[EAI评论第11号] 礁石之上：韩国与日本因独岛问题而分裂

奉永植是美国华盛顿特区美利坚大学国际服务学院的助理教授。

没有哪个严肃的观察家会怀疑，在战后韩国与日本两国关系中，有一个双边问题比两国围绕独岛（Dokdo）两个微小岛屿主权归属的争执更为持久和动荡。本文将探讨独岛争端的历史，并试图论证，解决方案的起点在于务实和审慎的方法，而非基于民族主义情绪的强硬外交。

自第二次世界大战结束以来，独岛一直处于韩国政府的有效行政管辖之下。日本政府自那时起在各官方层面提出抗议，声称这些岛屿（日本称之为竹岛）根据历史证据和国际法属于日本。

在冷战期间，围绕该领土的外交争端并未激化，因为两国都将与东北亚共产主义威胁的安全合作置于首要地位。直到冷战结束，东北亚地区外部安全担忧减轻后，日本才开始以更加强硬和多样化的方式巩固其对独岛的主张。韩国对这一变化的回应是，偶尔偏离其传统的“沉默外交”防御线——即认为，由于其对这些岛屿的主权无可争议且控制完整，韩国在积极和情绪化地回应日本的升级领土政策方面没有战略利益。这样做只会强化日本的论点，即两国之间确实存在未解决的领土问题，独岛的主权归属尚未确定，而事实上韩国的立场恰恰相反。

独岛问题进入新世纪后依然持续存在，这与人们乐观地预测该争端即将结束，且两国将因经济相互依存、全球化和殖民时期记忆的淡化而最终解决独岛主权分歧的预测背道而驰。现实情况与这些普遍预期大相径庭。自20世纪90年代中期以来，韩国和日本经历了两次重大冲突，并勉强控制住。在1996-97年，修订1965年双边渔业协定的谈判几乎因此而失败，双方都坚持各自在独岛问题上的立场。在韩国的金大中政府和日本的尾布政权于1998年同意签署一项新的渔业协定，将独岛的主权归属排除在协定范围之外的几年后，两国再次因独岛问题发生冲突。日韩之间的对峙发生在2005年3月，当时日本岛根县通过了一项法案，将2月22日定为“竹岛日”。作为回应，韩国的卢武铉政府在青瓦台和国家安全委员会常任委员会（NSCSC）发布的联合声明中宣布了其“新原则”。

这些过去日韩之间对峙的遗留影响继续削弱两国现任领导人的能力，特别是李明博政府，该政府一再承诺将韩日双边关系提升到一个“成熟”的阶段。回顾李明博总统两年半的任期，或许最被遗忘和低估的事实是韩国为恢复和提升与日本的关系所做的积极努力。人们可能会记得，在他赢得2007年总统选举胜利后，李总统立即采取了一系列重要举措，试图修复在他前任卢武铉总统执政期间严重受损的韩日双边关系，卢武铉总统的对日政策在很大程度上反映了反帝国主义的历史观。在“求同存异”的口号下，李总统明确表示，他的政府将与日本发展合作关系，视日本为不可或缺的地区伙伴，而不必纠结于要求日本就殖民时期的不当行为进行正式道歉或更深入的反省，以免破坏务实地追求共同利益。关注韩日关系及其他东亚事务的观察家们注意到，李政府不仅邀请了时任日本首相福田康夫，还邀请了前首相森喜朗和中曾根康弘参加总统就职典礼。

然而，李政府提升首尔与东京合作水平的努力受到了严重挑战。2008年7月，韩国媒体报道称，美国地名委员会（BGN）最近决定将独岛的名称更改为“未指定主权区域”，将其归入新的“UU”类别。韩国政府迅速通过多个外交渠道对此项变更作出回应，包括直接与乔治·W·布什总统沟通。在BGN决定公布仅三天后，独岛的分类即恢复原状。

除了在美国发生的BGN事件外，韩国民众还对福田政府允许在新的中学社会研究课程指南中特别提及独岛问题感到愤怒，尽管韩国政府曾要求日本政府不要提及这些岛屿。该指南将于2012财政年度生效，这是课程指南中首次提及这一争议。

乍一看，这一系列近期事件似乎证实了务实方法或“沉默”外交对独岛问题无效的观点。这种观点可能对那些希望通过引人注目的行动来决定性地解决独岛问题的人具有很强的吸引力。在一个民意在外交政策制定中至关重要的民主国家国内政治中，总存在着“必须有所作为”的政治压力。

然而，独岛问题过于复杂，不能主要被视为一场输赢的较量，其政策也不能从绝对的立场来判断。韩国政府过去为“根本性地”捍卫其对这些岛屿的主权主张而采取的强硬和好斗行动，实际上损害了首尔相对于日本的地位。

