeonbodangui gukjejeongchihak，2010年合著）。

新国家防卫计划大纲（NDPG）的重要性

2010年12月17日，日本政府在安全保障会议和内阁确认后，更新了其最重要的战略文件——《国家防卫计划大纲（NDPG），2011财年-》。“中期防卫计划（2011-2015财年）”与新防卫计划一同发布，阐述了日本自卫队的目标和方法。此外，该计划还概述了日本未来的军事战略及其防卫政策的基本原则。虽然在美国，白宫、五角大楼和参谋长联席会议每次新政府上台都会发布新的指导方针，但日本的防卫计划并没有这样的定期格式。这使得《国家防卫计划大纲》成为一份涵盖日本军事防卫各个方面的综合性战略文件。

该大纲于1976年首次出台，仅在1995年和2004年更新过两次。1976年的NDPG反映了冷战期间日本的安全和军事战略，而1995年和2004年的大纲则分别反映了后冷战时代和9/11事件后21世纪初的战略。那么，2010年的更新大纲又意味着什么？又应在何种背景下看待这份防卫计划？

首先，应考虑东亚安全环境结构性变化。朝鲜于2006年和2009年进行了两次核试验。2010年，朝鲜击沉韩国海军舰艇“天安舰”并炮击延坪岛，显示出新级别的挑衅。这些行动不仅威胁朝鲜半岛，也威胁整个地区。此外，中国已超越日本成为仅次于美国的第二大经济体，并在与日本的海事争端中变得更加强势。这些军事和经济变化在文件中如何体现，值得仔细分析。

其次，与以往长期由自由民主党（LDP）执政期间制定的NDPG不同，2010年大纲是反映日本民主党（DPJ）战略视野和安全方针的首份战略文件。自民主党执政以来，一直试图在决策程序和实际政策上与自由民主党区分开来。这种倾向自然也体现在其安全政策上。这份大纲与自由民主党执政期间发布的大纲有何不同？

简而言之，《2010年国家防卫计划大纲》是理解日本如何看待变化的安全环境，以及在面对未来安全挑战时，它正在准备哪些战略概念和军事能力的最佳资源。

2010年NDPG及其出台过程

制定防卫大纲有一个既定的流程。首先，由首相的各领域专家组成的委员会进行讨论并起草最终报告。然后，行政部门和执政党对报告进行评估，之后内阁做出最终决定并发布。

新的NDPG经历了这一过程。2009年9月民主党执政后，一直努力推动日本安全政策的新方向，以区别于自由民主党。2010年2月18日，时任首相鸠山由纪夫成立了“新时代安全保障与防卫能力研究会”，并邀请了包括学者、经济学家和政府官员在内的各领域专家，起草新的NDPG。当时受邀的包括发展经济研究所所长白石隆（Takashi Shiraishi）、庆应义塾大学东亚研究所所长添谷育志（Yoshihide Soeya）、京都大学教授中西宽（Hiroshi Nakanishi）等。他们一直是推动东亚区域合作的倡导者，他们的参与起草NDPG，引发了人们对鸠山长期追求的“东亚共同体”构想是否会被写入文件的期待。该研究会经过六个月的讨论，于2010年8月发布了题为《新时代日本的安全与防卫能力展望》的最终报告。该研究会建议用其定义的“动态威慑”（dynamic deterrence）取代长期以来持有的“基地防卫力量”（Base Defense Force, BDF）概念。其报告还强调了加强日本与美国同盟关系以及加强与包括大韩民国和澳大利亚在内的亚太地区其他国家安全合作的重要性。

在准备这份最终报告的过程中，来自包括主要经济组织和反对党在内的各方利益相关者提出了各种想法。例如，主要经济组织日本经济团体联合会（Nippon Keidaren）于2010年4月12日发布了题为《关于促进太空开发利用作为国家战略的提案》的报告，并于7月20日发布了另一份报告《关于新国家防卫计划大纲的提案》。在这些文件中，日本经济团体联合会提出了将太空用于防卫目的的利用，并建议放宽1967年的“武器出口三原则”，以便日本能够与西方国家自由投资联合研发，生产技术先进的武器。

