[EAI Commentary No.16] Национальная программа обороны Японии 2010 года и ее значение для политики безопасности Южной Кореи

Пак Ён Джун — профессор Высшей школы национальной безопасности Корейского национального университета обороны, в настоящее время является приглашенным научным сотрудником Гарвардского университета. Среди его публикаций: Je3ui ilbon [Третья Япония] (2008) и Anjeonbodangui gukjejeongchihak [Международная политика обеспечения безопасности] (2010, в соавторстве).

Значение новой Национальной программы обороны (НПО)

17 декабря 2010 года правительство Японии обновило свой наиболее стратегически важный документ под названием «Национальная программа обороны (НПО), 2011 финансовый год –» после подтверждения Советом по безопасности и Кабинетом министров. Новый оборонный план, выпущенный вместе с «Среднесрочной программой обороны на 2011-2015 финансовые годы», определяет цели и методы Сил самообороны Японии. Кроме того, план также излагает будущие военные стратегии Японии, а также фундаментальные принципы ее оборонной политики. В то время как в Соединенных Штатах Белый дом, Пентагон и Объединенный комитет начальников штабов выпускают новые руководящие принципы при каждой смене администрации, Япония не имеет такого регулярного формата для своего оборонного плана. Это делает Национальную программу обороны всеобъемлющим стратегическим документом, охватывающим все аспекты военной обороны Японии.

Впервые представленные в 1976 году, Руководящие принципы обновлялись только дважды: в 1995 и 2004 годах. НПО 1976 года отражала стратегию безопасности и военную стратегию Японии во время Холодной войны, в то время как руководящие принципы 1995 и 2004 годов отражали стратегии для эпохи после Холодной войны и начала XXI века после 11 сентября соответственно. Что же тогда означают эти обновленные руководящие принципы 2010 года? И в каком контексте следует рассматривать этот оборонный план?

Во-первых, следует учитывать структурные изменения, произошедшие в сфере безопасности Восточной Азии. Северная Корея дважды провела ядерные испытания в 2006 и 2009 годах. В 2010 году она продемонстрировала новый уровень провокаций, потопив южнокорейский военно-морской корабль «Чхонан» и обстреляв остров Ёнпхёндо. Эти действия угрожают не только Корейскому полуострову, но и всему региону. Кроме того, Китай обогнал Японию, став второй по величине экономикой после Соединенных Штатов, и стал более напористым в морских спорах с Японией. Как все эти военные и экономические изменения отражены в документе, заслуживает пристального анализа.

Во-вторых, в отличие от предыдущих НПО, которые были написаны в течение долгих лет правления Либерально-демократической партии (ЛДП), Руководящие принципы 2010 года являются частью первого стратегического документа, отражающего стратегический взгляд и подход к безопасности Демократической партии Японии (ДПЯ). С момента прихода ДПЯ к власти она долгое время пыталась дистанцироваться от ЛДП в своих процедурах принятия решений и фактической политике. Такие тенденции, естественно, отражаются и в ее политике безопасности. Чем эти руководящие принципы отличаются от НПО, выпущенных при ЛДП?

Короче говоря, Национальная программа обороны 2010 года является лучшим ресурсом для понимания того, как Япония воспринимает изменившуюся обстановку в области безопасности, и какие стратегические концепции и военные возможности она готовит перед лицом будущих вызовов безопасности.

НПО 2010 года и как она была разработана

Существует устоявшийся порядок в процессе разработки Руководящих принципов обороны. Во-первых, комитет, состоящий из экспертов премьер-министра из различных областей, собирается для обсуждения и разработки окончательного отчета. Во-вторых, администрация и правящая партия оценивают отчет, прежде чем Кабинет министров принимает окончательное решение о его публикации.

Новая НПО прошла этот процесс. После прихода ДПЯ к власти в сентябре 2009 года она предприняла последовательные усилия для продвижения нового направления в политике безопасности Японии, отличаясь от ЛДП. 18 февраля 2010 года тогдашний премьер-министр Юкио Хатояма создал «Совет по вопросам безопасности и оборонного потенциала в новую эпоху» и попросил экспертов из различных областей, включая ученых, экономистов и государственных служащих, разработать проект новой НПО. Среди приглашенных лиц были Такаси Сираиси, президент Института развивающейся экономики, Ёсихидэ Соэя, директор Института восточноазиатских исследований Кэйо, Хироси Наканиси, профессор Киотского университета, и другие. Поскольку все они были сторонниками усиления регионального сотрудничества в Восточной Азии, их участие в разработке НПО вызвало ожидание того, что давно преследуемая идея Хатоямы об «Азиатском сообществе» будет отражена в документе. Совет провел шесть месяцев обсуждений и в августе 2010 года опубликовал свой окончательный отчет под названием «Видение Японии для будущей безопасности и оборонного потенциала в новую эпоху». Этот Совет предложил заменить давно существующую концепцию «Сил обороны баз (СОБ)» новой, которую они определили как «динамическое сдерживание». Их отчет также подчеркнул важность укрепления альянса Японии с Соединенными Штатами, а также усиления сотрудничества в области безопасности с другими странами Азиатско-Тихоокеанского региона, включая Республику Корея и Австралию.

