[EAIコメンタリーNo.16] 日本の国家防衛プログラムガイドライン2010とその韓国の安全保障政策への示唆

朴英俊（パク・ヨンジュン）は韓国国防大学校安全保障大学院教授であり、現在ハーバード大学客員研究員である。彼の著作には『第3の日本』（2008年）や『安全保障の国際政治学』（2010年、共著）などがある。

新国家防衛プログラムガイドライン（NDPG）の意義

2010年12月17日、日本政府は、安全保障会議および閣議での確認を経て、最も戦略的に重要な文書である「国家防衛プログラムガイドライン（NDPG）、平成23年度～」を改定した。この新たな防衛計画は、「中期防衛力整備計画（平成23年度～平成27年度）」とともに発表され、自衛隊の目的と手段を詳述している。さらに、この計画は日本の将来の軍事戦略および防衛政策の基本原則を概説している。米国では、新政権発足のたびにホワイトハウス、国防総省、統合参謀本部が新たなガイドラインを発表するが、日本には防衛計画の定期的な形式はない。このため、国家防衛プログラムガイドラインは、日本の軍事防衛のあらゆる側面を網羅する包括的な戦略文書となっている。

1976年に初めて導入されたガイドラインは、1995年と2004年にのみ改定された。1976年のNDPGは冷戦期の日本の安全保障と軍事戦略を反映していたが、1995年と2004年のガイドラインはそれぞれポスト冷戦時代と9.11後の21世紀初頭の戦略を反映していた。では、2010年の改定されたガイドラインは何を意味するのか？そして、この防衛計画はどのような文脈で見るべきであろうか？

第一に、東アジアの安全保障環境に生じた構造的変化を考慮に入れる必要がある。北朝鮮は2006年と2009年に2度核実験を実施した。2010年には、韓国海軍哨戒艦「天安」撃沈事件や延坪島砲撃事件により、新たなレベルの挑発を示した。これらの行動は、朝鮮半島だけでなく、地域全体を脅かしている。それに加え、中国は米国に次ぐ世界第2位の経済大国となり、日本との海洋紛争においてより断固たる姿勢を示すようになった。これらの軍事的・経済的変化がこの文書にどのように反映されているかは、詳細な分析に値する。

第二に、自由民主党（LDP）政権下で長年作成されてきた過去のNDPGとは異なり、2010年のガイドラインは、民主党（DPJ）の戦略的展望と安全保障アプローチを反映した最初の戦略文書の一部である。DPJが政権を握って以来、意思決定手続きと実際の政策においてLDPとの差別化を長年試みてきた。このような傾向は、当然ながら安全保障政策にも反映されている。このガイドラインは、LDP政権下で発行されたNDPGとどのように異なるのだろうか？

要するに、国家防衛プログラムガイドライン2010は、日本が変化した安全保障環境をどのように認識し、将来の安全保障上の課題に直面してどのような戦略概念と軍事能力を準備しているかを理解するための最良の資料である。

NDPG 2010とその策定経緯

防衛ガイドライン策定のプロセスには確立されたパターンがある。まず、首相の専門家からなる委員会が様々な分野から集まり、最終報告書を議論・作成する。次に、政権と与党が報告書を評価した後、閣議で最終決定がなされ、公表される。

新たなNDPGもこのプロセスを経た。2009年9月にDPJが政権を獲得した後、LDPとの差別化を図るべく、日本の安全保障政策における新たな方向性を推進する継続的な努力を行った。2010年2月18日、当時の鳩山由紀夫首相は「新たな時代における安全保障と防衛力に関する懇談会」を設置し、学者、経済学者、政府関係者など、様々な分野の専門家に新たなNDPGの草案作成を依頼した。当時招待された人物には、開発経済研究所所長の白石隆氏、慶應義塾大学東アジア研究所所長の添谷芳秀氏、京都大学教授の中西寛氏などが含まれる。彼らは皆、東アジアにおける地域協力の強化を提唱してきたため、彼らのNDPG策定への参加は、鳩山首相が長年追求してきた「東アジア共同体」構想が文書に盛り込まれることへの期待を高めた。懇談会は6ヶ月にわたる議論を経て、2010年8月に「新たな時代における日本の安全保障と防衛力に関するビジョン」と題する最終報告書を発表した。この懇談会は、長年維持されてきた「基盤的防衛力（Base Defense Force: BDF）」の概念を、彼らが「動的防衛力（dynamic deterrence）」と定義した新たな概念に置き換えることを提案した。また、報告書は、日米同盟の強化と、韓国やオーストラリアを含むアジア太平洋地域の他国との安全保障協力の向上を重視した。

