[Comentario EAI No. 16] Directrices Nacionales de Defensa de Japón 2010 y su Implicación para las Políticas de Seguridad de Corea del Sur

Young-June Park es profesor en la Escuela de Posgrado de Seguridad Nacional de la Universidad Nacional de Defensa de Corea y actualmente es profesor visitante en la Universidad de Harvard. Algunas de sus publicaciones son Je3ui ilbon [El Tercer Japón] (2008) y Anjeonbodangui gukjejeongchihak [Política Internacional de Garantía de Seguridad] (2010, en coautoría).

Significado de las Nuevas Directrices Nacionales de Defensa (NPDG)

El 17 de diciembre de 2010, el gobierno de Japón actualizó su documento más importante estratégicamente titulado “Directrices Nacionales de Defensa (NPDG), Ejercicio Fiscal 2011-” tras la confirmación tanto del Consejo de Seguridad como del Gabinete. El nuevo plan de defensa, publicado junto con el “Programa de Defensa a Medio Plazo para los Ejercicios Fiscales 2011-2015”, aborda los objetivos y métodos de las Fuerzas de Autodefensa Japonesas. Además, el plan también describe las futuras estrategias militares de Japón, así como los principios fundamentales de su política de defensa. Mientras que en Estados Unidos, la Casa Blanca, el Pentágono y el Estado Mayor Conjunto publican nuevas directrices cada vez que una nueva administración llega al poder, Japón no tiene un formato tan regular para su plan de defensa. Esto convierte a las Directrices Nacionales de Defensa en un documento estratégico integral que cubre todos los aspectos de la defensa militar de Japón.

Introducidas por primera vez en 1976, las Directrices solo se han actualizado dos veces, en 1995 y 2004. Las NPDG de 1976 reflejaron la estrategia de seguridad y militar de Japón durante la Guerra Fría, mientras que las directrices de 1995 y 2004 reflejaron las estrategias para la era posterior a la Guerra Fría y el comienzo del siglo XXI después del 11-S, respectivamente. ¿Qué significan entonces estas directrices actualizadas en 2010? ¿Y en qué contexto debe verse este plan de defensa?

En primer lugar, deben tenerse en cuenta los cambios estructurales ocurridos en el entorno de seguridad de Asia Oriental. Corea del Norte realizó pruebas nucleares dos veces en 2006 y 2009. En 2010, mostró nuevos niveles de provocación al hundir el buque de guerra surcoreano Cheonan y bombardear la isla de Yeonpyeong. Estas acciones amenazan no solo a la Península de Corea, sino a toda la región. Además, China superó a Japón como la segunda economía más grande después de Estados Unidos y se ha vuelto más asertiva en disputas marítimas con Japón. Cómo se proyectan todos estos cambios militares y económicos en el documento merece un análisis detallado.

En segundo lugar, a diferencia de las NPDG anteriores que se redactaron durante los largos años bajo el Partido Liberal Democrático (PLD), las Directrices de 2010 forman parte del primer documento estratégico que refleja la perspectiva estratégica y el enfoque de seguridad del Partido Democrático de Japón (PDJ). Desde que el PDJ asumió el poder, ha intentado diferenciarse del PLD en sus procedimientos de toma de decisiones y políticas reales. Tales tendencias se reflejan naturalmente también en sus políticas de seguridad. ¿En qué se diferencian estas directrices de las NPDG emitidas bajo el PLD?

En resumen, las Directrices Nacionales de Defensa 2010 son el mejor recurso para comprender cómo Japón percibe el entorno de seguridad cambiante y qué conceptos estratégicos y capacidades militares está preparando ante los futuros desafíos de seguridad.

NPDG 2010 y Cómo Surgió

Existe un patrón establecido en el proceso de producción de las Directrices de Defensa. Primero, un comité compuesto por expertos del Primer Ministro de diferentes campos se reúne para discutir y redactar un informe final. Luego, la administración y el partido gobernante evalúan el informe antes de que el Gabinete tome la decisión final para su publicación.