В процессе подготовки этого окончательного отчета поступило множество идей от различных заинтересованных сторон, включая видные экономические организации и оппозиционные политические партии. Например, ведущая экономическая организация Nippon Keidaren опубликовала отчет «Предложения по развитию и использованию космоса как национальной стратегии» 12 апреля 2010 года, а затем 20 июля опубликовала другой отчет «Предложение по новой Национальной программе обороны». В этих документах Nippon Keidaren предложила использовать космос в оборонных целях, а также предложила ослабить «Три принципа экспорта вооружений» 1967 года, которые ограничивают сотрудничество в области вооружений, чтобы Япония могла свободно инвестировать в совместные исследования и разработки с другими западными странами для производства технологически передовых вооружений.

«Исследовательский совет по иностранным делам и национальной безопасности» правящей партии объявил позицию ДПЯ по НПО 29 ноября 2010 года. В этом заявлении предлагалось пересмотреть «Пять принципов операций по поддержанию мира (ОПМ)» (которые требуют участия Японии в операциях по поддержанию мира), новый подход к «Трем принципам экспорта вооружений» и создание Совета национальной безопасности под прямым контролем премьер-министра. До самого объявления НПО японское правительство демонстрировало готовность представлять консенсус между основными политическими партиями, общественными организациями и правительственными министерствами. 30 ноября министр обороны Тосими Китадзава провел встречу с представителями оборонной промышленности, включая Mitsubishi Heavy Industry, где он уделил пристальное внимание позиции заинтересованных сторон по «Трем принципам экспорта вооружений». В начале декабря он также принял идеи Социал-демократической партии (СДП), потенциального партнера по коалиции, относительно вопроса экспорта вооружений. В последний момент между Министерством обороны и Министерством финансов шла напряженная дискуссия о надлежащем объеме оборонных расходов, связанных с закупкой личного состава и оборудования. Обсуждения желаемого количества личного состава Сухопутных сил самообороны также велись туда и обратно. Окончательный продукт после всех этих корректировок, Национальная программа обороны 2010 года, представляет идеи и мнения всех сторон, включая ученых, экономистов, политиков и государственных служащих. Было бы не преувеличением сказать, что это документ, отражающий «общую волю» Японии к своей обороне.

Ключевые вопросы НПО 2010 года

Новая НПО организована следующим образом: цель НПО (раздел 1), основные принципы безопасности Японии (раздел 2), среда безопасности Японии (раздел 3), основные политики обеспечения безопасности Японии (раздел 4), будущая оборонная политика (раздел 5), задачи по формированию основы для максимального увеличения оборонного потенциала (раздел 6) и приложение, предлагающее цели по укреплению Сухопутных, Воздушных и Морских сил самообороны. По сравнению с предыдущими НПО, несколько моментов в оборонном плане 2010 года требуют дальнейшего обсуждения.

Во-первых, в отношении среды безопасности Японии основными глобальными угрозами безопасности определены распространение оружия массового уничтожения (ОМУ) и баллистических ракет, международные террористические организации и пиратство. На региональном уровне обеспокоенность Японии вызывают агрессия Северной Кореи и отсутствие прозрачности в военной сфере Китая. В частности, НПО выделила ОМУ Северной Кореи, баллистические ракеты, расширение спецназа и недавние военные провокации как непосредственные и серьезные факторы, угрожающие региональной стабильности.

Что касается Китая, однако, НПО выражает несколько противоречивое восприятие. В разделе втором документ отражает обеспокоенность по поводу военной модернизации Китая, его передовых возможностей по проецированию военной силы на большие расстояния и отсутствия прозрачности. Но в разделе 4 руководство подчеркивает необходимость укрепления доверия, а также построения и развития сотрудничества с Китаем в области нетрадиционной безопасности. Это значительное изменение по сравнению с НПО 2004 года, которая лишь подчеркивала потенциальную угрозу со стороны китайских вооруженных сил. Идея премьер-министра Хатоямы об «Азиатском сообществе» и ориентированные на сотрудничество взгляды членов Совета, который он организовал, по-видимому, отражены в этой части НПО.