执政党“外交安保研究会”于2010年11月29日公布了民主党对NDPG的立场。该声明提议修改“维持和平行动（PKO）五原则”（要求日本参与维和行动），采取新的“武器出口三原则”方针，并建立由首相直接管辖的国家安全保障会议。在NDPG公布前夕，日本政府一直表现出愿意代表主要政党、社会组织和政府部门之间的共识。11月30日，防卫大臣北泽敏明与包括三菱重工在内的防卫产业界人士举行了会议，他仔细听取了相关方对“武器出口三原则”的立场。12月初，他还采纳了潜在的联合伙伴社会民主党（SDP）关于武器出口问题的意见。最后关头，防卫省和财务省就人员和装备采购相关的适当防卫支出金额展开了激烈辩论。关于陆上自卫队理想人数的讨论也来回拉锯。经过所有这些调整后的最终成果——《2010年国家防卫计划大纲》，代表了包括学者、经济学家、政治家和政府官员在内的所有各方的想法和意见。毫不夸张地说，它是反映日本对其防卫“普遍意愿”的文件。

2010年NDPG的关键议题

新的NDPG组织结构如下：NDPG的目标（第一部分）、日本安全的基本原则（第二部分）、日本的安全环境（第三部分）、确保日本安全的基本政策（第四部分）、未来防卫政策（第五部分）、塑造最大化防卫能力基础的任务（第六部分），以及建议加强陆、海、空自卫队目标的附录。与以往的NDPG相比，2010年防卫计划的几个方面需要进一步讨论。

首先，关于日本的安全环境，大规模杀伤性武器（WMD）和弹道导弹的扩散、国际恐怖组织和海盗被确定为主要的全球安全威胁。在地区层面，朝鲜的侵略和中国军事透明度的缺乏令日本担忧。特别是，NDPG强调朝鲜的WMD、弹道导弹、不断扩大的特种部队以及最近的军事挑衅是威胁地区稳定的直接而严重的因素。

然而，对于中国，NDPG表达了某种复杂的情感。在第二部分，该文件反映了对中国军事现代化、远程军事力量投射能力以及缺乏透明度的担忧。但在第四部分，大纲强调了在非传统安全领域与中国建立信任和发展合作的必要性。这与2004年的NDPG相比是一个有意义的改变，后者仅强调了中国军事的潜在威胁。鸠山首相的“东亚共同体”构想以及他组织的委员会成员的合作导向观点似乎反映在这部分NDPG中。

其次，作为应对此类潜在威胁的对策，新的NDPG提出了一种三层防御姿态，包括日本的自救努力、美日同盟内的合作以及与国际社会的多元化安全合作。不可否认，民主党强调了建立与美国对称同盟的重要性，这导致了冲绳普天间基地搬迁问题的紧张气氛。然而，2010年NDPG指出，美国是为世界和平与稳定做出最大贡献的国家，日本将加强与美国的同盟关系，以实现稳定的地区秩序和全球公共产品。民主党似乎正在从最初的理想主义立场转向对美日同盟更务实的立场。

关于与国际社会的多元化安全合作，值得注意的是其对与大韩民国和澳大利亚合作的强调。新的NDPG强调，这些国家与日本在安全上共享基本价值观和利益。因此，这些国家是构建亚太地区多元化安全合作体系的潜在伙伴。以往的NDPG中并未提及这种认识；‘新时代安全保障与防卫能力研究会’的报告确实影响了该大纲的内容，这一点很清楚。

第三，关于日本应对未来威胁的自救努力；东京将发展“动态防卫力量”（Dynamic Defense Force），取代前几份防卫计划中固有的“基本防卫力量”（Basic Defense Force, BDF）概念。传统的BDF概念指的是“最低限度的防卫能力”，以威慑该地区的威胁。构建“动态防卫力量”将打破旧有的防卫观念，要求提高响应速度、机动性、灵活性、可持续性和多兵种作战能力，以实现更实际的威慑和有效的应对。据推测，“动态防卫”的理念很大程度上源于上述研究会会议上提出的“动态威慑”。

那么，“动态防卫”究竟是什么？要回答这个问题，需要对新NDPG的第五部分以及附带的《2011-2015财年中期防卫计划》中概述的改善各自卫队的目标和方向进行更仔细的分析。与2004年的上一份NDPG相比，新计划要求部队态势发生重大变化。陆上自卫队人员将减少1000人，坦克和火炮各减少200门。另一方面，海上自卫队潜艇数量将从16艘增加到22艘，分配在日本各地区的5艘驱逐舰将减少到4艘，但其作战区域将更加灵活。用于导弹防御的宙斯盾驱逐舰数量将从4艘增加到6艘，还将额外采购一艘直升机航母。对于航空自卫队，计划在冲绳部署一个额外的中队，并更换老化的F-4战斗机和C-1运输机。此外，还将提高日本联合参谋部内部的联合作战能力。这些变化反映了“动态防卫”的态势，即从侧重于僵化的地面部队转向更灵活的、基于空海部队的防卫。“动态防卫”进一步要求加强导弹防御和特种部队，并在此基础上，发展一个联合参谋部，负责收集信息、改进指挥、控制和整合各自卫队以进行联合行动。由于日本政府削减开支，自2004年NDPG以来，军事人员和常规装备的数量一直在下降，但“动态防卫”概念强调了日本提高机动性和整合性的意愿，这将提高其应对复杂安全挑战的防卫能力质量。

