[Commentaire EAI N°16] Lignes directrices du programme de défense nationale du Japon 2010 et leurs implications pour les politiques de sécurité sud-coréennes

Young-June Park est professeur à la National Security Graduate School de la Korean National Defense University et est actuellement chercheur invité à l'Université Harvard. Parmi ses publications figurent Je3ui ilbon [Le 3ème Japon] (2008) et Anjeonbodangui gukjejeongchihak [Politique internationale d'assurance de la sécurité] (2010, co-auteur).

Importance des nouvelles Lignes directrices du programme de défense nationale (NDPG)

Le 17 décembre 2010, le gouvernement japonais a mis à jour son document le plus stratégique, intitulé « Lignes directrices du programme de défense nationale (NDPG), exercice 2011- » après confirmation du Conseil de sécurité et du Cabinet. Le nouveau plan de défense, publié avec le « Programme de défense à moyen terme pour les exercices 2011-2015 », aborde les objectifs et les méthodes des Forces d'autodéfense japonaises. De plus, le plan expose les futures stratégies militaires du Japon ainsi que les principes fondamentaux de sa politique de défense. Alors qu'aux États-Unis, la Maison Blanche, le Pentagone et les chefs d'état-major publient de nouvelles directives à chaque changement d'administration, le Japon n'a pas de format régulier pour son plan de défense. Cela fait des Lignes directrices du programme de défense nationale un document stratégique complet qui couvre tous les aspects de la défense militaire du Japon.

Introduites pour la première fois en 1976, les Lignes directrices n'ont été mises à jour que deux fois, en 1995 et 2004. Les NDPG de 1976 reflétaient la stratégie de sécurité et militaire du Japon pendant la guerre froide, tandis que les lignes directrices de 1995 et 2004 reflétaient respectivement les stratégies pour l'ère post-guerre froide et le début du 21e siècle après le 11 septembre. Que signifient alors ces lignes directrices mises à jour en 2010 ? Et dans quel contexte ce plan de défense doit-il être considéré ?

Premièrement, les changements structurels survenus dans l'environnement de sécurité de l'Asie de l'Est doivent être pris en considération. La Corée du Nord a procédé à des essais nucléaires à deux reprises en 2006 et 2009. En 2010, elle a affiché de nouveaux niveaux de provocation en coulant le navire de guerre sud-coréen Cheonan et en bombardant l'île de Yeonpyeong. Ces actions menacent non seulement la péninsule coréenne mais aussi l'ensemble de la région. De plus, la Chine a dépassé le Japon en tant que deuxième économie mondiale après les États-Unis et est devenue plus affirmée dans les différends maritimes avec le Japon. La manière dont tous ces changements militaires et économiques sont projetés dans le document mérite une analyse approfondie.

Deuxièmement, contrairement aux NDPG précédentes qui ont été rédigées pendant les longues années sous le Parti libéral-démocrate (PLD), les Lignes directrices de 2010 font partie du premier document stratégique qui reflète la perspective stratégique et l'approche de sécurité du Parti démocrate du Japon (PDJ). Depuis que le PDJ a pris le pouvoir, il a longtemps essayé de se différencier du PLD dans ses procédures de prise de décision et ses politiques réelles. Ces tendances se reflètent naturellement dans ses politiques de sécurité également. En quoi ces lignes directrices diffèrent-elles des NDPG publiées sous le PLD ?

En bref, les Lignes directrices du programme de défense nationale 2010 sont la meilleure ressource pour comprendre comment le Japon perçoit l'évolution de l'environnement de sécurité, et quels concepts stratégiques et capacités militaires il prépare face aux futurs défis de sécurité.

NDPG 2010 et comment elle a vu le jour

Il existe un schéma établi dans le processus de production des Lignes directrices de défense. Premièrement, un comité composé d'experts du Premier ministre issus de différents domaines se réunit pour discuter et rédiger un rapport final. Ensuite, l'administration et le parti au pouvoir évaluent le rapport avant que le Cabinet ne prenne la décision finale pour sa publication.