La nueva NPDG pasó por este proceso. Después de que el PDJ asumiera el poder en septiembre de 2009, realizó esfuerzos continuos para impulsar una nueva dirección en la política de seguridad de Japón, distinguiéndose del PLD. El 18 de febrero de 2010, el entonces Primer Ministro Yukio Hatoyama estableció el “Consejo sobre Capacidades de Seguridad y Defensa en la Nueva Era” y solicitó a expertos de diversos campos —incluyendo académicos, economistas y funcionarios del gobierno— que elaboraran un borrador para una nueva NPDG. Entre las personas invitadas en ese momento se encontraban Takashi Shiraishi, presidente del Instituto de Economía en Desarrollo, Yoshihide Soeya, director del Instituto Keio de Estudios de Asia Oriental, Hiroshi Nakanishi, profesor de la Universidad de Kioto, y otros. Como todos ellos han sido defensores de una mayor cooperación regional en Asia Oriental, su participación en la redacción de la NPDG generó la expectativa de que la idea de Hatoyama de una “Comunidad de Asia Oriental” se plasmaría en el documento. El Consejo llevó a cabo seis meses de discusión y en agosto de 2010, publicó su informe final titulado “Visión de Japón para las Capacidades Futuras de Seguridad y Defensa en la Nueva Era”. Este Consejo sugirió reemplazar el concepto de larga data de “Fuerza de Defensa Básica (BDF)” por uno nuevo que definieron como “disuasión dinámica”. Su informe también enfatizó la importancia de fortalecer la alianza de Japón con Estados Unidos, así como de mejorar la cooperación en seguridad con otros países de la región de Asia y el Pacífico, incluyendo la República de Corea y Australia.

En el proceso de preparación de este informe final, surgieron innumerables ideas de diversas partes interesadas, incluidas destacadas organizaciones económicas y partidos políticos de la oposición. Por ejemplo, una importante organización económica, Nippon Keidaren, publicó el informe “Propuestas para la promoción del desarrollo y la utilización del espacio como estrategia nacional” el 12 de abril de 2010 y, posteriormente, el 20 de julio, publicó otro informe “Una Propuesta para las nuevas Directrices Nacionales de Defensa”. En estos documentos, Nippon Keidaren propuso la utilización del espacio con fines de defensa y también sugirió la relajación de los “Tres Principios de Exportación de Armas” de 1967, que limitan la cooperación en materia de armamento, para que Japón pudiera invertir libremente en investigación y desarrollo conjuntos con otros países occidentales para producir armas tecnológicamente avanzadas.

El “Consejo de Estudio sobre Relaciones Exteriores y Seguridad Nacional” del partido gobernante anunció la posición del PDJ sobre la NPDG el 29 de noviembre de 2010. Esta declaración propuso la revisión de los “Cinco Principios de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP)” (que exigen la participación de Japón en Operaciones de Mantenimiento de la Paz), un nuevo enfoque con respecto a los “Tres Principios de Exportación de Armas” y el establecimiento de un Consejo de Seguridad Nacional bajo el control directo del Primer Ministro. Hasta justo antes del anuncio de la NPDG, el gobierno japonés mostró su voluntad de representar un consenso entre los principales partidos políticos, organizaciones sociales y ministerios del gobierno. El 30 de noviembre, el Ministro de Defensa Toshimi Kitazawa se reunió con asociados de la industria de defensa, incluida Mitsubishi Heavy Industry, donde prestó especial atención a la posición de las partes interesadas sobre los “Tres Principios de Exportación de Armas”. A principios de diciembre, adoptó ideas del Partido Socialdemócrata (PSD), un posible socio de coalición, con respecto al tema de la exportación de armas. En el último momento, se produjo un tenso debate entre el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Finanzas sobre la cantidad adecuada de gasto en defensa relacionado con la adquisición de personal y equipo. Las discusiones sobre el número deseable para las Fuerzas de Autodefensa Terrestre también fueron de ida y vuelta. El producto final después de todos estos ajustes, las Directrices Nacionales de Defensa 2010, representa las ideas y opiniones de todas las partes, incluidos académicos, economistas, políticos y funcionarios del gobierno. No sería una exageración decir que es un documento que refleja la “voluntad general” de Japón en materia de defensa.