この最終報告書の作成過程で、著名な経済団体や野党など、様々な関係者から多くのアイデアが出された。例えば、主要経済団体である日本経団連は、2010年4月12日に「宇宙開発・利用の国家戦略としての推進に関する提案」を発表し、その後7月20日には「新国家防衛プログラムガイドラインに関する提案」を発表した。これらの文書で、日本経団連は防衛目的での宇宙利用を提案し、また、日本が西側諸国との共同研究開発に自由に投資し、技術的に高度な兵器を製造できるように、武器協力に制限を設けている1967年の「武器輸出三原則」の緩和を提案した。

与党の「外交・安全保障政策懇談会」は、2010年11月29日にDPJのNDPGに対する立場を発表した。この声明では、「平和維持活動（PKO）への参加を求める日本の姿勢」に関する「PKO5原則」の改定、武器輸出三原則に関する新たなアプローチ、そして首相直属の国家安全保障会議の設置を提案した。NDPG発表直前まで、日本政府は主要政党、社会団体、政府省庁間のコンセンサスを代表する意欲を示していた。11月30日、北澤俊美防衛大臣は三菱重工業を含む防衛産業関係者との会合を開き、「武器輸出三原則」に関する関係者の立場に細心の注意を払った。12月初旬には、連立の可能性のある社会民主党（SDP）から、武器輸出問題に関する意見を取り入れた。最終段階では、防衛省と財務省の間で、人員・装備調達に関連する適切な防衛費について緊迫した議論が行われた。陸上自衛隊の望ましい人員数についても、意見が往復した。これらの調整を経て最終的にまとめられた「国家防衛プログラムガイドライン2010」は、学者、経済学者、政治家、政府関係者を含む全ての関係者の考えと意見を反映したものである。これは日本の防衛に対する「一般意思」を反映した文書であると言っても過言ではないだろう。

NDPG 2010の主要な論点

新たなNDPGは、NDPGの目的（第1項）、日本の安全保障の基本原則（第2項）、日本の安全保障環境（第3項）、日本の安全保障確保のための基本政策（第4項）、将来の防衛政策（第5項）、防衛能力を最大限に発揮するための基盤形成のための課題（第6項）、そして陸・海・空自衛隊の強化目標を示す付録で構成されている。過去のNDPGと比較して、2010年の防衛計画にはいくつかの議論が必要な点がある。

第一に、日本の安全保障環境に関して、大量破壊兵器（WMD）および弾道ミサイルの拡散、国際テロ組織、海賊行為が主要な地球規模の安全保障上の脅威として特定されている。地域レベルでは、北朝鮮の攻撃性と中国の軍事における透明性の欠如が日本の懸念事項である。特に、NDPGは、北朝鮮のWMD、弾道ミサイル、特殊部隊の拡大、そして最近の軍事的挑発を、地域安定を脅かす直接的かつ重大な要因として強調している。

しかし、中国に関しては、NDPGはやや複雑な認識を示している。第2項では、中国の軍事近代化、長距離軍事力投射能力の向上、透明性の欠如に対する懸念を反映している。しかし、第4項では、中国との信頼醸成および非伝統的安全保障分野における協力の構築・発展の必要性を強調している。これは、中国の軍事力の潜在的脅威のみを強調していた2004年のNDPGからの意味のある変化である。鳩山首相の「東アジア共同体」構想や、彼が組織した懇談会のメンバーの協力志向の視点が、NDPGのこの部分に反映されているようだ。

第二に、これらの潜在的脅威に対抗する方策として、新たなNDPGは、日本の自助努力、日米同盟内の協力、そして国際社会との多層的な安全保障協力という3段階の姿勢を提案している。DPJが米国との対等な同盟関係の構築を重視し、それが沖縄普天間基地移設問題で緊張感を生んだことは否定できない。しかし、NDPG 2010は、米国が世界の平和と安定に最も貢献している国であり、日本は安定した地域秩序と地球規模の公共財のために米国との同盟を強化すると述べている。DPJは、当初の理想主義的な姿勢から、日米同盟に対するより実践的な姿勢へと方向転換しているように見える。

