[Comentario EAI No. 14] ¿Será relevante el G20? El legado de la Cumbre de Seúl

Cómo será recordada la Cumbre del G20 de Seúl? La historia recordará esta cumbre como uno de los pocos eventos en los que EE. UU. se encontró solo en medio de críticas concentradas de la comunidad internacional. Incluso antes de esta cumbre, la disputa monetaria entre EE. UU. y China y los desequilibrios globales ya eran temas contenciosos entre ciertos países. Como resultado, los niveles de expectativa de la cumbre eran bastante bajos. Aun así, a pesar de las duras críticas de algunos sectores de la prensa francesa de que “La montaña ha parido un ratón” (La montagne a accouché d'une souris), la reunión tuvo cierto éxito. La cumbre logró un consenso significativo sobre temas globales como el ajuste de las cuotas del FMI, el acuerdo de Basilea III y el anuncio del Consenso de Seúl para el desarrollo. Sin embargo, a pesar de estos resultados, es más probable que la Cumbre de Seúl sea recordada como el foro donde el declive relativo de los Estados Unidos pareció ser muy evidente.

El G20 como institución internacional atrajo atención tras la Crisis Financiera Global de 2008. Una de las razones por las que la Cumbre de Londres de 2009 pudo tener éxito en la cooperación de políticas sobre expansión fiscal fue que todos los miembros en ese momento enfrentaban una crisis compartida. Pero a medida que pasó el tiempo, las diferencias entre los países que habían logrado superar la crisis y los que no comenzaron a ampliarse. Al mismo tiempo, las disputas latentes se magnificaron. Cuando se trató de la Cumbre de Seúl, este estado de cosas se reflejó demasiado bien.

El G20 representa la estructura de distribución de poder entre los estados. Una institución internacional eficaz requiere la existencia de un hegemón, intereses mutuos y complementarios entre los estados centrales, y normas internacionales que reflejen los intereses del hegemón. Por otro lado, una institución internacional perderá su poder cuando ocurran cambios en la estructura de distribución de poder, choquen los intereses de los estados centrales y compitan múltiples normas entre sí. Desde esta perspectiva, la Cumbre del G20 demostró claramente que estamos en un período de transición en el que Estados Unidos ya no es el hegemón mundial, pero tampoco emerge una nueva potencia.

Al señalar a China como manipulador de divisas, Estados Unidos intentó establecer una nueva norma global durante la cumbre. Este fue un intento de establecer un objetivo numérico para mantener los superávits y déficits de cuenta corriente dentro de un rango de más o menos 4 por ciento del PIB como solución a los desequilibrios globales. Sin embargo, la iniciativa de EE. UU. para evaluar la validez del desequilibrio comercial de cada estado se topó con una oposición colectiva cuando, en la víspera de la cumbre, Washington devaluó el dólar a través de la flexibilización cuantitativa. Esta política de EE. UU. no estuvo a la altura de su papel como hegemón global que proporciona bienes públicos a la economía mundial. En consecuencia, incluso los principales estados occidentales como Alemania, Francia y el Reino Unido criticaron la iniciativa de EE. UU. al unísono, sin mencionar a China y Brasil, que fueron críticos vocales. Aunque Estados Unidos ha pospuesto la difícil resolución al acordar formalizar la directriz para la primera mitad del próximo año, solo pudo mantenerse pasivo mientras la voz de China ganaba más peso en el escenario internacional. Sin embargo, Beijing no está listo para sugerir una nueva norma internacional en lugar de Washington. Mirando esta situación desde la perspectiva del realismo en la teoría de las relaciones internacionales, la Cumbre del G20 de Seúl tuvo sus limitaciones desde el principio, y cualquier esfuerzo surcoreano no habría cambiado su destino.

Por otro lado, el G20 refleja el cambio fundamental de la política internacional en el siglo XXI. La evolución hacia una institución basada en redes está teniendo lugar en la gobernanza global a medida que emergen diversos actores y se vinculan múltiples cuestiones. Esta institución basada en redes se caracteriza por la informalidad, la flexibilidad, la elasticidad y la voluntariedad, que connotan el “proceso G-x”. Incluye al G20, que tiene estatus de “foro principal”, al G7/8 que continúa funcionando, y al G2, que está emergiendo. El hecho de que la Cumbre del G20 en Seúl no hiciera más que gestionar conflictos no la convierte en un fracaso total, porque los actores principales continuarán utilizando proactivamente el “proceso G-x” para superar futuros conflictos entre estados. Si Estados Unidos continúa enfrentando un punto muerto y críticas dentro del G20, podría intentar utilizar simultáneamente otras redes como el G7 de manera más integral. Los estados europeos también podrían buscar combinaciones más activas de “G-x”. Visto de esta manera, la Cumbre de Seúl no indica que el futuro del G20 sea sombrío. Más bien, implica que los estados centrales buscarán prudentemente establecer reglas y normas reconociendo que el G20 no solo refleja el equilibrio de poder, sino que también representa una institución basada en redes en la gobernanza global.