La nouvelle NDPG a suivi ce processus. Après l'arrivée au pouvoir du PDJ en septembre 2009, il a déployé des efforts continus pour imposer une nouvelle orientation à la politique de sécurité du Japon, se distinguant du PLD. Le 18 février 2010, le Premier ministre de l'époque, Yukio Hatoyama, a créé « le Conseil sur la sécurité et les capacités de défense dans la nouvelle ère » et a demandé à des experts de divers domaines – y compris des universitaires, des économistes et des fonctionnaires – de proposer un projet pour une nouvelle NDPG. Parmi les personnes invitées à l'époque figuraient Takashi Shiraishi, président de l'Institut d'économie du développement, Yoshihide Soeya, directeur de l'Institut d'études est-asiatiques de Keio, Hiroshi Nakanishi, professeur à l'Université de Kyoto, et d'autres. Ayant tous préconisé une coopération régionale accrue en Asie de l'Est, leur participation à la rédaction de la NDPG a suscité l'anticipation que l'idée de longue date de Hatoyama d'une « Communauté est-asiatique » serait intégrée dans le document. Le Conseil a tenu six mois de discussions et, en août 2010, a publié son rapport final intitulé « La vision du Japon pour les futures capacités de sécurité et de défense dans la nouvelle ère ». Ce Conseil a suggéré de remplacer le concept de longue date de « Force de défense de base (BDF) » par un nouveau concept qu'il a défini comme « dissuasion dynamique ». Son rapport a également souligné l'importance de renforcer l'alliance du Japon avec les États-Unis ainsi que d'améliorer la coopération en matière de sécurité avec d'autres pays de la région Asie-Pacifique, y compris la République de Corée et l'Australie.

Dans le processus de préparation de ce rapport final, une myriade d'idées sont venues de divers acteurs, y compris d'éminentes organisations économiques et des partis politiques d'opposition. Par exemple, une organisation économique de premier plan, Nippon Keidaren, a publié un rapport « Propositions pour la promotion du développement et de l'utilisation de l'espace comme stratégie nationale » le 12 avril 2010, et plus tard, le 20 juillet, elle a publié un autre rapport « Une proposition pour les nouvelles Lignes directrices du programme de défense nationale ». Dans ces documents, Nippon Keidaren a proposé l'utilisation de l'espace à des fins de défense, et a également suggéré l'assouplissement des « Trois principes d'exportation d'armes » de 1967 qui limitent la coopération en matière d'armement afin que le Japon puisse investir librement dans la recherche et le développement conjoints avec d'autres pays occidentaux pour produire des armes technologiquement avancées.

Le « Conseil d'étude sur les relations étrangères et la sécurité nationale » du parti au pouvoir a annoncé la position du PDJ sur la NDPG le 29 novembre 2010. Cette déclaration proposait la révision des « Cinq principes des opérations de maintien de la paix (OMP) » (qui exigent la participation du Japon aux opérations de maintien de la paix), une nouvelle approche concernant les « Trois principes d'exportation d'armes », et la création d'un Conseil de sécurité nationale sous le contrôle direct du Premier ministre. Jusqu'à la veille de l'annonce de la NDPG, le gouvernement japonais a montré sa volonté de représenter un consensus entre les principaux partis politiques, les organisations sociales ainsi que les ministères. Le 30 novembre, le ministre de la Défense Toshimi Kitazawa a tenu une réunion avec des représentants de l'industrie de la défense, y compris Mitsubishi Heavy Industry, où il a accordé une attention particulière à la position des parties prenantes sur les « Trois principes d'exportation d'armes ». Début décembre, il a également adopté des idées du Parti social-démocrate (PSD), un partenaire de coalition potentiel, concernant la question de l'exportation d'armes. À la dernière minute, un débat tendu a eu lieu entre le ministère de la Défense et le ministère des Finances sur le montant approprié des dépenses de défense liées à l'acquisition de personnel et d'équipement. Les discussions sur le nombre souhaitable pour les Forces d'autodéfense terrestres sont allées et venues également. Le produit final après tous ces ajustements, les Lignes directrices du programme de défense nationale 2010, représente les idées et opinions de toutes les parties, y compris les universitaires, les économistes, les politiciens et les fonctionnaires. Il ne serait pas exagéré de dire que c'est un document reflétant la « volonté générale » du Japon en matière de défense.