一个例子是卢武铉政府在2005年争议期间采取的公开强硬回应，这削弱了首尔关于日本“不合理”和“对抗性”的论点。国家安全委员会常任委员会发布的联合声明批评日本试图加强其主张是“拒绝解放历史并为其殖民时期行为辩护的行为”，并表示韩国将“尽一切可能”处理此事，并“基于人类价值观和常识”来解决问题。国际社会不熟悉历史背景，认为这是日韩之间存在领土争端的一个迹象，因为韩国政府本身就将此事件定义为对国家安全的严重威胁。此外，国际观察家发现，韩国当局在捍卫其独岛立场时援引全人类和国际正义的普遍原则，但同时又拒绝将案件提交国际法院以求客观解决，这令人非常困惑。

另一个适得其反的强硬外交例子是BGN决定将独岛的名称更改为未指定主权区域。为什么BGN没有触及尖阁诸岛（Senkaku soto）和千岛群岛等另外五十八个具有类似地位的案例？BGN将独岛指定为未指定主权区域可以有两种解释。首先，这仅仅是一项“技术性”决定，旨在更新长期以来一直拖延的世界地名数据库。毕竟，韩国政府自己曾将对日本海和东海的双重使用合法化作为一项政治上无害的行为来辩护；它只是提议遵循主流的国际标准和惯例。但也有可能将BGN的行动解读为战略考量。

从这个角度来看，BGN的决定旨在进一步阐明美国在东亚岛屿争端问题上的官方立场：第一，美国无权就各方提出的岛屿主权主张作出任何决定；第二，一旦发生岛屿附近冲突，美国军队不会介入。自20世纪90年代中期以来，日本采取了强硬的领土政策，韩国对此做出了强烈反应，当时两国在根据1982年《联合国海洋法公约》创建的新国际海洋制度修订1965年原始渔业协定时发生冲突，美国政府可能已将独岛视为一个“热点”，即美国军队可能卷入冲突的危险区域，因此，声明美国的 Nneutrality 比东亚其他岛屿问题更为紧迫。

归根结底，韩国和日本的独岛政策将从根本上取决于它是否能使其各自对这些岛屿的主张更加有力或更弱。当一项政策有助于为该国的事业创造一个更具同情心的受众，而不是孤立该国时，它将更有效。在这方面，日本近期在公共教育和国内政治中越来越多地提及独岛问题的趋势可能会持续下去。无论是现任的民主党政府还是保守的自民党，都无法产生能够充分抵制日本社会民族主义情绪和民粹主义的领导人。

菅直人首相于2010年8月10日就日本殖民统治韩国表示道歉的声明就是一个很好的例证。菅的声明措辞非常谨慎，以避免明确承认日本政府在殖民期间犯下的暴行的合法性。声明中没有提及朝鲜，因为日本政府担心在绑架问题上失去谈判筹码。声明也没有提及被强迫从事体力劳动和性奴役的朝鲜人。因此，菅的声明被视为又一项积极的、有分寸的姿态，但并非日本终于以明智和真诚的方式处理其对朝鲜历史的态度的具体证据。

此外，由于日本与俄罗斯和中国存在另外两个岛屿争端，因此在与韩国的谈判中缺乏灵活性。日本在独岛问题上的任何微小立场变化都会直接影响其在其他争端中的谈判能力。最后，日本对独岛的处理方式与其对千岛群岛的关注密不可分。提及日本在独岛上“失去”的主权，很大程度上是为了反映日本自太平洋战争结束以来一直背负的深刻的不公正感和受害者情结。如果没有在俄日关于千岛群岛的谈判中取得任何突破性进展，日本就无法摆脱其对韩国的当前政策路线。

韩日之间持续的现状显然令所有人感到沮丧。然而，鉴于问题的复杂性，现状也可以被视为更积极的，并且务实的方法也可能受到欢迎。2008年12月，鸠山政府决定在新版高中地理A和地理B课程指南的说明手册中不提及独岛，该指南将于2013学年开始生效。尽管这一决定可能显得微不足道，但考虑到两国即将迎来日本吞并朝鲜一百周年（1910年），这应被视为一项重要的政治姿态。缓和紧张的独岛问题始于双方领导人以务实外交相呼应，从而为未来将基于利益的双边关系提升为基于信任的关系创造有利条件。■

由东亚研究所亚洲安全倡议研究中心编写。东亚研究所作为亚洲安全倡议的核心机构，感谢麦克阿瑟基金会提供的慷慨资助和持续支持。本评论的内容仅反映作者个人观点，不一定代表东亚研究所的立场。本评论由奉永植撰写，由崔恩惠、郑度熙、金阳圭和斯蒂芬·兰杰于2010年8月10日制作。