Во-вторых, в качестве контрмеры против таких потенциальных угроз новая НПО предлагает трехуровневую позицию, включающую усилия Японии по самопомощи, сотрудничество в рамках альянса США и Японии и многоуровневое сотрудничество в области безопасности с международным сообществом. Несомненно, ДПЯ подчеркивала важность построения симметричного альянса с Соединенными Штатами, что привело к напряженной атмосфере вокруг вопроса о переносе базы Футэмма на Окинаве. Однако НПО 2010 года заявляет, что Соединенные Штаты являются страной, вносящей наибольший вклад в мир и стабильность в мире, и что Япония будет укреплять свой альянс с Соединенными Штатами для стабильного регионального порядка и глобальных общественных благ. ДПЯ, похоже, переориентируется с первоначальной идеалистической позиции на более практическую в отношении альянса США и Японии.

Что примечательно в многоуровневом сотрудничестве в области безопасности с международным сообществом, так это акцент на сотрудничестве с Республикой Корея и Австралией. Новая НПО подчеркивает, что эти страны разделяют с Японией основные ценности и интересы в области безопасности. Поэтому эти страны являются потенциальными партнерами в построении многоуровневой системы сотрудничества в области безопасности в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Такое осознание ранее не упоминалось в предыдущих НПО; ясно, что отчет «Совета по вопросам безопасности и оборонного потенциала в новую эпоху» фактически повлиял на содержание руководящих принципов.

В-третьих, в отношении усилий Японии по самопомощи для противодействия будущим угрозам; Токио разработает «Динамичные силы обороны» вместо «Базовых сил обороны (БСО)», концепции, присущей прежним оборонным планам. Традиционная концепция БСО относится к «минимальному уровню оборонного потенциала» для сдерживания угроз в регионе. Создание «Динамичных сил обороны» отойдет от старых представлений об обороне, требуя повышения оперативности, мобильности, гибкости, устойчивости и многоуровневых возможностей для обеспечения более практического сдерживания и эффективного реагирования. Предполагается, что идея «динамичной обороны» в значительной степени возникла из «динамичного сдерживания», которое возникло на упомянутом заседании Совета.

Итак, что же такое «динамичная оборона»? Чтобы ответить на этот вопрос, требуется более детальный анализ раздела 5 новой НПО, а также целей и направлений совершенствования каждого из Сил самообороны, изложенных в сопутствующей «Среднесрочной программе обороны на 2011-2015 финансовые годы». По сравнению с последней НПО 2004 года, новые планы предусматривают серьезные изменения в структуре сил. Численность личного состава Сухопутных сил самообороны будет сокращена на 1000 человек, а количество танков и артиллерийских орудий — на 200 единиц каждое. С другой стороны, количество подводных лодок Морских сил самообороны увеличится с 16 до 22, а количество эсминцев, приписанных к конкретным регионам вокруг Японии, сократится с 5 до 4, но они будут более гибкими в районах своего действия. Количество эсминцев класса «Иджис», используемых для противоракетной обороны, увеличится с 4 до 6, а также будет приобретен дополнительный вертолетоносец. Для Воздушных сил самообороны планируется развернуть дополнительную эскадрилью на Окинаве и заменить устаревшие истребители F-4 и транспортные самолеты C-1. Также предусмотрено улучшение совместной операбельности в Объединенном штабе Сил самообороны Японии. Эти изменения отражают позицию «динамичной обороны», переход от акцента на жесткие сухопутные силы к более гибкой обороне, основанной на воздушных и морских подразделениях. «Динамичная оборона» далее требует усиления противоракетной обороны и спецназа, а также, сверх того, развития Объединенного штаба, который будет собирать информацию, улучшать командование, управление и интеграцию каждого рода Сил самообороны для совместных операций. Из-за сокращения государственных расходов Японии численность военнослужащих и обычного вооружения сокращается с момента принятия НПО 2004 года, но концепция «динамичной обороны» подчеркивает волю Японии к увеличению мобильности и интеграции, что, в свою очередь, повысит качество ее оборонного потенциала перед лицом сложных вызовов безопасности.

Последствия для оборонной политики Южной Кореи

Южная Корея сталкивается не только с потенциальными региональными и глобальными вызовами безопасности, но и с непосредственной угрозой со стороны Северной Кореи, ярко продемонстрированной в инцидентах с «Чхонаном» и Ёнпхёндо. Учитывая эту проблему безопасности, НПО 2010 года имеет несколько последствий, из которых Южная Корея может извлечь ценные уроки.