Points clés de la NDPG 2010

La nouvelle NDPG est organisée comme suit : l'objectif de la NDPG (section 1), les principes de base de la sécurité du Japon (section 2), l'environnement de sécurité du Japon (section 3), les politiques de base pour assurer la sécurité du Japon (section 4), les futures politiques de défense (section 5), les tâches pour façonner les bases afin de maximiser les capacités de défense (section 6), et une annexe qui suggère des objectifs pour le renforcement des Forces d'autodéfense terrestres, aériennes et maritimes. Comparé aux NDPG précédentes, plusieurs points du plan de défense de 2010 nécessitent une discussion plus approfondie.

Premièrement, en ce qui concerne l'environnement de sécurité du Japon, la prolifération des armes de destruction massive (ADM) et des missiles balistiques, les organisations terroristes internationales et la piraterie sont identifiées comme les principales menaces à la sécurité mondiale. Au niveau régional, l'agression de la Corée du Nord et le manque de transparence de la Chine en matière militaire préoccupent le Japon. En particulier, la NDPG a souligné les ADM de la Corée du Nord, les missiles balistiques, l'expansion des forces spéciales et les récentes provocations militaires comme des facteurs immédiats et graves qui menacent la stabilité régionale.

Concernant la Chine, cependant, la NDPG exprime une perception quelque peu complexe. Dans la section deux, le document reflète les préoccupations concernant la modernisation militaire de la Chine, sa capacité de projection de puissance militaire à longue distance et son manque de transparence. Mais dans la section 4, la ligne directrice souligne la nécessité de renforcer la confiance ainsi que de construire et de développer la coopération avec la Chine dans le domaine de la sécurité non traditionnelle. C'est un changement significatif par rapport à la NDPG de 2004, qui soulignait seulement la menace potentielle de l'armée chinoise. L'idée du Premier ministre Hatoyama d'une « Communauté est-asiatique » et les vues orientées vers la coopération des membres du Conseil qu'il a organisé semblent se refléter dans cette partie de la NDPG.

Deuxièmement, en réponse à ces menaces potentielles, la nouvelle NDPG propose une posture à trois niveaux qui comprend les efforts d'auto-assistance du Japon, la coopération au sein de l'alliance États-Unis-Japon et une coopération de sécurité multicouche avec la communauté internationale. Il est indéniable que le PDJ a souligné l'importance de construire une alliance symétrique avec les États-Unis, ce qui a conduit à une atmosphère tendue autour de la question du redéploiement de la base d'Okinawa à Futenma. Cependant, la NDPG 2010 stipule que les États-Unis sont la nation qui contribue le plus à la paix et à la stabilité dans le monde, et que le Japon renforcera son alliance avec les États-Unis pour un ordre régional stable et des biens publics mondiaux. Le PDJ semble se réorienter de la position idéaliste initiale qu'il a adoptée vers une position plus pratique sur l'alliance États-Unis-Japon.

Ce qui est notable en ce qui concerne la coopération de sécurité multicouche avec la communauté internationale, c'est l'accent mis sur la coopération avec la République de Corée et l'Australie. La nouvelle NDPG souligne que ces pays partagent les valeurs et les intérêts fondamentaux en matière de sécurité avec le Japon. Par conséquent, ces pays sont des partenaires potentiels dans la construction d'un système de coopération de sécurité multicouche dans la région Asie-Pacifique. Une telle prise de conscience n'avait pas été mentionnée auparavant dans les NDPG précédentes ; il est clair que le rapport du « Conseil sur la sécurité et les capacités de défense dans la nouvelle ère » a effectivement influencé le contenu des lignes directrices.

Troisièmement, en ce qui concerne les efforts d'auto-assistance du Japon pour faire face aux futures menaces ; Tokyo développera une « Force de défense dynamique » en remplacement de la « Force de défense de base (BDF) », un concept inhérent aux anciens plans de défense. Le concept traditionnel de BDF fait référence à un « niveau minimum de capacités de défense » pour dissuader les menaces dans la région. La construction d'une « Force de défense dynamique » s'écartera des anciennes notions de défense en exigeant une plus grande promptitude, mobilité, flexibilité, durabilité et capacités multiforces pour assurer une dissuasion plus pratique et une réponse efficace. On suppose que l'idée de « défense dynamique » découle en grande partie de la « dissuasion dynamique » qui a vu le jour lors de la réunion du Conseil susmentionnée.