国際社会との多層的な安全保障協力に関して注目すべきは、韓国およびオーストラリアとの協力の重視である。新たなNDPGは、これらの国々が日本と基本的な価値観と安全保障上の利益を共有していると強調している。したがって、これらの国々はアジア太平洋地域における多層的な安全保障協力システムの構築における潜在的なパートナーである。このような認識は、過去のNDPGには言及されていなかった。これは、「新たな時代における安全保障と防衛力に関する懇談会」の報告書が、ガイドラインの内容に実際に影響を与えたことは明らかである。

第三に、将来の脅威に対処するための日本の自助努力に関して、東京は、従来の防衛計画に内在する概念である「基盤的防衛力（BDF）」に代わり、「動的防衛力」を開発する。従来のBDF概念は、地域の脅威を抑止するための「最低限の防衛能力」を指す。「動的防衛力」の構築は、迅速性、機動性、柔軟性、持続性、そして多機能性を高めることで、より実践的な抑止力と効果的な対応を確保することを求めることで、従来の防衛概念から脱却する。「動的防衛」の考え方は、前述の懇談会で生まれた「動的抑止力」から大きく派生したものと推測される。

では、「動的防衛」とは具体的に何を意味するのか？この問いに答えるためには、新たなNDPGの第5項、および付随する「中期防衛力整備計画（平成23年度～平成27年度）」に概説されている各自衛隊の改善目標と方向性について、より詳細な分析が必要である。前回のNDPG（2004年）と比較すると、新たな計画では部隊配置に大きな変更が求められている。陸上自衛隊の定員は1,000人削減され、戦車と火砲はそれぞれ200両削減される。一方、海上自衛隊の潜水艦数は16隻から22隻に増加し、日本周辺の特定地域に配備されていた護衛艦5個隊は4個隊に削減されるが、運用範囲はより柔軟になる。ミサイル防衛に使用されるイージス艦の数は4隻から6隻に増加し、ヘリコプター搭載護衛艦も追加で取得される。航空自衛隊については、沖縄に新たな飛行隊を配備し、老朽化したF-4戦闘機とC-1輸送機を更新する計画がある。また、統合幕僚監部の連携能力を向上させる点もある。これらの変更は、「動的防衛」の姿勢を反映しており、固定的な地上部隊への重点から、より柔軟な空海軍部隊に基づく防衛への移行を示している。「動的防衛」はさらに、ミサイル防衛と特殊部隊の強化を求め、その上に、情報収集、指揮統制、各自衛隊の連携運用を改善する統合幕僚監部の開発を求めている。日本の政府支出削減により、NDPG 2004以降、軍人および通常兵器の数は減少しているが、「動的防衛」の概念は、機動性と連携の強化に対する日本の意思を強調しており、それが複雑な安全保障上の課題に対する防衛能力の質を高めることになる。

韓国の防衛政策への示唆

韓国は、地域的および地球規模の安全保障上の課題に直面しているだけでなく、天安艦事件や延坪島事件で鮮明に示されたように、北朝鮮からの直接的な脅威にも直面している。この安全保障問題を念頭に置くと、NDPG 2010は韓国が貴重な教訓を得られるいくつかの示唆を含んでいる。

最初に議論すべき点は、韓国の安全保障および軍事戦略の確立に問題があるかどうかである。日本は5年から10年ごとに社会の様々な分野から意見を収集し、ガイドラインを確認し、国内外の聴衆に公表してきた。韓国も、盧武鉉政権下の「平和、繁栄、国家安全保障」や、李明博政権下の「成熟したグローバル国家」のような国家安全保障戦略文書を発表してきた。しかし、これらの文書は、社会の様々な分野からの意見や助言を反映したものとはほとんど見なされない。ほとんどの国民はこれらの文書の存在を知らず、したがって、国家目標や安全保障上の脅威についてのコンセンサスを欠いている。「北朝鮮を『主な敵』と指定するかどうか」という最も重要な問題についても、国防部が発表する「国防白書」で議論されただけで、国家レベルでの議論は行われていない。国家安全保障および戦略的観点から中国の台頭をどのように見るかについても評価が必要である。防衛能力の強化、韓米同盟の強化、安全保障のための多国間努力への参加、北朝鮮に対する政策の開発など、国家レベルで議論され、戦略文書に反映されるべき課題がある。しかし、韓国社会は、項目別かつ個別の議論に支配されているように見える。それとは対照的に、日本のNDPGは、社会の各分野からの意見を統合し、実質的な安全保障政策の実施に適用している。