Temas Clave de la NPDG 2010

La nueva NPDG se organiza de la siguiente manera: el objetivo de la NPDG (sección 1), los principios básicos para la seguridad de Japón (sección 2), el entorno de seguridad de Japón (sección 3), las políticas básicas para garantizar la seguridad de Japón (sección 4), las políticas de defensa futuras (sección 5), las tareas para dar forma a los cimientos para maximizar las capacidades de defensa (sección 6) y un apéndice que sugiere objetivos para el fortalecimiento de las Fuerzas de Autodefensa Terrestre, Aérea y Marítima. En comparación con las NPDG anteriores, varios puntos del plan de defensa de 2010 requieren una mayor discusión.

En primer lugar, en cuanto al entorno de seguridad de Japón, la proliferación de armas de destrucción masiva (ADM) y misiles balísticos, las organizaciones terroristas internacionales y la piratería se identifican como las principales amenazas a la seguridad global. A nivel regional, la agresión de Corea del Norte y la falta de transparencia en el ejército de China son motivo de preocupación para Japón. En particular, la NPDG destacó las ADM de Corea del Norte, los misiles balísticos, la expansión de las Fuerzas Especiales y las recientes provocaciones militares como factores inmediatos y graves que amenazan la estabilidad regional.

Sobre China, sin embargo, la NPDG expresa una percepción algo compleja. En la sección dos, el documento refleja preocupaciones sobre la modernización militar de China, la proyección de poder militar avanzada a larga distancia y la falta de transparencia. Pero en la sección 4, la directriz enfatiza la necesidad de fortalecer la confianza y de construir y desarrollar la cooperación con China en el campo de la seguridad no tradicional. Este es un cambio significativo respecto a la NPDG de 2004, que solo enfatizaba la amenaza potencial del ejército de China. La idea del Primer Ministro Hatoyama de una “Comunidad de Asia Oriental” y las visiones orientadas a la cooperación de los miembros del Consejo que organizó parecen reflejarse en esta parte de la NPDG.

En segundo lugar, como contramedida contra tales amenazas potenciales, la nueva NPDG propone una postura de tres niveles que incluye los esfuerzos de autoayuda de Japón, la cooperación dentro de la alianza EE. UU.-Japón y la cooperación de seguridad multilateral con la comunidad internacional. Es innegable que el PDJ ha subrayado la importancia de construir una alianza simétrica con Estados Unidos, lo que generó una atmósfera tensa en torno a la cuestión de la reubicación de la base de Futenma en Okinawa. Sin embargo, la NPDG 2010 establece que Estados Unidos es una nación que contribuye más a la paz y la estabilidad en el mundo, y que Japón mejorará su alianza con Estados Unidos para un orden regional estable y bienes públicos globales. El PDJ parece estar reorientándose de la postura idealista inicial que adoptó a una más práctica en la alianza EE. UU.-Japón.

Lo destacable en cuanto a la cooperación de seguridad multilateral con la comunidad internacional es su énfasis en la cooperación con la República de Corea y Australia. La nueva NPDG subraya que estos países comparten valores e intereses básicos en seguridad con Japón. Por lo tanto, estos países son socios potenciales en la construcción de un sistema de cooperación de seguridad multilateral en la región de Asia y el Pacífico. Dicha conciencia no se mencionó antes en las NPDG anteriores; está claro que el informe del “Consejo sobre Capacidades de Seguridad y Defensa en la Nueva Era” influyó realmente en el contenido de las directrices.

En tercer lugar, en cuanto a los esfuerzos de autoayuda de Japón para hacer frente a las amenazas futuras; Tokio desarrollará una “Fuerza de Defensa Dinámica” en lugar de la “Fuerza de Defensa Básica (BDF)”, un concepto inherente a los planes de defensa anteriores. El concepto tradicional de BDF se refiere a un “nivel mínimo de capacidades de defensa” para disuadir las amenazas en la región. La construcción de una “Fuerza de Defensa Dinámica” se apartará de las viejas nociones de defensa al exigir una mayor prontitud, movilidad, flexibilidad, sostenibilidad y capacidades multifuerza para asegurar una disuasión más práctica y una respuesta efectiva. Se asume que la idea de “defensa dinámica” se originó en gran medida de la “disuasión dinámica” que se originó en la reunión del Consejo mencionada anteriormente.