Alors, qu'est-ce que la « défense dynamique » exactement ? Pour répondre à cette question, une analyse plus approfondie de la section 5 de la nouvelle NDPG ainsi que de l'objectif et de la direction de l'amélioration de chaque Force d'autodéfense, tels qu'énoncés dans le « Programme de défense à moyen terme pour les exercices 2011-2015 » qui l'accompagne, est nécessaire. Comparés à la dernière NDPG de 2004, les nouveaux plans prévoient des changements majeurs dans la posture des forces. Les effectifs des Forces d'autodéfense terrestres seront réduits de 1 000 hommes et le nombre de chars et d'artillerie sera réduit de 200 chacun. En revanche, le nombre de sous-marins de la Force d'autodéfense maritime passera de 16 à 22, et 5 unités de destroyers qui étaient affectées à des régions spécifiques autour du Japon seront réduites à 4 mais seront plus flexibles dans les zones où elles opèrent. Le nombre de destroyers Aegis, utilisés pour la défense antimissile, passera de 4 à 6, et il y aura également une acquisition supplémentaire d'un porte-hélicoptères. Pour la Force d'autodéfense aérienne, il est prévu de déployer un escadron supplémentaire à Okinawa et de remplacer les anciens chasseurs F-4 et les avions de transport C-1. Il est également prévu d'améliorer la capacité d'opérations combinées au sein de l'état-major interarmées japonais. Ces changements reflètent la posture de « défense dynamique », un passage de l'accent mis sur les forces terrestres rigides à une défense plus flexible basée sur les unités aériennes et navales. La « défense dynamique » exige en outre le renforcement de la défense antimissile et des forces spéciales, et par-dessus tout, le développement d'un état-major interarmées qui collectera des informations, améliorera le commandement, le contrôle et l'intégration de chaque branche des Forces d'autodéfense pour des opérations combinées. En raison des réductions des dépenses publiques japonaises, le nombre de militaires et d'équipements conventionnels a diminué depuis la NDPG 2004, mais le concept de « défense dynamique » souligne la volonté du Japon d'accroître la mobilité et l'intégration, ce qui à son tour renforcera la qualité de ses capacités de défense face à des défis de sécurité complexes.

Ses implications pour les politiques de défense de la Corée du Sud

La Corée du Sud est confrontée non seulement à des défis potentiels de sécurité régionaux et mondiaux, mais aussi à la menace immédiate de la Corée du Nord, comme l'ont clairement démontré les incidents de Cheonan et de Yeonpyeong. Compte tenu de cette question de sécurité, la NDPG 2010 a plusieurs implications dont la Corée du Sud peut tirer des leçons précieuses.

Le premier point à discuter est de savoir s'il y a un problème dans l'établissement des stratégies de sécurité et militaires de la Corée du Sud. Le Japon collecte des idées de divers domaines de la société tous les cinq à dix ans, confirme les lignes directrices et les publie pour un public national et étranger. La Corée du Sud a également publié des documents de stratégie de sécurité nationale tels que « Paix, prospérité et sécurité nationale » sous l'administration Roh Moo Hyun et « Un pays mondial mature » sous l'administration Lee Myung-bak. Mais ces documents ne peuvent guère être considérés comme reflétant les opinions et les conseils de divers domaines de la société. La plupart des citoyens ignorent l'existence de ces documents et, par conséquent, ils manquent de consensus sur les objectifs nationaux ou les menaces à la sécurité. Même sur la question la plus importante de savoir s'il faut désigner la Corée du Nord comme « ennemi principal », cela n'a été abordé que dans le « Livre blanc sur la défense » que le ministère de la Défense publie sans aucune discussion au niveau national. Il est également nécessaire d'évaluer comment considérer l'ascension de la Chine du point de vue de la sécurité nationale et de la stratégie. Les questions qui doivent être discutées au niveau national et reflétées dans un document stratégique comprennent le renforcement des capacités de défense, le renforcement de l'alliance ROK-États-Unis, la participation à des efforts multinationaux pour la sécurité et le développement de politiques envers la Corée du Nord. Cependant, la société sud-coréenne semble dominée par des discussions par points et séparées. La NDPG du Japon, en revanche, intègre les opinions de chaque domaine de la société et les applique dans des lignes directrices lors de la mise en œuvre de politiques de sécurité pratiques.