第二に、NDPG 2010は北朝鮮に対する日本の深刻な懸念を強調する一方で、中国に対しては二重のアプローチを反映している。東京は北京の軍事近代化に警戒を怠らないが、同時に信頼醸成と協力の必要性を強調している。韓国との関係では、NDPGはさらなる安全保障協力の必要性を強く強調している。これは肯定的に評価されるべきである。ソウルは、北朝鮮の好戦的な態度によって増大する不確実性の時代において、近隣諸国との協力を強化する必要があるからである。しかし、韓日安全保障協力の強化における危険性は、それが中国の台頭を封じ込めるためのものであるという誤った印象を中国に与える可能性があることである。そのような認識は、東アジア地域における多国間安全保障協力の可能性を損なうことで、不利な状況を生み出す可能性がある。韓国の国家戦略目標は、北朝鮮の軍事的脅威を抑止し、朝鮮半島の平和を促進することである。そのためには、六者会合の参加国との二国間協力を拡大する必要があり、さらに、地域における効果的な多国間安全保障メカニズムを確立しなければならない。日本との安全保障協力は、この原則の範囲内で進められるべきであり、日本の国内法や専守防衛の安全保障政策に違反しないように運営されるべきである。いずれにせよ、韓国は、自国の国家戦略目標を達成するために、日本の二国間安全保障協力の意図を効果的に活用するという新たな課題を抱えている。

最後に、日本は従来のBDFに代わる「動的防衛」を提案し、防衛予算の削減と地域における脅威の増大の中で、より効率的にリソースを再配分するという強いコミットメントを反映している。では、ソウルはどのような価値観と概念をもって、直面している、あるいは直面するであろう脅威に対抗するための防衛能力を構築すべきか？韓国は、地域および世界の非伝統的な安全保障上の脅威に備えるだけでなく、北朝鮮の軍事力、核兵器、非対称能力からの伝統的な脅威にも対処しなければならない。国防部は、解決策として防衛予算の増額を求めているが、日本と同様に、韓国も国家経済規模やその他の財政的理由を考慮する上で限界がある。限られた予算と無限の複雑な脅威に直面して、韓国は効果的な防衛システムを確立しながら、どのように予算を効率的に配分できるだろうか？明らかに、この問題は以前にも提起されたはずである。しかし、天安艦事件と延坪島事件の両方で、韓国のこれまでの軍事的努力は、北朝鮮の軍事的脅威を抑止または対応する上で、ほとんど、あるいは全く効果がなかったことが示されている。ソウルの政策立案者は、まず、現在直面している脅威の多層的な要素を特定し、そのような脅威を抑止するための軍事力と外交能力を構築するためのガイドラインを提案しなければならない。「動的防衛」という考え方は、日本のNDPG 2010で提案されたものであり、韓国の異なる安全保障環境から生まれたため、馴染みのない概念である。しかし、それは韓国の安全保障政策と軍事改革の方向性に疑問を投げかけるものである。■

東アジア研究所アジア安全保障イニシアティブ研究センター作成。アジア安全保障イニシアティブの中核機関である東アジア研究所は、マッカーサー財団からの寛大な助成金と継続的な支援に感謝いたします。本コメンタリーは2010年12月20日付の原文を翻訳したものです。本コメンタリーは、崔恩惠（チェ・ウンヘ）、金志娜（キム・ジナ）、金陽圭（キム・ヤンギュ）、スティーブン・レンジャー、尹賢英（ユン・ヒョンヨン）の協力を得て作成されました。本資料における見解やアイデアは著者のものであり、東アジア研究所（EAI）の公式見解を代表するものではありません。