Entonces, ¿qué es exactamente la ‘defensa dinámica’? Para responder a esta pregunta, se requiere un análisis más detallado de la sección 5 de la nueva NPDG, así como del objetivo y la dirección para mejorar cada Fuerza de Autodefensa descritos en el “Programa de Defensa a Medio Plazo para los Ejercicios Fiscales 2011-2015” que lo acompaña. En comparación con la última NPDG de 2004, los nuevos planes exigen cambios importantes en la postura de las fuerzas. El número de personal de la Fuerza de Autodefensa Terrestre se reducirá en 1.000 y el número de tanques y piezas de artillería se reducirá en 200 cada uno. Por otro lado, el número de submarinos de la Fuerza de Autodefensa Marítima aumentará de 16 a 22, y se reducirán de 5 a 4 las unidades de destructores que estaban asignadas a regiones específicas alrededor de Japón, pero serán más flexibles en las áreas donde operan. El número de destructores Aegis, que se utilizan para la defensa antimisiles, aumentará de 4 a 6, y también habrá una adquisición adicional de un portahelicópteros. Para la Fuerza de Autodefensa Aérea, hay planes para desplegar un escuadrón adicional en Okinawa y para reemplazar los aviones de combate F-4 y los aviones de transporte C-1 de la era pasada. También hay un punto para mejorar la operabilidad combinada dentro de la oficina del Estado Mayor Conjunto japonés. Estos cambios reflejan la postura de la “defensa dinámica”, un cambio del enfoque en las fuerzas terrestres rígidas a una defensa más flexible basada en unidades aéreas y navales. La “defensa dinámica” exige además el refuerzo de la defensa antimisiles y las fuerzas especiales, y además, el desarrollo de una oficina del Estado Mayor Conjunto que recopilará información, mejorará el mando, el control y la integración de cada rama de las Fuerzas de Autodefensa para operaciones combinadas. Debido a los recortes en el gasto del gobierno japonés, el número de personal militar y equipo convencional ha estado disminuyendo desde la NPDG 2004, pero el concepto de “defensa dinámica” enfatiza la voluntad de Japón de aumentar la movilidad y la integración, lo que a su vez impulsará la calidad de sus capacidades de defensa frente a complejos desafíos de seguridad.

Sus Implicaciones para las Políticas de Defensa de Corea del Sur

Corea del Sur, no solo se enfrenta a posibles desafíos de seguridad regionales y globales, sino también a la amenaza inmediata de Corea del Norte, como lo demostraron vívidamente los incidentes del Cheonan y Yeonpyeong. Teniendo en cuenta este problema de seguridad, la NPDG 2010 tiene varias implicaciones de las cuales Corea del Sur puede extraer lecciones valiosas.

El primer punto a discutir es si existe algún problema en el establecimiento de las estrategias de seguridad y militares de Corea del Sur. Japón ha estado recopilando ideas de diversos campos de la sociedad cada cinco a diez años, confirmando las directrices y publicándolas para audiencias nacionales y extranjeras. Corea del Sur también ha publicado documentos de estrategia de seguridad nacional como “Paz, Prosperidad y Seguridad Nacional” durante la administración Roh Moo Hyun y “Un País Global Maduro” durante la administración Lee Myung-bak. Pero estos documentos difícilmente pueden considerarse como aquellos que reflejan las opiniones y consejos de diversos campos de la sociedad. La mayoría de los ciudadanos desconocen la existencia de estos documentos y, por lo tanto, carecen de un consenso sobre los objetivos nacionales o las amenazas a la seguridad. Incluso sobre el tema más importante de si designar a Corea del Norte como el “enemigo principal”, solo se abordó en el “Libro Blanco de Defensa” que publica el Ministerio de Defensa sin ninguna discusión a nivel nacional. También es necesario evaluar cómo ver el ascenso de China desde las perspectivas de seguridad nacional y estratégica. Los temas que deben discutirse a nivel nacional y reflejarse en un documento estratégico incluyen la mejora de las capacidades de defensa, el fortalecimiento de la alianza ROK-EE. UU., la participación en esfuerzos multinacionales por la seguridad y el desarrollo de políticas hacia Corea del Norte. Sin embargo, la sociedad surcoreana parece estar dominada por discusiones detalladas y separadas. La NPDG de Japón, por el contrario, integra opiniones de cada campo de la sociedad y las aplica en las directrices al llevar a cabo políticas de seguridad prácticas.