En segundo lugar, la Cumbre del G20 de Seúl será recordada por el conflicto entre EE. UU. y China. Después de la dolorosa derrota en las elecciones de mitad de período, el presidente Obama cruzó el Pacífico para participar en una diplomacia proactiva para revivir la economía de EE. UU. Su reelección en 2012 dependerá en gran medida de cómo gestione la economía en casa, por lo tanto, temas como el TLC Corea-EE. UU. (Tratado de Libre Comercio Corea-Estados Unidos), la Asociación Transpacífica (TPP), la manipulación de divisas por parte de China y los desequilibrios macroeconómicos figuraron durante su viaje.

Sin embargo, al examinar cuidadosamente estos esfuerzos económicos, podemos descubrir los aparentes intereses estratégicos de Estados Unidos. La gira de Obama por cuatro países asiáticos (India, Indonesia, Corea del Sur y Japón) muestra cómo Estados Unidos está aplicando una estrategia integral para contrarrestar la expansión de la influencia económica y política de China. En particular, el presidente Obama apoyó la solicitud de India de un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, hizo esfuerzos para concluir el TLC Corea-EE. UU. y dio más peso al TPP que a la ASEAN+3. Todas estas medidas son para aliviar la inestabilidad estratégica, ya que la expansión de la influencia económica de China podría bloquear la influencia de EE. UU. sobre el Pacífico. En otras palabras, fue parte de una estrategia de expansión de redes de EE. UU. para equilibrar a China en Asia Oriental. El G20 se convirtió entonces en una especie de plataforma para la crítica directa contra China como manipulador de divisas. A este respecto, la gira asiática de Obama sirvió para dar forma a las medidas en la Cumbre del G20 de Seúl.

Sin embargo, resultó que Corea del Sur y Estados Unidos no lograron resolver sus diferencias sobre el TLC Corea-EE. UU. y aún no está claro si el TPP puede producir algún resultado, a pesar de que Japón anunció que se uniría al TPP durante la Cumbre de la APEC. Incluso en estas circunstancias, Estados Unidos todavía tuvo una acalorada discusión con China y compitió para aumentar su influencia dentro del G20. Presumiblemente, esta Cumbre del G20 podría proporcionar un impulso para llevar la relación EE. UU.-China por un camino rocoso.

Por último, la Cumbre del G20 de Seúl marca un punto de inflexión para la diplomacia surcoreana. Si bien el G20 fue tratado como un 'evento único', es innegable que esta cumbre tuvo un tremendo efecto de aprendizaje en el gobierno surcoreano. Como país anfitrión, Corea del Sur hizo grandes esfuerzos en la definición de la agenda, como el impulso de la 'Iniciativa Corea', y la mediación entre los estados centrales. Aun así, sin comprender la realidad de la política internacional, Seúl se extralimitó en algunas áreas, como su búsqueda de redes de seguridad financiera global, que terminaron siendo apartadas de la agenda principal. Aprendiendo de esta experiencia, el gobierno surcoreano se dará cuenta de la importancia del conocimiento en la diplomacia y la difícil realidad de mediar entre las grandes potencias. Sus intereses nacionales no se lograrán simplemente estando del lado de Estados Unidos. Para ello, es crucial una perspectiva integral que abarque cuestiones globales más allá de los problemas familiares en la Península de Corea. Esto también significa una comprensión de los asuntos económicos y políticos dentro del foro del G20 al formar respuestas diplomáticas. En el futuro, Corea del Sur también necesita mirar más ampliamente y considerar su propia "red de políticas internas" que recopila conocimiento social fuera de los círculos gubernamentales para una diplomacia sólida y eficaz.

El G20 brindó una oportunidad invaluable para que Seúl elaborara una 'diplomacia integral'. Esto incluye: mejorar el poder blando y el poder de red; ver los problemas simultáneamente desde una perspectiva doméstica, regional y global; vincular varios temas; y abrazar a diversos actores domésticos. Ahora es el momento de superar la sensación de logro y poner en práctica la experiencia adquirida durante la Cumbre de Seúl.■

Yul Sohn (Universidad Yonsei)

Hong Sik Cho (Universidad Soongsil)

Preparado por el Centro de Investigación de la Iniciativa de Seguridad de Asia en el Instituto de Asia Oriental. Como institución central de la Iniciativa de Seguridad de Asia, el Instituto de Asia Oriental reconoce el apoyo de subvención de la Fundación MacArthur que hizo posible este proyecto. Este comentario ha sido traducido del original el 16 de noviembre de 2010. Este comentario se produce con la ayuda de Eun Hae Choi, Jina Kim, Yang Gyu Kim, Stephen Ranger y Hyun Young Yoon.