对韩国防卫政策的影响

韩国不仅面临潜在的地区和全球安全挑战，还面临来自朝鲜的直接威胁，正如“天安舰”和延坪岛事件所生动展示的那样。考虑到这一安全问题，2010年NDPG对韩国可以借鉴宝贵经验有几点启示。

第一个要讨论的问题是，在制定韩国安全和军事战略方面是否存在问题。日本每隔五到十年就会收集社会各界的意见，确认大纲，并向国内外公布。韩国也发布了国家安全战略文件，如卢武铉政府时期的“和平、繁荣与国家安全”，以及李明博政府时期的“成熟的全球国家”。但这些文件很难被视为反映社会各界意见和建议的文件。大多数公民不知道这些文件的存在，因此，他们对国家目标或安全威胁缺乏共识。即使是最重要的问题——是否将朝鲜指定为“主要敌人”——也只在国防部发布的《国防白皮书》中有所提及，而没有经过任何国家层面的讨论。还需要从国家安全和战略角度评估如何看待中国的崛起。需要在国家层面讨论并反映在战略文件中的问题包括：加强防卫能力、巩固韩美同盟、参与多边安全努力以及制定对朝政策。然而，韩国社会似乎被零散的、分开的讨论所主导。相比之下，日本的NDPG将社会各界的意见整合起来，并在执行实际安全政策时加以应用。

其次，虽然2010年NDPG强调了日本对朝鲜的严重关切，但它对中国采取了双重策略。东京对北京的军事现代化保持警惕，但同时强调建立信任与合作的必要性。对于韩国，NDPG强烈强调进一步加强安全合作的必要性。这值得肯定，因为首尔在朝鲜好战行为导致的不安全感日益加剧的时期，需要加强与邻国的合作。然而，加强韩日安全合作的危险在于，这可能会给中国留下错误的印象，认为这是为了遏制中国崛起。这种看法可能会破坏东亚地区多边安全合作的可能性，从而造成不利局面。韩国的国家战略目标是遏制朝鲜的军事威胁，促进朝鲜半岛的和平。为此，它必须扩大与六方会谈参与国的双边合作，并且，它必须在该地区建立一个有效多边安全机制。与日本的安全合作应在此原则下进行，并以不违反日本敏感的国内法律及其专守防卫的安全政策的方式运作。无论如何，韩国面临一项新任务，即有效利用日本的双边安全合作意愿来实现自身国家战略目标。

最后，日本提出了“动态防卫”以取代传统的BDF，这反映了在国防预算减少和地区威胁增加的情况下，其重新分配资源的强烈承诺。那么，首尔应该以何种价值观和理念来构建其应对当前和未来威胁的防卫能力？韩国不仅要准备地区和全球的非传统安全威胁，还要应对朝鲜军事、核武器和非对称能力带来的传统威胁。国防部要求增加国防预算作为解决方案，但与日本一样，韩国在考虑国家经济规模和其他财政原因方面也存在局限性。面对有限的预算和无限的复杂威胁，韩国如何在建立有效防卫体系的同时有效分配预算？显然，这个问题以前肯定被提出过。然而，“天安舰”和延坪岛事件都表明，韩国迄今为止的军事努力在阻止或应对朝鲜的军事威胁方面收效甚微，甚至没有。首尔的政策制定者必须首先识别他们目前面临的威胁的多层次要素，并提出建立军事力量和外交技能的指导方针，以威慑这些威胁。日本2010年NDPG提出的“动态防卫”理念对韩国来说是一个陌生的概念，因为它源于不同的安全环境。然而，它对韩国的安全政策及其军事改革方向提出了质疑。■

由东亚研究所亚洲安全倡议研究中心编写。东亚研究所作为亚洲安全倡议的核心机构，感谢麦克阿瑟基金会提供的慷慨资助和持续支持。本评论翻译自2010年12月20日的原文。本评论的完成得到了崔恩惠（Eun Hae Choi）、金智娜（Jina Kim）、金阳圭（Yang Gyu Kim）、斯蒂芬·兰格（Stephen Ranger）和尹贤英（Hyun Young Yoon）的帮助。本材料中的观点和想法属于作者本人，不代表东亚研究所（EAI）的官方立场。