En segundo lugar, mientras que la NPDG 2010 destaca las graves preocupaciones de Japón sobre Corea del Norte, refleja un doble enfoque hacia China. Tokio se mantiene vigilante ante la modernización militar de Beijing y, al mismo tiempo, enfatiza la necesidad de construir confianza y cooperación. Con Corea del Sur, la NPDG enfatiza fuertemente la necesidad de una mayor cooperación en seguridad. Esto merece una evaluación positiva, ya que Seúl necesita mejorar su cooperación con los países vecinos en este momento de creciente inseguridad causada por la beligerancia de Corea del Norte. Sin embargo, el peligro de fortalecer la cooperación en seguridad ROK-Japón es que puede dar a China la impresión equivocada de que se trata de contener el ascenso de China. Tales percepciones podrían crear una situación desfavorable al poner en peligro la posibilidad de cooperación multilateral en seguridad en la región de Asia Oriental. El objetivo estratégico nacional de Corea del Sur es disuadir las amenazas militares de Corea del Norte y facilitar la paz en la Península de Corea. Para ello, debe extender la cooperación bilateral con los participantes de las Conversaciones a Seis Partes y, además, debe establecer un mecanismo de seguridad multilateral eficaz en la región. La cooperación en seguridad con Japón debe proceder dentro de este principio y operarse sin violar las leyes internas sensibles de Japón y su política de defensa exclusiva. En cualquier caso, Corea del Sur tiene una nueva tarea: utilizar eficazmente la intención de Japón de cooperación bilateral en seguridad para lograr su propio objetivo estratégico nacional.

Por último, Japón propuso la “defensa dinámica” en lugar de la BDF tradicional, lo que refleja un fuerte compromiso de reasignar recursos de manera más eficiente en medio de un presupuesto de defensa decreciente y amenazas crecientes en la región. Entonces, ¿con qué valores y conceptos debería Seúl construir sus capacidades de defensa frente a las amenazas que enfrenta y enfrentará? Corea del Sur no solo tiene que prepararse para amenazas de seguridad no tradicionales tanto en la región como en el mundo, sino que también tiene que lidiar con las amenazas tradicionales de la amenaza militar de Corea del Norte, las armas nucleares y las capacidades asimétricas. El Ministerio de Defensa Nacional está pidiendo aumentos en el presupuesto de defensa como solución, pero al igual que Japón, Corea del Sur también tiene una limitación al considerar el tamaño económico de la nación y otras razones financieras. Ante un presupuesto limitado y amenazas complejas ilimitadas, ¿cómo puede Corea del Sur distribuir su presupuesto de manera eficiente y al mismo tiempo establecer un sistema de defensa eficaz? Obviamente, esta pregunta debió haberse planteado antes. Sin embargo, los incidentes del Cheonan y Yeonpyeong ilustran que los esfuerzos militares de Corea del Sur hasta ahora han hecho poco, o nada, para disuadir o responder a las amenazas militares de Corea del Norte. Los responsables políticos en Seúl deben primero identificar el elemento de múltiples capas de las amenazas que enfrentan actualmente y proponer directrices para construir poder militar y habilidades diplomáticas con el fin de disuadir tales amenazas. La idea de la “defensa dinámica” sugerida en la NPDG 2010 de Japón es un concepto desconocido para Corea del Sur, que se deriva de un entorno de seguridad diferente. Sin embargo, cuestiona las políticas de seguridad de Corea del Sur y la dirección de sus reformas militares. ■

Preparado por el Centro de Investigación de la Iniciativa de Seguridad Asiática del Instituto de Asia Oriental. El Instituto de Asia Oriental, una institución central de la Iniciativa de Seguridad Asiática, agradece a la Fundación MacArthur por su generosa subvención y apoyo continuo. Este comentario ha sido traducido del original el 20 de diciembre de 2010. Este comentario se produce con la ayuda de Eun Hae Choi, Jina Kim, Yang Gyu Kim, Stephen Ranger y Hyun Young Yoon. Las opiniones e ideas expresadas en este material son las del autor y no representan los puntos de vista oficiales del Instituto de Asia Oriental (EAI).