Первый пункт для обсуждения заключается в том, есть ли какие-либо проблемы в формировании стратегий безопасности и военной стратегии Южной Кореи. Япония собирает идеи из различных областей общества каждые пять-десять лет, подтверждает руководящие принципы и публикует их для внутренней и внешней аудитории. Южная Корея также публиковала документы о национальной стратегии безопасности, такие как «Мир, процветание и национальная безопасность» при администрации Ро Му Хёна и «Зрелая глобальная страна» при администрации Ли Мён Бака. Но эти документы вряд ли можно считать отражающими мнения и советы из различных областей общества. Большинство граждан не осведомлены о существовании этих документов и, следовательно, не имеют консенсуса относительно национальных целей или угроз безопасности. Даже по самому важному вопросу о том, следует ли считать Северную Корею «главным врагом», это обсуждалось только в «Белой книге по обороне», которую публикует Министерство обороны, без какого-либо обсуждения на национальном уровне. Также существует необходимость оценить, как рассматривать подъем Китая с точки зрения национальной безопасности и стратегии. Вопросы, которые необходимо обсудить на национальном уровне и отразить в стратегическом документе, включают укрепление оборонного потенциала, укрепление альянса РК-США, участие в многосторонних усилиях по обеспечению безопасности и разработку политики в отношении Северной Кореи. Однако южнокорейское общество, похоже, поглощено подетальными и разрозненными дискуссиями. Японская НПО, напротив, интегрирует мнения из каждого сектора общества и применяет их в руководящих принципах при проведении практической политики безопасности.

Во-вторых, в то время как НПО 2010 года подчеркивает серьезную обеспокоенность Японии по поводу Северной Кореи, она отражает двойственный подход к Китаю. Токио сохраняет бдительность в отношении военной модернизации Пекина, но одновременно подчеркивает необходимость укрепления доверия и сотрудничества. В отношении Южной Кореи НПО решительно подчеркивает необходимость дальнейшего сотрудничества в области безопасности. Это заслуживает положительной оценки, поскольку Сеулу необходимо усилить сотрудничество с соседними странами в это время растущей нестабильности, вызванной воинственностью Северной Кореи. Однако опасность усиления сотрудничества в области безопасности между РК и Японией заключается в том, что это может создать у Китая неверное впечатление о попытке сдержать рост Китая. Такие представления могут создать неблагоприятную ситуацию, поставив под угрозу возможность многостороннего сотрудничества в области безопасности в Восточно-Азиатском регионе. Национальная стратегическая цель Южной Кореи — сдерживать военные угрозы Северной Кореи и способствовать миру на Корейском полуострове. Для этого она должна расширять двустороннее сотрудничество с участниками шестисторонних переговоров и, кроме того, должна создать эффективный механизм многосторонней безопасности в регионе. Сотрудничество в области безопасности с Японией должно осуществляться в рамках этого принципа и проводиться без нарушения чувствительных внутренних законов Японии и ее политики исключительной обороны. В любом случае, у Южной Кореи есть новая задача — эффективно использовать намерение Японии к двустороннему сотрудничеству в области безопасности для достижения своей собственной национальной стратегической цели.

Наконец, Япония предложила «динамичную оборону» вместо традиционной БСО, отражая твердую приверженность более эффективному перераспределению ресурсов в условиях сокращения оборонного бюджета и растущих угроз в регионе. Тогда, с какими ценностями и концепциями Сеул должен строить свой оборонный потенциал против угроз, с которыми он сталкивается и будет сталкиваться? Южная Корея должна не только готовиться к нетрадиционным угрозам безопасности как в регионе, так и в мире, но и иметь дело с традиционными угрозами со стороны северокорейских военных, ядерного оружия и асимметричных возможностей. Министерство национальной обороны просит увеличить оборонный бюджет как решение, но, как и Япония, Южная Корея также имеет ограничения, учитывая экономический размер страны и другие финансовые причины. Столкнувшись с ограниченным бюджетом и безграничными сложными угрозами, как Южная Корея может эффективно распределять свой бюджет, одновременно создавая эффективную систему обороны? Очевидно, этот вопрос уже поднимался. Однако инциденты с «Чхонаном» и Ёнпхёндо оба иллюстрируют, что военные усилия Южной Кореи до сих пор мало что сделали, если вообще сделали, для сдерживания или реагирования на военные угрозы Северной Кореи. Политики в Сеуле должны сначала определить многоуровневый элемент угроз, с которыми они в настоящее время сталкиваются, и предложить руководящие принципы для наращивания военной мощи и дипломатических навыков, чтобы сдерживать такие угрозы. Идея «динамичной обороны», предложенная в японской НПО 2010 года, является незнакомой концепцией для Южной Кореи, которая возникла из иной среды безопасности. Тем не менее, она ставит под сомнение оборонную политику Южной Кореи и направление ее военных реформ. ■

Подготовлено Центром исследований азиатской безопасности Института Восточной Азии. Институт Восточной Азии, являющийся основным учреждением Инициативы по безопасности в Азии, выражает признательность Фонду Макартура за щедрый грант и постоянную поддержку. Этот комментарий переведен с оригинала от 20 декабря 2010 года. Этот комментарий подготовлен с помощью Ын Хэ Чхве, Джины Ким, Янг Гю Кима, Стивена Рейнджера и Хён Ён Юн. Взгляды и идеи, изложенные в этом материале, принадлежат автору и не отражают официальную позицию Института Восточной Азии (EAI).