Deuxièmement, alors que la NDPG 2010 souligne les graves préoccupations du Japon concernant la Corée du Nord, elle reflète une double approche envers la Chine. Tokyo reste vigilant quant à la modernisation militaire de Pékin, mais en même temps, il souligne la nécessité de renforcer la confiance et la coopération. Avec la Corée du Sud, la NDPG souligne fortement la nécessité d'une coopération accrue en matière de sécurité. Cela mérite une évaluation positive, car Séoul doit renforcer sa coopération avec les pays voisins en cette période d'insécurité croissante causée par l'agressivité de la Corée du Nord. Cependant, le danger de renforcer la coopération en matière de sécurité ROK-Japon est qu'elle pourrait donner à la Chine la mauvaise impression qu'il s'agit de contenir l'ascension de la Chine. De telles perceptions pourraient créer une situation défavorable en compromettant la possibilité d'une coopération multilatérale en matière de sécurité dans la région de l'Asie de l'Est. L'objectif stratégique national de la Corée du Sud est de dissuader les menaces militaires de la Corée du Nord et de faciliter la paix sur la péninsule coréenne. Pour cela, elle doit étendre sa coopération bilatérale avec les participants aux pourparlers à six, et en outre, elle doit établir un mécanisme de sécurité multilatéral efficace dans la région. La coopération en matière de sécurité avec le Japon devrait se dérouler dans le cadre de ce principe et être exploitée sans violer les lois nationales sensibles du Japon et sa politique de défense exclusive. En tout cas, la Corée du Sud a une nouvelle tâche : utiliser efficacement l'intention du Japon de coopération bilatérale en matière de sécurité pour atteindre son propre objectif stratégique national.

Enfin, le Japon a proposé la « défense dynamique » en remplacement de la BDF traditionnelle, reflétant un engagement fort à réaffecter les ressources plus efficacement dans un contexte de budget de défense décroissant et de menaces croissantes dans la région. Alors, avec quelles valeurs et quels concepts Séoul devrait-il construire ses capacités de défense face aux menaces actuelles et futures ? La Corée du Sud doit non seulement se préparer aux menaces de sécurité non traditionnelles, tant régionales que mondiales, mais aussi faire face aux menaces traditionnelles de l'armée nord-coréenne, de ses armes nucléaires et de ses capacités asymétriques. Le ministère de la Défense nationale demande une augmentation du budget de défense comme solution, mais comme le Japon, la Corée du Sud a également une limite en considérant la taille économique du pays et d'autres raisons financières. Face à un budget limité et à des menaces complexes illimitées, comment la Corée du Sud peut-elle distribuer son budget efficacement tout en établissant un système de défense efficace ? Évidemment, cette question a dû être soulevée auparavant. Cependant, les incidents de Cheonan et de Yeonpyeong illustrent tous deux que les efforts militaires de la Corée du Sud jusqu'à présent ont peu, voire pas du tout, réussi à dissuader ou à répondre aux menaces militaires de la Corée du Nord. Les décideurs politiques à Séoul doivent d'abord identifier l'élément multicouche des menaces auxquelles ils sont actuellement confrontés, et proposer des lignes directrices pour renforcer la puissance militaire et les compétences diplomatiques afin de dissuader ces menaces. L'idée de « défense dynamique » suggérée dans la NDPG 2010 du Japon est un concept peu familier pour la Corée du Sud, qui découle d'un environnement de sécurité différent. Pourtant, elle remet en question les politiques de sécurité de la Corée du Sud et la direction de ses réformes militaires. ■

Préparé par le Centre de recherche sur l'initiative de sécurité asiatique de l'Institut d'études est-asiatiques. L'Institut d'études est-asiatiques, une institution centrale de l'Initiative de sécurité asiatique, remercie la Fondation MacArthur pour sa généreuse subvention et son soutien continu. Ce commentaire a été traduit de l'original le 20 décembre 2010. Ce commentaire est produit avec l'aide d'Eun Hae Choi, Jina Kim, Yang Gyu Kim, Stephen Ranger et Hyun Young Yoon. Les vues et idées exprimées dans ce document sont celles de l'auteur et ne représentent pas les positions officielles de l'Institut d'études est-asiatiques (EAI).